Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/478
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen)
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 25 september 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het toegekende fosfaatrecht herzien en lager vastgesteld.
Bij besluit van 5 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht hoger vastgesteld.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 17 maart 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant wederom hoger vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het begrip “melkvee” is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:
1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.
1.3
In tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen:
- melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;
- melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;
- jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101;
- jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met diernummer 102;
- roodvleesstieren van ca. 3 maanden tot de slacht (inclusief ossen en vrouwelijke dieren die op de dezelfde wijze worden gemest), met diernummer 122.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteert een zoogkoeienhouderij waar geen melk wordt geproduceerd. Appellant heeft blijkens zijn stallijsten geregistreerd dat hij op 2 juli 2015 op zijn bedrijf in totaal 83 dieren hield, te weten 12 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 1 jaar en 4 stuks mannelijk jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101), 36 stuks vrouwelijk jongvee ouder dan 1 jaar en 8 stuks mannelijk jongvee ouder dan 1 jaar (diercategorie 102), 10 fok- en vleesstieren en 13 koeien voor de fokkerij.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 707 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat appellant op de peildatum 2 juli 2015 12 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 27 stuks jongvee ouder dan 1 jaar (diercategorie 102) hield. Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant herzien en verlaagd naar 636 kg, en daarbij overwogen dat appellant jongvee hield dat niet onder de definitie van melkvee valt als bedoeld in de Msw en dat appellant geen fosfaatrecht nodig heeft voor jongvee dat uitsluitend bedoeld is voor de vleesproductie en dat niet bestemd is om zoogkoe te worden. Verweerder heeft het bezwaar van appellant tegen het herzieningsbesluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 723 kg, aangezien de basisgegevens onjuist zijn vastgesteld en de berekening van de fosfaatrechten niet correct is gedaan. Verweerder is bij de berekening in het bestreden besluit ervan uitgegaan dat appellant op de peildatum 33 stuks jongvee ouder dan 1 jaar op het bedrijf hield. Verweerder heeft het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 1.079 kg, aangezien het herzieningsbesluit in strijd is met de uitspraken van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:139 t/m 141) en 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244). Verweerder stelt in het vervangingsbesluit vast dat fosfaatrechten moeten worden toegekend voor 12 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101), 36 stuks vrouwelijk jongvee ouder dan 1 jaar (diercategorie 102) en 8 stuks mannelijk jongvee ouder dan 1 jaar (diercategorie 102).
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellant betwist onder meer de juistheid van de uitleg die het College in de uitspraken van 25 juni 2019 (o.m. ECLI:NL:CBB:2019:244) heeft gegeven aan artikel 1, aanhef, onder kk, van de Msw, met betrekking tot mannelijk jongvee jonger dan één jaar. Volgens appellant volgt uit het woord “en” tussen sub 2 en sub 3 van artikel 1, onder kk, van de Msw, dat al het mannelijk jongvee (zowel categorie 2 als 3) onder de definitie van melkvee valt, ongeacht of het bestemd is voor de melkveehouderij, met uitzondering van de in de laatste zinsnede sub 3 genoemde roodvleesstieren en fokstieren. Appellant beroept zich in dit verband tevens op het gelijkheidsbeginsel en artikel 1 EP. Hij voert aan dat hij niet kan voorzien hoeveel vaarskalveren respectievelijk stierkalveren op zijn bedrijf geboren worden, noch dat van te voren duidelijk is of de stierkalveren uiteindelijk zullen worden bestemd voor de melkveehouderij of – zoals in dit geval – als vleesvee. Duidelijk is in ieder geval wel dat zijn bedrijfsvoering niet is gericht op het voortbrengen van roodvleesstieren en fokstieren.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat terecht geen fosfaatrechten zijn toegekend voor de 4 stierkalveren. Uit de definitie betreffende diercategorie 101 blijkt volgens verweerder duidelijk dat voor stierkalveren alleen fosfaatrechten worden toegekend, indien ze zijn bestemd voor de melkveehouderij. Verweerder stelt onder verwijzing naar de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan dat de bestemming van een dier op de peildatum bepalend is voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee. In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, tenzij verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de dieren niet onder diercategorie 101 vallen. Verweerder is van mening dat hij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de betreffende 4 dieren niet onder diercategorie 101 dienen te vallen. Uit de gegevens van het I&R-systeem, de door appellant aangeleverde documenten uit de eigen administratie en de bedrijfsvoering van appellant blijkt dat de 4 stuks mannelijk jongvee jonger dan 1 jaar in kwestie de bestemming vleesvee hadden en niet bestemd waren voor de melkveehouderij. Er is geen sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel of het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom.
5.2
In zijn verweerschrift heeft verweerder heeft uiteengezet dat het aantal fosfaatrechten alsnog moet worden verhoogd en vastgesteld op 1.211 kg (zonder generieke korting), aangezien het aantal stuks vrouwelijk jongvee van 1 jaar of ouder (diercategorie 102) in het vervangingsbesluit onjuist is vastgesteld. Een zestal dieren is abusievelijk aangemerkt als zoogkoeien (diercategorie 120) terwijl deze dieren niet voor 2 juli 2015 hebben afgekalfd. Uit de gegevens van het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R-systeem), de administratie van appellant en de bedrijfsvoering van appellant blijkt dat al het vrouwelijk jongvee, en daarmee ook deze 6 dieren, bestemd waren om zoogkoe te worden. Derhalve moeten deze 6 dieren worden aangemerkt als vrouwelijk jongvee van 1 jaar of ouder (diercategorie 102).
Beoordeling
6.1
Tussen partijen is uitsluitend nog in geschil of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat geen fosfaatrechten kunnen worden toegekend voor vier stuks mannelijk jongvee, jonger dan 1 jaar.
6.2
Zoals verweerder terecht, mede onder verwijzing naar de uitspraak van 25 juni 2019, heeft opgemerkt, vallen stierkalveren jonger dan één jaar die niet worden gehouden voor de melkveehouderij niet onder de definitie sub 2 van artikel 1, onder kk, van de Msw. De uitzondering voor roodvleesstieren en fokstieren waarop appellant zich beroept ziet alleen op de categorie sub 3 van artikel 1, onder kk, van de Msw. Dat blijkt niet alleen uit de precieze tekst van dit artikel, maar ook uit het gegeven dat de uitzondering in de laatste zinsnede sub 3 evident alleen betrekking kan hebben op de sub 3 bedoelde categorie en niet ook op de sub 2 omschreven categorie, omdat zij daar sowieso al niet onder vallen. De door appellant bepleite uitleg van deze bepaling is derhalve onjuist. Bepalend is of de stierkalveren voor de melkveehouderij worden gehouden.
6.3
Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat de toekenning van fosfaatrechten plaats vindt op grond van het op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige melkvee. De bestemming die een dier op de peildatum had, is dus bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee, en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant. In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, mits de dieren krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zijn geregistreerd , tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat die registratie niet juist was (zie de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:244, onder 4.4 en 6.3)
6.4
Het College stelt vast dat de dieren op de peildatum in het I&R-systeem zijn geregistreerd als jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101). Het College stelt voorts vast dat de bedrijfsvoering van het bedrijf van appellant ten tijde van de peildatum als volgt was. Appellant exploiteerde een zoogkoeienhouderij. De melk die de koeien gaven was niet bestemd voor de commerciële melkconsumptie of verwerking. Het vrouwelijke jongvee was bestemd om als zoogkoe te worden gehouden. Mannelijk jongvee was bestemd om het vrouwelijke jongvee te dekken of werd verkocht aan vleesveebedrijven. Blijkens de gecombineerde opgave 2015 was het bedrijf bij de KvK ingeschreven onder de SBI-codes 0162 en 0142. Deze codes omvatten respectievelijk dienstverlening voor het fokken en houden van dieren en fokken en houden van runderen niet zijnde melkvee. Appellant heeft in de gecombineerde opgave 2015 de kalveren als bestemd voor de vleesproductie opgegeven. Ter zitting is bevestigd dat van de nog in geding zijnde vier stierkalveren er drie zijn doorverkocht aan een vleesveebedrijf en daar zijn geslacht. Eén stierkalf is een natuurlijke dood gestorven. Niet één stierkalf is aan een melkveehouderij verkocht. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van het College aannemelijk gemaakt dat dit mannelijk jongvee op de peildatum niet werd gehouden voor de melkveehouderij. De enkele stelling van appellant dat het in zijn algemeenheid binnen zijn bedrijfsvoering mogelijk is dat een stierkalf wordt gebruikt als dekstier om koeien te fokken kan daar niet aan af doen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de 4 stierkalveren op de peildatum niet vielen onder diercategorie 101.
6.5
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling, met name artikel 1, aanhef, onder kk, van de Msw, met betrekking tot mannelijk jongvee jonger dan één jaar, strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.5.1
Voor zover appellant heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt, overweegt het College als volgt.
6.5.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
6.5.3
Dat appellant, zoals hij stelt, de beschikkingsmacht niet heeft over zijn dieren aangezien hij op voorhand niet de verhouding tussen vaars- en stierkalveren kan bepalen en zodoende er mee geconfronteerd kan worden dat hij vaarskalven moet afvoeren, is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele buitensporige last. Appellant heeft niet concreet gemaakt of anderszins met gegevens onderbouwd of en in hoeverre dat – daargelaten of daarvan sprake is – hem in zijn bedrijfsvoering raakt.
6.6
Het College komt tot de conclusie dat het vervangingsbesluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
6.7
Het College is verder van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Appellant heeft volstaan met het, niet verder geconcretiseerde betoog dat het fosfaatrechtstelsel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Appellant heeft op geen enkele wijze onderbouwd in hoeverre het fosfaatrechtenstelsel onderscheid maakt tussen gelijke gevallen.
6.8
Zoals hiervoor overwogen onder 5.2, heeft verweerder erkend dat hij het fosfaatrecht onjuist heeft vastgesteld, omdat 6 op de peildatum gehouden dieren als jongvee ouder dan 1 jaar (diercategorie 102) dienen te worden meegerekend. Het fosfaatrecht had dus op basis van 12 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 50 stuks jongvee ouder dan 1 jaar (diercategorie 102) moeten worden vastgesteld op 1.211 kg. Het vervangingsbesluit dient daarom te worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw.
6.9
Ter zitting heeft appellant verzocht om toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
6.1
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 22 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 6 maanden en 3 weken overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan appellant.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk.
7.2
Het beroep tegen het vervangingsbesluit is gelet op hetgeen is overwogen in 6.8 gegrond. Het vervangingsbesluit dient daarom te worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellant op basis van de in 6.9 opgenomen berekening van verweerder vast te stellen op 1.211 kg.
8. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
- herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 1.211 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde vervangingsbesluit;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 1.000,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2020.
w.g. W.C.E. Winfield De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen