Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2379
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2020 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M. van der Kruijt-Bosch),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2019. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verder is verschenen [naam 4] , financieel adviseur van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] , waar zij, aanvankelijk, op basis van een melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer uit 2008, 199 stuks melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee mocht houden. In 2012 hield appellante ongeveer 135 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee.
2.2
In 2012 is appellante plannen gaan maken voor uitbreiding. Het doel was uiteindelijk uit te breiden naar 303 melk- en kalfkoeien en 253 stuks jongvee.
2.3
Op 2 maart 2012 heeft appellante 4,4 hectare (ha) grond gekocht voor een bedrag van € 187.403,75.
2.4
Op 19 november 2012 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 303 melkkoeien en 253 stuks jongvee.
2.5
Op 2 juli 2013 heeft het aannemersbedrijf aan appellante de opdracht bevestigd voor het bouwen van een mestopslagkelder voor een bedrag van € 163.350,- inclusief btw.
2.6
Op 2 oktober 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het renoveren en vergroten van de ligboxenstal.
2.7
Op 18 oktober 2013 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 1.030.000,-. Dit bedrag zag op de herfinanciering van de bestaande hypotheken en de bovenbouw van de ligboxenstal. Op 18 oktober 2013 is appellante tevens een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 220.000,- voor de uitbreiding van de stal.
2.8
De mestopslagkelder is in 2014 opgeleverd. De verbouwing van de ligboxenstal was in 2015 gereed.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.819 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van 154 melk- en kalfkoeien, 16 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 47 stuks jongvee van 1 jaar en ouder op de peildatum. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, omdat zij is geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte en financiële verplichtingen. De mate waarin appellante wordt geraakt onderscheidt zich van de gemiddelde melkveehouder. Ter onderbouwing van haar betoog heeft appellante in de bezwaarfase een schaderapportage overgelegd van [naam 5] van 1 juni 2018. Daarin is vermeld dat appellante door het toegekende fosfaatrecht en de generieke korting maximaal 141 melk- en kalfkoeien en 43 stuks jongvee kan houden, terwijl er ruimte is voor 303 melk- en kalfkoeien en 253 stuks jongvee. Dit betekent een latente ruimte van 53% wat betreft de melk- en kalfkoeien en 83% wat betreft het jongvee. Ook maakt het rapport melding van de omstandigheid dat op de peildatum in totaal 84 stuks jongvee in opfok waren bij derden. Volgens appellante is verweerder in het bestreden besluit niet op het betoog over de individuele en buitensporige last ingegaan, en vertoont het besluit daarom een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Ter zitting heeft appellante verder nog aangevoerd dat verweerder bij het vaststellen van het fosfaatrecht van 17 stuks jongvee jonger dan 1 jaar had moeten uitgaan, in plaats van 16, omdat er sprake is van een op de peildatum afgevoerd dier van jonger dan 1 jaar.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts heeft verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er is namelijk niet gebleken van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last en de toepassing van de generieke korting. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat de uitbreiding die appellante beoogde fors is en zij een groot risico heeft genomen door, in weerwil van aangekondigde productiebegrenzende maatregelen, vast te houden aan die beoogde uitbreiding. Appellante heeft niet aangetoond dat er een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding bestond. Verweerder heeft verder verschillende kanttekeningen geplaatst bij de door appellante overgelegde financiële rapportage, bijvoorbeeld met betrekking tot de daarin gehanteerde melkproductie, melkopbrengstprijs en aankoopprijs van fosfaatrechten. Volgens verweerder kan daarom aan de rapportage niet de waarde worden gehecht die appellante daaraan gehecht wenst te zien. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de uitbreiding voor een deel is gerealiseerd en dat appellante mogelijk met de waarde van de toegekende (extra) rechten een deel van het verlies kan opvangen. Verweerder heeft er ook op gewezen dat de last voor een deel bestaat uit verwerving van grond die zijn waarde heeft behouden. Deze last komt niet voort uit het fosfaatrechtenstelsel en kan daarom geen rol spelen bij de individuele en buitensporige last. Dat appellante is gekort met 8,3% doet daar niet aan af. Verweerder heeft, nu geen sprake is van een individuele en buitensporige last, ook geen aanleiding gezien appellante ontheffing te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Volgens verweerder is het bestreden besluit zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. Er is geen strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Verweerder heeft tot slot ter zitting erkend dat het fosfaatrecht op basis van 154 melk- en kalfkoeien, 17 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 47 stuks jongvee van 1 jaar en ouder had moeten worden vastgesteld.
Beoordeling
6.1
Het College stelt vast dat, nu verweerder heeft erkend dat het op de peildatum afgevoerde dier ten onrechte niet is meegenomen bij het vaststellen van het fosfaatrecht, het fosfaatrecht te laag is vastgesteld.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5
Op grond van het fosfaatrechtenstelsel komt appellante 6.828 kg fosfaatrecht toe. Het College acht aannemelijk dat, zoals appellante heeft gesteld, de investeringen zijn gebaseerd op een bedrijfsvoering aan de hand van fosfaatrecht voor 303 melk- en kalfkoeien en 253 stuks jongvee. Voor de beoordeling van de last die aldus is ontstaan, acht het College het volgende van belang. Voor zover de aangegane financieringsovereenkomsten zien op het herfinancieren van bestaande hypotheken, zijn deze niet gerelateerd aan het fosfaatrechtenstelsel en moeten deze dus bij de beoordeling van de individuele en buitensporige last buiten beschouwing blijven. Daarnaast heeft appellante geïnvesteerd in grond. Niet gebleken is dat deze investering door het fosfaatrechtenstelsel in meer of mindere mate tevergeefs is geweest. Ook dit kan daarom niet leiden tot de conclusie dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor de overige investeringen geldt het volgende. Niet in geschil is dat appellante haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van daartoe verleende vergunningen. De betreffende Nbw-vergunning en omgevingsvergunning heeft appellante immers in 2012 en 2013 verkregen. De opdrachtbevestiging van de aannemer is van juli 2013. De financieringsovereenkomsten voor het renoveren en uitbreiden van de ligboxenstal en het bouwen van een mestopslagkelder is appellante in oktober 2013 aangegaan. Zoals appellante ter zitting heeft toegelicht, heeft zij veel bouwwerkzaamheden zelf verricht en waren deze werkzaamheden mede daardoor pas in 2015 klaar en kon de groei van de veestapel pas vanaf dat moment worden ingezet. Gezien het moment in de tijd en de voorzichtigheid die toen geboden was, acht het College de keuze voor de uitbreiding in deze vorm, niet zonder meer begrijpelijk. Zoals het College in zijn eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.7.5.4 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. In 2013 is gewaarschuwd dat dreigende overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit geldt temeer nu de door appellante beoogde uitbreiding naar 303 melk- en kalfkoeien een forse uitbreiding betreft en zij voor het realiseren van de uitbreiding een langere periode heeft ingeruimd. Appellante is weliswaar aangevangen met de uitbreidingsplannen in 2012, maar zij heeft verklaard de beoogde dieraantallen in een tijdsperiode van 8 à 10 jaar te willen bereiken. Wil dit handelen van appellante op een dergelijk moment in tijd gerechtvaardigd zijn in het licht van de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, dan moet sprake zijn van bijzondere omstandigheden. Daarvan is niet gebleken. Het is de eigen keuze geweest van appellante om de bouwwerkzaamheden voor een groot deel zelf te verrichten waardoor de daadwerkelijke groei van de veestapel pas relatief laat kon worden ingezet en om het dieraantal vervolgens in een periode van 8 à 10 jaar tot het beoogde aantal te laten groeien. Dat de uitbreiding is aangegaan met het oog op bedrijfsopvolging en het in de toekomst plaats hebben voor jongvee dat nu elders, namelijk bij de moeder van een van de maten, is gestald, kan evenmin worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid. De gevolgen van de keuze voor uitbreiding en de wijze waarop komen voor rekening van appellante. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
6.6
Het College is wel van oordeel dat appellante terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder daarin niet specifiek op het betoog over de individuele en buitensporige last is ingegaan. Pas in het verweerschrift is verweerder hier nader op ingegaan. Zodoende is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
7.1
Gelet op wat onder 6.1 is overwogen, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 6.828 kg.
7.2
Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 6.828 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2020.
w.g. M. van Duuren w.g. D. de Vries