Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2632
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
V.O.F. Veehouderij [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van
artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 13 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard en onder herroeping van het primaire besluit het fosfaatrecht verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante heeft een melkveebedrijf. Met het oog op uitbreiding heeft zij in 2013 en 2014 ongeveer 35 ha grond gekocht en in 2014 een grotere melktank. Op 26 mei 2015 hebben Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 144 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. Op 3 augustus 2016 heeft appellante een Nbw-vergunning verkregen van Gedeputeerde Staten van Utrecht voor het houden van 198 melk- en kalfkoeien en
136 stuks jongvee.
2.2
Op 2 juli 2015 had appellante 140 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit is verweerder uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht verhoogd tot 8.285 kg, omdat de dieraantallen en de melkproductie niet juist waren vastgesteld. Een beroep op de knelgevallenregeling wegens een op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerde uitbreiding heeft verweerder afgewezen. Volgens verweerder lijdt appellante geen individuele en buitensporige last en is het besluit dus niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP, aangezien bijzondere omstandigheden anders dan een financiële last zijn gesteld noch gebleken.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is sprake van een individuele en buitensporige last. Om de vergunde veestapel te kunnen realiseren, vindt een uitbreiding/nieuwbouw van de ligboxenstal plaats. Het doel van appellante is om de veestapel geleidelijk te laten groeien. Appellante heeft grote investeringen in stallen en grond gedaan om zich voor te bereiden op de toekomst. Het is de bedoeling van appellante om uiteindelijk een bedrijf te exploiteren dat inkomsten verschaft aan twee gezinnen. De investeringen zijn gebaseerd op maximale benutting van de stalcapaciteit en de beschikbare grond. Als appellante dit aantal stuks vee niet kan houden, is de investering niet rendabel. Appellante dient om de stalcapaciteit te benutten 3.275 kg fosfaatrecht aan te kopen. Het bedrag dat hiermee gemoeid is en de bijbehorende rentelasten is haar schade ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel. Hoewel de situatie van appellante niet nijpend is, wordt zij in bijzondere mate getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Appellante is eerst bij de servicemelding fosfaatrechten van 13 augustus 2016 geïnformeerd over de referentie voor fosfaatrechten. Zij moest aanzienlijk krimpen in dieraantallen om in de buurt van de referentiegetallen van 2 juli 2015 te komen en daarmee de schade zoveel mogelijk te beperken. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd. Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er was geen noodzaak om uit te breiden. Van bijzondere individuele omstandigheden is geen sprake. Appellante onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die geïnvesteerd hebben in uitbreiding en deze uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet hadden gerealiseerd. Appellante beschikte op 2 juli 2015 bovendien nog niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen. De Nbw-vergunning voor de door appellante gewenste dieraantallen is pas op 3 augustus 2016 verleend en appellante heeft niet aangetoond dat zij over een omgevingsvergunning voor de uitbreiding beschikte. In beginsel is er dan geen ruimte om aan te nemen dat er sprake is van een schending van artikel 1 van Pro het EP. Appellante heeft slechts de investeringen met betrekking tot 35 ha grond en de aanschaf van een melkkoeltank aangetoond. Voor zover deze verband houden met de uitbreiding, geldt dat appellante hiermee vooruit is gelopen op het verkrijgen van de vergunningen. Daarnaast heeft appellante niet aangetoond dat zij investeringen heeft gedaan voor de staluitbreiding zelf. De 35 ha landbouwgrond is aangeschaft in het kader van de Wet grondgebonden groei melkveehouderij en deze grond heeft zijn waarde behouden. Tot slot heeft appellante niet aangetoond dat zij te maken heeft met een individuele en buitensporige last. Zij heeft te kennen gegeven dat zij niet wordt geconfronteerd met een zeer nijpende situatie. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn niet is overschreden als binnen zes weken na de zitting uitspraak wordt gedaan.
Beoordeling
6.1.
Voor zover het betoog van appellante aldus moet worden opgevat dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Appellante beschikte op 2 juli 2015 nog niet over de Nbw-vergunning van Gedeputeerde Staten van Utrecht voor 198 melkkoeien en 136 stuks jongvee. Op basis van de op 2 juli 2015 geldende vergunningen kon appellante maximaal 144 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee houden. Voor zover appellante met de door haar gedane investeringen is vooruitgelopen op de vereiste vergunning voor het in gebruik hebben van het bedrijf, is er, zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7), in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van Pro het EP. Wat appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Appellante heeft overigens ook niet geconcretiseerd en onderbouwd dat zij door de haar toegekende fosfaatrechten te maken kreeg met een buitensporige last.
6.4.
Het beroep op artikel 1 van Pro het EP slaagt gelet op het voorgaande niet. Verweerder heeft in het bestreden besluit het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last verworpen met de enkele opmerking dat van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet is gebleken. Gelet hierop is het bestreden besluit naar het oordeel van het College niet deugdelijk gemotiveerd en dus in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. Verweerder is immers in deze procedure in het verweerschrift en ter zitting alsnog nader op het betoog van appellante ingegaan. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond wordt verklaard.
6.5.
Het verzoek van appellante om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM wordt afgewezen, omdat van overschrijding van die termijn op de datum van de uitspraak geen sprake is. Volgens vaste jurisprudentie geldt bij een niet-punitieve procedure als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door het College uitspraak wordt gedaan. De termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit, dat was op 20 februari 2018. Vanaf die datum zijn op de uitspraakdatum nog geen twee jaar verstreken.
6.6.
Gelet op 6.4 ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht dient te vergoeden en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. M.G. Ligthart