Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1174, 18/1175, 18/1176, 18/1177 en 18/1178
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2020 in de zaken tussen
[naam] , te [plaats 1] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigden: J.A. Rietveld en W.C. Bikker),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van € 1.056,- voor periode 1, van € 3.211,- voor periode 2, van € 3.936,- voor periode 3, van € 5.894,- voor periode 4 en van € 6.086,- voor periode 5.
Bij besluiten van 7 mei 2018 en 15 juni 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Zij heeft in 2011 een bedrijf aan de [adres 1] te [plaats 1] overgenomen. Verder heeft appellante in 2014 een melkveebedrijf aan de [adres 2] te [plaats 2] aangekocht met circa 12,50 hectare grond. Appellante heeft toegelicht dat zij daardoor in totaal 108 stuks melkvee en 58 stuks jongvee had kunnen houden en dat het de bedoeling was om op verantwoorde wijze met eigen aanwas de veestapel te laten groeien. Appellante heeft een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw‑vergunning) overgelegd voor de locatie [adres 1] . De vergunning is op 30 december 2014 aangevraagd voor het houden voor 85 melkkoeien en 45 stuks vrouwelijk jongvee. De vergunning is verleend op 11 augustus 2015. Uit de Nbw‑vergunning blijkt dat de vergunde situatie op 24 maart 2000/7 december 2004 bestond uit 52 melkkoeien en 30 stuks vrouwelijk jongvee.
3. Op 2 juli 2015 hield appellante 58 stuks melkvee en 61 stuks jongvee (81,03 Grootvee-eenheden (GVE)). Verweerder heeft aan appellante voor alle vijf de periode van de Regeling heffingen opgelegd, omdat appellante meer runderen hield dan het referentieaantal.
Beroepsgronden en beoordeling
Artikel 13 van Pro de Landbouwwet
4. Appellante betoogt dat de aan haar opgelegde heffingen in strijd zijn met artikel 13 van Pro de Landbouwwet. Volgens appellante is geen sprake van prijsstabilisatie en is niet bewezen dat de reductie van dieraantallen leidt tot meer bestaanszekerheid. Zij voert aan dat achteraf is gebleken dat de Nederlandse melkproductie nauwelijks is gewijzigd, doordat melkveehouders de mogelijkheid hadden om te reduceren door reductie van jongvee. De reductie heeft geen invloed gehad op de afzet en de prijs van melk. Voor appellante leidt de Regeling tot een kleinere bestaanszekerheid. Volgens appellante moeten vraagtekens worden geplaatst bij het nuttig effect van de derogatie als zodanig en kan worden betwijfeld of het doel van de Regeling – het behouden van de derogatie – zinvol is in het licht van de doelen van artikel 13 van Pro de Landbouwwet.
4.1.
De beantwoording van de vraag of het behouden van de derogatie zinvol en nuttig is gaat het karakter van deze procedure te buiten. Het is niet aan het College om de innerlijke waarde of billijkheid van de Regeling te beoordelen (artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen). Ter beoordeling ligt slechts de vraag of de Regeling op artikel 13 van Pro de Landbouwwet kan worden gebaseerd. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van Pro de Landbouwwet. Gelet op de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van Pro de Landbouwwet. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond niet.
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
5. Appellante betoogt dat de maatregelen op grond van de Regeling in strijd zijn met artikel 1 van Pro het EP, omdat zij voor haar een individuele en disproportionele last vormen. Zij voert hiertoe aan dat de tenuitvoerlegging van de Regeling leidt tot ernstige financiële gevolgen en bedreigend is voor de continuïteit en levensvatbaarheid van haar bedrijf. De voor 2 juli 2015 gedane investeringen zijn gebaseerd op de stalcapaciteit en de beschikbare grond en konden niet worden teruggedraaid. De investeringen zij nu niet meer rendabel. Appellante heeft de locaties aangekocht met voornamelijk eigen vermogen. Appellante stelt dat verweerder dit ten onrechte toerekent aan het ondernemersrisico van appellante. Volgens haar zou dit anders zijn geweest als de investeringen waren gefinancierd door een bank en het rendement van die bank in gevaar zou zijn gekomen. Daar komt bij dat de maatregelen ten tijde van de investeringen niet voorzienbaar waren en er ook na de bekendmaking van de peildatum onzekerheid heerste over de wellicht beperkende maatregelen. Dit beperkte de ontwikkeling van een sterke strategie voor de toekomst. Het was tot de introductie van de Regeling – die zelfs na de introductie nog meerdere malen is gewijzigd – onmogelijk op de dreigende beperkingen te anticiperen. Appellante heeft er na de introductie van de Regeling alles aan gedaan om de omstandigheden op haar bedrijf aan te passen, om de Regeling minder negatief te laten uitpakken. Volledig voldoen aan de toegekende referentie was bedrijfstechnisch echter niet mogelijk, omdat het aantal runderen moest worden gehouden om de beoogde cashflow te realiseren, aldus appellante.
5.1.
Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de last voor haar met name is gelegen in het feit dat het op grond van de Regeling niet mogelijk was om extra referentie te verwerven en dit voor haar niet voorzienbaar was. Vanaf 2018 heeft zij door de aankoop van fosfaatrechten de uitbreiding van haar bedrijf kunnen voortzetten, maar dit was in 2017 niet mogelijk. Appellante werd daardoor voor de keuze gesteld om voor één jaar reducerende maatregelen te treffen of om heffingen te betalen. Beide opties betekenden financiële schade en een grote last voor het bedrijf van appellante.
5.2.
Voor zover appellante beoogt te betogen dat het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen in strijd is met artikel 1 van Pro het EP, faalt dit betoog. Het College heeft in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414) reeds geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Het College heeft daartoe onder meer overwogen dat het voor melkveehouders, anders dan appellante stelt, voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen na afschaffing van het melkquotum en dat de omstandigheid dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, dat niet anders maakt.
5.3.
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van Pro het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
5.4.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.5.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen en is in dat verband vooral relevant de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.7.
Door de vaststelling van het referentieaantal kon appellante in 2017 de voorgenomen bedrijfsvoering niet uitvoeren en niet het door haar gewenste aantal dieren houden zonder dat aan haar heffingen werden opgelegd. Het College wil wel aannemen dat appellante daardoor financieel wordt geraakt, maar dat is onvoldoende voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Vaststaat dat appellante pas op 11 augustus 2015 over de vereiste Nbw‑vergunning beschikte en dat op de peildatum dus een aantal dieren werd gehouden dat op dat moment niet rechtsgeldig was toegestaan. Met haar beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren, terwijl zij op die datum nog niet beschikte over alle benodigde vergunningen, is appellante op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen vooruitgelopen. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5) en 8 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:476, onder 5.2.3) bestaat in die gevallen in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van Pro het EP aan te nemen. Dat uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. In het geval van appellante bestaat geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken.
5.8.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
6. Omdat de bestreden besluiten pas in verweer zijn voorzien van een toereikende motivering, zijn die besluiten in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding die gebreken te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door die gebreken niet is benadeeld. Ook als de gebreken zich niet zouden hebben voorgedaan, zouden besluiten met een gelijke uitkomst zijn genomen. Dit brengt met zich dat het beroep ongegrond is.
7. Gelet op de hiervoor geconstateerde gebreken bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in deze samenhangende zaken voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1,5).
8. Ter zitting heeft appellante om schadevergoeding verzocht wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College stelt vast dat deze termijn is verstreken. Het gaat hier om niet‑punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
9. Voor zover appellante heeft gesteld dat voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn niet moet worden uitgegaan van de datum waarop verweerder haar bezwaren tegen de besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft ontvangen, maar van de ontvangstdatum van een reeds op 17 augustus 2017 door haar gemaakt bezwaar tegen een eerder aan haar opgelegde geldsom over periode 2, wordt dit niet gevolgd. Op het door appellante op 17 augustus 2017 gemaakte bezwaar heeft verweerder op 4 december 2017 beslist. Tegen dit besluit op bezwaar is geen rechtsmiddel aangewend. Daarmee is die procedure ten einde gekomen. Nu de onderhavige procedures zijn aangevangen met de door appellante gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018, dient voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn te worden uitgegaan van de ontvangstdatum van die bezwaren.
10. Verweerder heeft de bezwaarschriften tegen de besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018 op 10 januari en 2 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met een tijdsverloop van tussen de vijf en zes maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade.
11. Omdat de behandeling van de bezwaren minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb de Staat veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.