Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2215
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2020 in de zaak tussen
de stille maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J. Zwiers),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 27 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Beide partijen hebben afgezien van de zitting. Het College heeft vervolgens het onderzoek gesloten en bepaald dat er uitspraak zal worden gedaan.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister desgevraagd dat fosfaatrecht, indien, voor zover van belang, op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk over minder fosfaatruimte werd beschikt door de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij te [plaats] . Zij is op 29 mei 2015 akkoord gegaan met de toedeling van 4.13.10 ha grond in het kader van een ruilverkaveling verband houdende met het infrastructurele project Centrale As, de ruilverkaveling Dokkumerloane. De percelen zijn op 31 november 2015 aan appellante geleverd. Op 2 juli 2015 hield appellante 151 melk- en kalfkoeien en 104 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.726 kg. Wat betreft de dieraantallen is hij uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 323,6 kg omdat appellante niet (volledig) grondgebonden is.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat de grondgebondenheid moet worden beoordeeld naar de in geheel 2015 (en niet enkel op de peildatum 15 mei 2015) voor haar beschikbare landbouwgrond, dus inclusief de uit de ruilverkaveling verkregen percelen. Artikel 24 van Pro het Uitvoeringsbesluit mist hier toepasselijkheid, omdat het voor gebruiksnormen aansluit bij de opgave van 15 mei van een kalenderjaar, terwijl fosfaatrechten zien op het hele kalenderjaar.
4.2
Verder moet verweerder haar fosfaatrecht op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit verhogen. Weliswaar voldoet zij niet geheel aan de voorwaarden van dit artikel, maar de situatie van appellante sluit daar wel bij aan.
4.3
Volgens appellante tast het fosfaatrechtenstelsel – en in het bijzonder de daarin gehanteerde peildatum 2 juli 2015 – het ongestoord genot van haar eigendom aan. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Het is onredelijk dat zij geen mogelijkheid heeft gekregen om voor de toekenning van fosfaatrechten te kiezen tussen verschillende referentiedata.
4.4
Appellante is vanwege de aankoop van de percelen onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan die zij door het fosfaatrechtenstelsel niet volledig kan benutten en waardoor zij niet meer winstgevend is. Alleen door uit te breiden kan zij het bedrijf (weer) winstgevend exploiteren. Appellante beschikte over de benodigde toestemmingen en vergunningen om het bedrijf te kunnen uitbreiden. Doordat veel partijen meededen aan de ruilverkaveling, had appellante het tijdstip van de overdracht van de percelen niet in de hand, maar zij mocht er wel van uitgaan dat zij de percelen zou krijgen. Dat alles legt op haar een individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5.1
Volgens verweerder heeft hij de fosfaatrechten correct vastgesteld. Appellante beschikte op 15 mei 2015 namelijk nog niet over de in de ruilverkaveling verkregen percelen.
5.2
Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit is niet van toepassing, omdat appellante niet voldoet aan de vereisten van het eerste lid. Zij had namelijk niet als gevolg van een infrastructureel project tijdelijk minder fosfaatruimte. Ook voorafgaand aan de ruilverkaveling was appellante (structureel) niet grondgebonden.
5.3
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.4
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De last die op appellante rust is de korting van 323,6 kg fosfaatrecht. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114) betoogt verweerder dat deze last geen individueel karakter draagt.
Beoordeling
6.1
Op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt het fosfaatrecht verlaagd met een korting (de generieke korting), tenzij de mestproductie door melkvee in 2015 kleiner was dan de fosfaatruimte in dat jaar. Voor het vaststellen van de fosfaatruimte is bepalend de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf behoort. Dit volgt uit de artikelen 21a en 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. Voor het toepassen van een andere peildatum dan 15 mei 2015 laten deze bepalingen geen ruimte. Vaststaat dat appellante 15 mei 2015 nog niet over de hier van belang zijnde percelen grond beschikte. Verweerder heeft deze percelen zodoende bij het vaststellen van de fosfaatruimte terecht buiten beschouwing gelaten.
6.2.1
Appellante voldoet, zoals zij ook erkent, niet aan de voorwaarde van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Appellante kan daarom aan deze bepaling geen rechten ontlenen.
6.2.2
Anders dan appellante wenst, biedt de Msw geen mogelijkheid om bij het toekennen van fosfaatrechten uit te gaan van een door de melkveehouder zelf gekozen referentiedatum. Zoals volgt uit artikel 23, derde lid, van de Msw wordt het fosfaatrecht vastgesteld in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
6.3
Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP stuit af op de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Uit de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) volgt dat de last op 1 januari 2018 ontstaat en in beginsel bestaat uit het aantal fosfaatrechten dat appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om haar bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.6
De generieke korting wordt gedragen door iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder. In zoverre is de last voor appellante niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen. Appellante heeft, al lag dat op haar weg, verder niet inzichtelijk gemaakt welke concrete last zij (anderszins) ondervindt en evenmin de gevolgen voor haar bedrijf geconcretiseerd. Daarmee is deze beroepsgrond onvoldoende onderbouwd en slaagt zij niet.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.