Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2741
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 augustus 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Leegsma, mr. S. Loontjens en mr. J.H. Eleveld).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2020. Aan de zitting hebben namens appellante deelgenomen haar maten [naam 1] en [naam 2] , en [naam 3] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante heeft een melkveehouderij. Oorspronkelijk bestond de maatschap uit [naam 5] (senior), [naam 6] en [naam 1] (junior). In 2013 begon appellante met de bouw van een nieuwe ligboxenstal, die op 20 mei 2014 gereed was. Vanaf oktober 2014 kampte [naam 5] met een depressie/psychische klachten. Op 14 juni 2015 bracht hij zichzelf om het leven. Sinds december 2015 exploiteert appellante, bestaande uit [naam 1] en zijn partner [naam 2] , het bedrijf.
2.2
Appellante verkreeg op 6 februari 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 289 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Op 15 augustus 2013 kreeg zij een omgevingsvergunning onder andere voor het bouwen van de nieuwe ligboxenstal. De nieuwe stal biedt plaats voor 276 melk- en kalfkoeien. In de oude ligboxenstal is plaats voor nog 13 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Appellante leende op 28 oktober 2013 € 1.500.000,- voor de bekostiging van de nieuwe ligboxenstal, vier melkrobots en een melkkoeltank. Op 2 juli 2015 hield appellante 149 melk- en kalfkoeien en 109 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 7.987 kg. Voor wat betreft de dieraantallen gaat verweerder uit van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4. Volgens appellante draagt zij een individuele en buitensporige last. Zij verkreeg immers al voor 2 juli 2015 vergunningen en ging voor die datum (financiële) verplichtingen aan. Verweerder gaat voorbij aan de bijzondere situatie waarin appellante verkeerde. De oude ligboxenstal uit 1979 was technisch versleten en al in 2009 bestond het plan om een nieuwe ligboxenstal te bouwen. Een ernstige ziekte van de moeder van [naam 1] stond de uitvoering van die plannen in de weg. In 2012 besloot appellante een nieuwe ligboxenstal te bouwen op basis van de laatste eisen op het gebied van milieu en dierenwelzijn. Omdat dat met meerkosten gepaard ging, was het noodzakelijk om de dierenaantallen uit te breiden. In 2013 startte de bouw en appellante kon niet voorzien dat zij de uitbreiding niet volledig zou kunnen realiseren als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Op 20 mei 2014 was de stal gereed. Toen ontwikkelde [naam 5] een ernstige depressie. Dit belemmerde de bedrijfsvoering en [naam 5] verzette zich tegen de aankoop van vee om de stal te vullen. Dit leidde ertoe dat besloten werd om hem te bewegen om uit de maatschap te treden. Zover is het echter niet gekomen, hij heeft op 14 juni 2015 een einde aan zijn leven gemaakt. Omdat het bedrijf verder moest, is daarna alsnog geïnvesteerd in de veestapel en heeft [naam 1] uiteindelijk samen met zijn partner het bedrijf overgenomen. Zo is appellante in 2017 gegroeid naar 213 melk- en kalfkoeien en 93 stuks jongvee. Door het fosfaatrechtenstelsel wordt echter teruggegrepen op een periode waar de dieraantallen door deze bijzondere omstandigheden lager waren dan appellante had beoogd, waardoor appellante de onbenutte vergunde ruimte niet meer kan gebruiken en haar betalingsverplichtingen niet kan nakomen. Hierdoor is de continuïteit van de onderneming in gevaar, zoals blijkt uit het door appellante overgelegd rapport van Countus accountants en adviseurs van 30 mei 2018 (IBL-rapport).
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Dat appellante in het zicht van de afschaffing van het melkquotum heeft ingezet op een uitbreiding is geen bijzondere omstandigheid. Verweerder realiseert zich dat de ziekte en het overlijden van één van de maten een sterke wissel op het bedrijf heeft getrokken. Verweerder benadrukt dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was ten tijde van de uitbreiding, dat appellante fors is gaan uitbreiden en dat de bedrijfseconomische noodzaak van deze uitbreiding niet is gebleken.
Beoordeling
6.1
In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Meer in het bijzonder heeft het college daartoe geoordeeld dat op het niveau van de regelgeving een redelijk evenwicht bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de melkveehouder (‘fair balance’, zie de overwegingen 6.7.1 tot en met 6.7.9 van de uitspraak van 23 juli 2019).
6.2
Op een daartoe strekkende beroepsgrond moet het College vervolgens dus beoordelen of sprake is van een fair balance op individueel niveau en daarmee of het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op de betrokken melkveehouder legt.
6.3.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.2
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel appellante raakt.
6.3.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op 8.022 kg fosfaatrechten, zijnde het verschil tussen de toegekende fosfaatrechten (7.987 kg) en de fosfaatrechten die appellante nodig heeft voor de beoogde en vergunde bedrijfsvoering met 280 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (16.009 kg ). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van appellante om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat appellante zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is.
6.3.6
Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Dat appellante er bij de nieuwbouw van de ligboxenstal voor heeft gekozen om, met oog op een rendabele exploitatie, uit te breiden is op zichzelf begrijpelijk. Het gaat echter om een zeer forse uitbreiding van (op 1 april 2013) 113 melkkoeien naar de vergunde 289 melkkoeien. De overeenkomst ter financiering van de uitbreiding dateert van 28 oktober 2013. Voordien was gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Op het moment van de investeringen had appellante zich er dan ook bewust van moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd en had zij een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Daarbij is van belang dat de beoogde uitbreiding zeer fors is en appellante zich ook om die reden had moeten realiseren dat de bouw van de nieuwe ligboxenstal meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft met haar investeringen het risico genomen dat productiviteitsmaatregelen haar beoogde bedrijfsvoering (deels) zouden belemmeren. Die beslissing op dat moment is daarom niet navolgbaar. Dat appellante al in 2009 is begonnen met het maken van plannen voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal maakt dat niet anders, nu pas in 2013 uitvoering is gegeven aan die plannen. Dat de bank de uitbreiding (toch) heeft gefinancierd, laat onverlet dat appellante als ondernemer zelf verantwoordelijk blijft voor de door haar genomen uitbreidingsbeslissing. Appellante heeft overtuigend geschetst dat de depressie van [naam 5] een grote impact heeft gehad op de bedrijfsvoering en dat daardoor de voorgenomen groei van de veestapel is belemmerd. De ziekte en het daaropvolgende overlijden van [naam 5] kunnen echter niet afdoen aan het oordeel dat de beslissing tot uitbreiding niet navolgbaar is.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. I.M. Ludwig en mr. A.W.C.M. van Emmerik in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2020.
De voorzitter is buiten staat te tekenen. w.g. M.A.A. Traousis