Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2966
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J. Schmidt-Lo Fo Wong),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Appellante heeft op 27 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan.
Bij besluit van 14 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juli 2020. Appellante is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] , met een neventak voor de teelt van eenjarige gewassen en het fokken en houden van schapen. Haar maten zijn [naam 2] (vader), [naam 3] (moeder) en [naam 4] (zoon). Op 16 september 2014 heeft zij een melding activiteitenbesluit gedaan voor het veranderen van de inrichting van haar bedrijf.
2.2
Appellante heeft voor 2 juli 2015 geïnvesteerd in haar bedrijf. Die investeringen waren gericht op het houden van 142 melkkoeien en 99 stuks jongvee. Zo heeft appellante de volgende overeenkomsten gesloten:
- overeenkomst [naam 5] B.V. d.d. 27 december 2014 voor de levering van stalinrichting en ventilatie (€ 50.000,- excl. BTW);
- overeenkomst [naam 6] B.V. d.d. 18 december 2014 voor de uitbreiding van een ligboxenstal plus betonkelder (€ 294.881,26 excl. BTW);
- overeenkomst [naam 7] B.V. d.d. 22 december 2014 voor de aanschaf van twee melkrobots (€ 177.500,- excl. BTW) en
- (her-)financieringsovereenkomst met de [naam 8] d.d. 6 maart 2015 voor in totaal
2.3
De bouw van een nieuwe melkveestal en de aanpassing van de bestaande melkveestal hebben plaatsgevonden van februari 2015 tot medio oktober 2015. Op 1 april 2014 hield appellante 77 melkkoeien en 66 stuks jongvee op haar bedrijf. Op 2 juli 2015 waren dat 86 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in het primaire besluit vastgesteld op 4.590 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. In het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en de melding bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat niet was voldaan aan de voorwaarde dat het aantal fosfaatrechten door de bijzondere omstandigheden op de peildatum minimaal 5% lager is, dan zonder deze omstandigheden het geval zou zijn geweest.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, want het fosfaatrechtenstelsel beperkt de winstgevendheid van het bedrijf in vergaande mate. Appellante heeft geïnvesteerd in het melkveebedrijf en kan deze investering niet ten volle benutten. Het bedrijf kan in feite niet rendabel als melkveehouderij worden geëxploiteerd. De continuïteit van het bedrijf staat daardoor op het spel. In dit verband beroept appellante zich op het rapport dat Flynth adviseurs en accountants op 25 mei 2018 op haar verzoek heeft opgesteld (het accountantsrapport).
4.2
In aanvulling op haar beroepschrift heeft appellante nog aangevoerd dat zij een herfst kalverende veestapel heeft. Door deze cyclus is op 2 juli nooit het hoogst aantal dieren aanwezig op het melkveebedrijf. Haar bedrijf wijkt daarmee af van een standaard melkveehouderij. Het fosfaatrechtenstelsel houdt met de peildatum geen rekening met de herfst kalverende cyclus. Appellante verzoekt dan ook om een alternatieve peildatum, te weten 16 december 2015. Deze datum geeft volgens haar een betere weergave van haar veestapel in het jaar 2015. Nu bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten geen rekening is gehouden met de herfst kalverende melkveestapel levert dit voor appellante een individuele disproportionele last op.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst erop dat appellante geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet (Nbw-vergunning heeft overgelegd, waardoor niet kan worden vastgesteld of appellante beschikte over de benodigde vergunningen voor de beoogde uitbreiding.
5.2
Appellante heeft volgens verweerder geen (relevante) bijzondere individuele omstandigheden aangevoerd die maken dat de belangen van appellante zwaarder dienen te wegen dan de belangen die gemoeid zijn met het stelsel van fosfaatrechten. Verbouwing van het bedrijf en de bijbehorende investeringen zijn een ondernemerskeuze, waarvan de gevolgen in beginsel voor haar rekening en risico dienen te komen. De bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is gesteld noch gebleken. Verweerder merkt bovendien op dat appellante de beoogde groei reeds deels heeft gerealiseerd en dat de (waarde van de) daarmee gepaard gaande fosfaatrechten een deel van het (mogelijke) verlies kan opvangen. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraak van het College van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:661, r.o. 6.5). Ten slotte benadrukt verweerder dat appellante in staat is geweest om 299,90 kg fosfaatrechten aan te kopen en dat haar financiële situatie minder nijpend is dan zij doet voorkomen.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Voorop staat bij de beoordeling of de last buitensporig is dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 142 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit) en de vastgestelde 4.590 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (86 melk- en kalfkoeien en 74 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel hard wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante op 16 september 2014 een melding activiteitenbesluit heeft gedaan voor het veranderen van de inrichting van haar bedrijf. Appellante heeft met het oog op de uitbreiding van haar bedrijf naar 142 melkkoeien en 99 stuks jongvee in de periode van februari 2015 tot medio oktober 2015 een nieuwe melkveestal gebouwd en een bestaande stal uitgebreid. Zij is daartoe in maart 2015 omvangrijke financieringsverplichtingen aangegaan. Appellante stelt dat zij over de vereiste vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 beschikt. Het College constateert echter dat appellante deze vergunning niet heeft overgelegd. Appellante heeft dan ook niet aangetoond dat zij met de uitbreiding van haar bedrijf niet op die vergunning is vooruitgelopen. Mede gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en nu niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, ook bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
Voor zover appellante stelt dat bij de vaststelling van haar fosfaatrecht ten onrechte geen rekening is gehouden met de - van standaard bedrijven afwijkende – herfst kalverende cyclus van haar veestapel, als gevolg waarvan op 2 juli nooit het hoogst mogelijke aantal dieren op haar bedrijf aanwezig is, faalt dit betoog, reeds omdat uit de door appellante bij brief van 20 juli 2020 overgelegde rundveestaat van een zodanige cyclus niet blijkt. Daargelaten of deze omstandigheid tot een individuele en buitensporige last kan leiden, ziet het College geen aanleiding om aan te nemen dat de toepassing van de peildatum in dit geval een dergelijke last oplevert.
6.3.8
Het College komt dan ook tot de conclusie dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van
€ 525,- en een wegingsfactor 1).
€ 525,- en een wegingsfactor 1).
7.3
Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van € 3.100,- (exclusief omzetbelasting) aan gemaakte deskundigenkosten, overweegt het College mede gelet op de betwisting daarvan door verweerder, dat een urenspecificatie bij de factuur ontbreekt. Dit betekent dat de gemaakte deskundigenkosten onvoldoende zijn onderbouwd en daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. I.S. Post