Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/48
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman LL.B).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juli 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. In de periode vanaf 2007 tot en met 2009 heeft zij investeringen gedaan in de vernieuwing en uitbreiding van een bestaande ligboxenstal en de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Op 11 juni 2008 heeft de overdracht van een woonhuis met stallen en landbouwgrond aan (een maat van) appellante plaatsgevonden voor een bedrag van € 400.824,-. Appellante heeft tussen augustus 2008 en mei 2012 een aantal percelen landbouwgrond aangekocht voor een bedrag van in totaal € 276.266,-.
2.2
Tussen september 2007 en april 2011 is appellante diverse financieringsovereenkomsten aangegaan voor een bedrag van in totaal € 2.186.000,-.
2.3
Op 21 februari 2006 is aan appellante een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het houden van 258 melk- en kalfkoeien en 138 stuks jongvee.
2.4
Appellante hield op 1 april 2009 164 melk- en kalfkoeien en 106 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 182 melk- en kalfkoeien en 174 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.909 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen grondslag biedt voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit die richtlijn te behalen. Onder verwijzing naar vooral de parlementaire geschiedenis, betoogt appellante dat zich geen noodzaak tot aanvullende maatregelen voordoet.
4.2
Voor zover de noodzaak tot aanvullende maatregelen wel aanwezig is, betoogt appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de EU‑nitraatnorm van 50 mg/l wordt voldaan.
4.3
Verder voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante beschikte op de peildatum over de nodige vergunningen en stalcapaciteit, maar de uitbreiding in haar veebestand was op 2 juli 2015 nog niet tot zijn recht gekomen. Door het fosfaatrechtenstelsel heeft appellante te maken met latente ruimte, waardoor haar bedrijfsvoering in gevaar komt. Appellante merkt in dat verband ook op dat zij geen mogelijkheden heeft tot schadebeperking. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante diverse facturen overgelegd.
4.4
Tot slot is volgens appellante sprake van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich onder verwijzing naar uitspraken van het College op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat geen sprake is van ongeoorloofde staatsteun.
5.2
Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. In het geval van appellante doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is een individuele en buitensporige last. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei naar 258 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee, terwijl het fosfaatrechtenstelsel op dat moment voorzienbaar was. Verweerder constateert dat appellante vanaf de werkzaamheden aan de stallen ongeveer 6 jaar de tijd heeft gehad om te groeien naar de gewenste dieraantallen. Appellante heeft echter geen omstandigheden of redenen gegeven waarom zij die aantallen niet heeft kunnen realiseren. Dat appellante heeft gekozen voor een gefaseerde groei behoort tot haar eigen ondernemersrisico. Daarnaast is ook niet gebleken dat sprake is van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding en heeft appellante geen inzage gegeven in haar totale vermogenspositie. Voor zover appellante met de aankoop van de nieuwe locatie in 2008 bedoeld heeft het bedrijf te verplaatsen, is hier volgens verweerder tegelijkertijd sprake van een uitbreiding waardoor dit niet kan leiden tot een individuele en buitensporige last. Tot slot hield appellante op de peildatum meer jongvee dan waarvoor een vergunning was verleend, maar heeft zij hier wel fosfaatrecht voor ontvangen.
Beoordeling
Artikel 1 van Pro het EP
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
Nitraatrichtlijn
6.2
Voor zover appellante betoogt dat sprake is van strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, slaagt het beroep niet. Het College verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4), waarin hij reeds de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel in het kader van de toets van het stelsel aan artikel 1 van Pro het EP heeft bevestigd.
Staatssteun
6.3
Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
Individuele en buitensporige last
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.5.2 weergegeven vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 258 melk- en kalfkoeien en 138 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.909 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (182 melk- en kalfkoeien en 174 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante aanvoert, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.5
De ondernemersbeslissingen van appellante zijn navolgbaar voor zover deze zijn genomen en gerealiseerd voordat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft. Dit is anders voor zover appellante ervoor heeft geopteerd om door middel van eigen aanwas te groeien naar de beoogde 258 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee en dus de haar beschikbare stalcapaciteit gedurende lange tijd deels ongebruikt te laten. Nu appellante daarvoor geen verklaring heeft gegeven, dient het hieruit voortvloeien risico voor haar rekening te blijven. De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP. De beroepsgronden faalt.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2020.
w.g. M.C. Stoové w.g. M.A.A. Traousis