ECLI:NL:CBB:2020:705

• Datum uitspraak: 13 oktober 2020
• Publicatiedatum: 12 oktober 2020
• Zaaknummer: 20/81
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Afwijzend
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: J.H. de Wildt; A. Venekamp; D. Brugman
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 12 uitgaand

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Afwijzing GLB-subsidie na verhindering bedrijfscontrole door agrarisch collectieflid

Appellante, aangesloten bij een agrarisch collectief, diende een aanvraag in voor rechtstreekse betalingen in het kader van het GLB voor 2018. Op 13 juni 2018 werd een bedrijfscontrole uitgevoerd door een NVWA-toezichthouder, die werd verhinderd door de vennoot van appellante via intimiderend gedrag, waardoor de controle niet onbelemmerd kon plaatsvinden.

Verweerder wees de aanvraag af op grond van artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013, omdat de controle werd verhinderd. Appellante voerde aan dat de controle wel degelijk had plaatsgevonden en dat sprake was van overmacht vanwege privéomstandigheden en een bipolaire stoornis van de vennoot, maar dit werd niet tijdig gemeld en onvoldoende onderbouwd.

Het College oordeelde dat verweerder terecht is uitgegaan van het toezichtrapport en dat de controle niet onbelemmerd kon worden uitgevoerd. De aanvraag om rechtstreekse betalingen moest daarom worden afgewezen, omdat de controle ook betrekking had op randvoorwaarden die gelden voor deze betalingen. Het beroep werd ongegrond verklaard.

Uitkomst: Het beroep wordt ongegrond verklaard en de aanvraag om rechtstreekse betalingen wordt terecht afgewezen wegens verhindering van de bedrijfscontrole.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/81

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen

V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. P. Stehouwer),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. E.H.J. Jansen).

Procesverloop

Bij besluit van 10 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, de aanvraag van appellante van GLB-subsidies voor het jaar 2018 (ook wel rechtstreekse betalingen) op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) afgewezen.

Bij besluit van 13 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder, voor zover hier van belang, het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2020. Voor appellante is verschenen [naam 2] (vennoot) en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De van belang zijnde bepalingen uit de ter zake geldende Verordeningen van de Europese Unie, de Uitvoeringsregeling en het Besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen houdende regels omtrent subsidie voor natuur en landschapsbeheer Subsidieregeling natuur- en landschapsbeheer Provincie Groningen 2016 (Subsidieregeling) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

2. Het College gaat uit van het volgende.

2.1

Appellante heeft op 11 mei 2018 een Gecombineerde opgave 2018 bij verweerder ingediend en hierin verzocht om de uitbetaling van de betalingsrechten en vergroeningsbetaling voor het jaar 2018. Daartoe heeft zij haar percelen opgegeven.

2.2

Collectief Groningen West (Collectief) is een agrarisch collectief in de zin van de Subsidieregeling en heeft in 2018 subsidie aangevraagd voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer (ANLb-subsidie). Appellante is bij het Collectief aangesloten en heeft ten behoeve van het Collectief percelen ter beschikking gesteld.

2.3

Op 13 juni 2018 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het bedrijf van appellante bezocht. Hiervan is een rapport Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer opgemaakt (het rapport). Onder het kopje ‘Algemeen’ staat als gecontroleerd collectief het Collectief vermeld. Voorts staat in het rapport, voor zover hier van belang, het volgende.

“(…)

De inspectie werd door gecontroleerde, [naam vennoot] geweigerd! Nadat ik mij als toezichthouder van de NVWA bekend had gemaakt, begon [naam vennoot] te schelden en wilde hij geen controle hebben. Ik ben toen weer terug naar mijn auto gegaan. Toen ik in mijn auto zat, trok [naam vennoot] de deur van de bijrijderskant van mijn auto open. Hij belemmerde mij op weg te gaan.

Hij dwong mij verbaal uit te stappen en mee te gaan naar zijn woonhuis, wat ik als zeer bedreigend heb ervaren. Ik voelde mij vanaf dat moment in mijn denken en handelen gedwongen door [naam vennoot]. Hij nam de regie over. Uiteindelijk wilde [naam vennoot] hebben dat ik de controle nog zou doen en akkoord zou geven; omdat ik mij nog steeds bedreigd voelde en om verdere escalatie te voorkomen heb ik dat gedaan.

De hele situatie kwam zeer bedreigend op mij over, ik werd gedwongen om uit mijn auto te stappen en zijn zin te doen. Ik heb hiervan aangifte gedaan bij de politie van wederrechtelijke vrijheidsberoving en ambtsdwang.

Bij de controle van de overige gecontroleerde regelingspercelen zijn geen afwijkingen geconstateerd m.b.t. de activiteiten en/of de baselinevoorwaarden.

(…)”

2.4

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft bij het primaire besluit namens verweerder de aanvraag van appellante om GLB-subsidies voor het jaar 2018 (meer in het bijzonder de rechtstreekse betalingen basisbetaling en vergroeningsbetaling) afgewezen en namens Gedeputeerde staten van de provincie Groningen de aanvraag van het Collectief voor de ANLb-subsidie eveneens afgewezen. Aan beide afwijzingen ligt ten grondslag dat appellante op 13 juni 2018 de bedrijfscontrole op de Subsidieregeling heeft verhinderd. Het Collectief heeft daartegen geen rechtsmiddelen aangewend. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van appelante tegen de afwijzing van haar aanvraag om rechtstreekse betalingen ongegrond verklaard.

2.5

Bij beschikking van 30 september 2019 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden inzake de klacht van de NVWA over het uitblijven van een strafvervolging tegen de vennoot, de vervolging van de vennoot ter zake van ambtsdwang gepleegd op 13 juni 2018 bevolen. Hiertoe heeft het gerechtshof, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.

“(…)

8. Uit het voorgaande volgt dat [naam toezichthouder NVWA] als gevolg van de intimiderende houding van beklaagde in eerste instantie besloot van de voorgenomen inspectie af te zien en zich daarna, toen beklaagde het portier van haar auto openrukte en met zijn bovenlichaam naar binnen kwam, met harde stem roepend dat [naam toezichthouder NVWA] mee naar binnen moest komen haar handtekening moest zetten dan wel de controle alsnog moest uitvoeren, gedwongen voelde haar auto te verlaten en de perceelskaart - terwijl de controle niet uitgevoerd was - voor akkoord te tekenen.
(…)”.

3. Appellante heeft het volgende aangevoerd.

3.1

Het bedrijf van appellante is op 13 juni 2018 bezocht door een inspecteur van de NVWA voor een controle in het kader van agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Appellante neemt deel aan het Collectief en dat dient jaarlijks een aanvraag in in het kader van de Subsidieregeling. Meer speciaal hield de controle in dat de toezichthouder wilde beoordelen of appellante zich had gehouden aan de verplichtingen uit hoofde van die Subsidieregeling op het punt van de zogenoemde uitgestelde maaidatum. Indien en voor zover het er al voor gehouden zou moeten worden dat appellante zou moeten worden aangemerkt als begunstigde of vertegenwoordiger van het Collectief, dan zou een verhindering van de controle hooguit ertoe leiden dat de ANLb-subsidie, aangevraagd door het Collectief, zou moeten worden afgewezen. Uit artikel 59, zevende lid, van Verordening 1307/2013 kan immers niet anders worden afgeleid dan dat alleen de aanvraag ter zake van de regeling die zou worden gecontroleerd, zou kunnen worden afgewezen. Dit blijkt uit het woordje “betrokken” in die bepaling. Aangezien de NVWA de naleving van de Subsidieregeling kwam controleren, kan er nimmer sprake zijn van een intrekking van GLB- subsidies. Daar komt nog bij dat Verordening 1306/20l3 betrekking heeft op het GLB en niet op agrarisch natuur- en landschapsbeheer.

3.2

Voorts is de controle niet verhinderd. Dit blijkt reeds uit het feit dat de controle wel degelijk heeft plaatsgevonden. De vennoot is samen met de toezichthouder naar het perceel gegaan om dit te laten controleren. Zij zijn samen teruggelopen naar de auto van de toezichthouder en zij hebben bij het afscheid nemen elkaar de hand gegeven. Het enkele feit dat voorafgaand aan de controle een woordenwisseling heeft plaatsgehad tussen de

vennoot en de toezichthouder en dat daarbij over en weer wat onvriendelijke

woorden zijn gevallen, kan daaraan niet afdoen. Indien en voor zover de

vennoot de uitvoering van de controle zou hebben verhinderd en dit ook gevolgen kan hebben voor de GLB-subsidies, is sprake van een overmachtssituatie, althans van uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 57, zevende lid, van Verordening 1306/2013. De echtgenote van de vennoot had kort daarvoor aangegeven dat zij wilde scheiden en bovendien had hij het op dat moment erg druk, wat de nodige stress met zich meebracht. Het bezoek van de toezichthouder kwam op dat moment uiterst ongelegen. Inmiddels is duidelijk geworden dat de vennoot kampt met een bipolaire stoornis. Deze stoornis was ook al aanwezig op 13 juni 2018. De vennoot krijgt hiervoor medicatie, waarmee stemmingswisselingen worden onderdrukt. De woordenwisseling met de toezichthouder werd veroorzaakt door deze bipolaire stoornis, wat maakt dat er sprake was van overmacht.

4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appelante de controle heeft verhinderd en dat hij de aanvraag van appellante om GLB-subsidies voor het jaar 2018 (meer in het bijzonder de rechtstreekse betalingen basisbetaling en vergroeningsbetaling) terecht heeft afgewezen. Onder verwijzing naar onder meer het rapport en de beschikking van het gerechtshof heeft verweerder uiteengezet dat appellante de bedrijfscontrole heeft verhinderd. Gelet op de omstandigheden waaronder de controle alsnog heeft plaatsgevonden en gelet op het feit dat daarbij niet de volledige controle heeft plaatsgevonden, volgt verweerder appellante niet dat van een verhindering van een controle geen sprake was. De door de vennoot van appellante beschreven privéomstandigheden en de door hem ervaren druk rechtvaardigen niet dat appellante geen medewerking verleende aan de controle. Dat de bipolaire-stoornis de oorzaak was van het gedrag van de vennoot van appellante, is niet onderbouwd, terwijl met het gedrag dat hij na de woordenwisseling heeft laten zien eveneens sprake was van een verhindering van de bedrijfscontrole. Bovendien bevreemdt het dat appellante hierover niet eerder heeft verklaard. Tot slot heeft appellante de door haar gestelde overmachtssituatie en uitzonderlijke omstandigheden niet tijdig gemeld. Het bedrijfsbezoek omvatte niet slechts een controle op de naleving van de verplichtingen van de ANLb-subsidie. Uit het rapport volgt ook dat de te controleren onderdelen randvoorwaarden betreffen. Aangezien naleving van de randvoorwaarden ook een voorwaarde is voor toekenning voor de rechtstreekse betalingen basisbetaling en vergroeningsbetaling, moet de aanvraag om die rechtstreekse betalingen worden aangemerkt als een bij de verhinderde controle betrokken steunaanvraag in de zin van artikel 59 van Verordening 1306/2013.

5. Het College overweegt als volgt.

5.1

Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een (toezichts-)rapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het College stelt vast dat wat appellante heeft aangevoerd in wezen niet verschilt met de inhoud van het rapport, maar dat hij de daarin opgenomen feiten vooral anders waardeert dan de toezichthouder. Er bestaat dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerder bij zijn besluitvorming niet mocht uitgaan van de bevindingen in het rapport zoals hiervoor onder 2.3 weergegeven.

5.2

Op grond van deze bevindingen heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante de controle ter plaatse op 13 juni 2018 heeft verhinderd. Uit die bevindingen volgt immers dat de toezichthouder door het handelen van de vennoot van appellante en meer in het bijzonder door zijn intimiderende houding (hij begon te schelden en wilde geen controle hebben) terugliep naar haar auto om weg te gaan. De stelling dat, zoals appellante stelt, de controle wel heeft plaatsgevonden, omdat de vennoot met de toezichthouder naar het perceel is gelopen om dit te laten controleren, zij samen zijn teruggelopen naar de auto en zij elkaar de hand hebben gegeven bij het afscheid, leidt niet tot een ander oordeel. Een toezichthouder dient de controle onbelemmerd te kunnen uitvoeren. Daarvan was hier geen sprake, nu de vennoot van appellante, zoals ook volgt uit de hiervoor onder 2.5 weergegeven overweging van het gerechtshof, de toezichthouder zich door het gedrag van de vennoot van appellante gedwongen voelde de controle uit te voeren.

5.3

Het beroep van appellante op overmacht en uitzonderlijke omstandigheden slaagt niet, omdat zij dit niet binnen de daartoe in artikel 4, tweede lid, van Verordening 640/2014 gestelde termijn van vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor haar mogelijk was schriftelijk bij de NVWA en/of verweerder heeft gemeld. Eerst in het aanvullend bezwaarschrift van 19 maart 2019 heeft zij de door haar genoemde uitzonderlijke omstandigheden uiteengezet, terwijl zij het beroep op overmacht en meer in het bijzonder de bipolaire stoornis van de vennoot van appellante eerst in beroep naar voren heeft gebracht. Daarnaast rechtvaardigt de situatie van appellante ook geen succesvol beroep op overmacht en uitzonderlijke omstandigheden. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440, punt 79) moet het begrip “overmacht” inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Zoals verweerder terecht heeft uiteengezet, rechtvaardigen de door appellante beschreven privéomstandigheden van de vennoot van appellante en de door hem op het moment van het bedrijfsbezoek ervaren druk niet dat appellante geen medewerking verleende aan een onaangekondigde controle die de toezichthouder onbelemmerd moet kunnen uitvoeren. Voor de bipolaire stoornis van de vennoot van appellante heeft appellante geen begin van bewijs geleverd, terwijl zij evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat de vennoot in het licht van die stoornis onder zodanige druk van de toezichthouder stond dat zijn wilsvrijheid in die mate was aangetast dat van hem redelijkerwijs niet kon worden gevergd dat hij aan die druk weerstand bood.

5.4

Hieruit volgt dat de beroepsgrond van appellante zoals weergegeven onder 3.2 niet slaagt.

5.5

Ook de beroepsgrond van appellante zoals weergegeven onder 3.1 kan, om de hierna te vermelden redenen, niet slagen.

5.6

Voorop moet worden gesteld dat Verordening 1306/2013 voorschriften bevat voor de financiering van de uitgaven in het kader van het GLB. Zowel de door appellante aangevraagde rechtstreekse betalingen als de door het Collectief aangevraagde ANLb-subsidie zijn maatregelen die onder dat beleid vallen en respectievelijk worden gefinancierd uit het ELGF en het ELFPO, zo volgt uit de artikelen 3, 4 en 5 van Verordening 1306/2013 en de artikelen 1, 32 en 43 van Verordening 1307/2013 en artikel 28 van Verordening 1305/2013. Voor beide steunmaatregelen geldt op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening 1306/2013 bovendien dat, naast de specifieke steunvoorwaarden, moet worden voldaan aan de voorschriften inzake de randvoorwaarden.

5.7

Teneinde na te gaan of wordt voldaan aan die steunvoorwaarden en de voorschriften van de randvoorwaarden, verrichten lidstaten controles ter plaatse, zo volgt uit de artikelen 59, eerste lid, 74, eerste lid, en 96, derde lid, van Verordening 1306/2013. Deze controles maken onderdeel uit van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (de artikelen 58, tweede lid, 67 en 68, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1306/2013), wat beoogt een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie te waarborgen (artikel 58, eerste lid, van Verordening 1306/2013). Artikel 59, vierde lid, van Verordening 1306/2013 schrijft voor dat in voorkomend geval controles ter plaatse in het kader van de Unievoorschriften inzake landbouwbijstand en inzake steun voor plattelandsontwikkeling tegelijkertijd worden verricht. Uit artikel 24, eerste lid, aanhef en onder b en c, van Verordening 809/2014 volgt dat controles ter plaatse zo moeten worden uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie wordt gegarandeerd van de naleving van de steunvoorwaarden en van de voorschriften inzake de randvoorwaarden. Met verweerder is het College van oordeel dat het bedrijfsbezoek van 13 juni 2018, verricht door een toezichthouder van de NVWA die zich ook als zodanig heeft gelegitimeerd, eveneens een controle omvatte op naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden. Daarbij heeft het College in aanmerking genomen dat deze voorschriften gelden voor de door het Collectief aangevraagde ANLb-subsidie, waaraan appellante deelneemt en waartoe zij percelen ter beschikking heeft gesteld, terwijl ook het rapport de ter zake geldende voorschriften vermeldt.

5.8

Indien de begunstigde de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, verbindt artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 daaraan – kort gezegd – het rechtsgevolg dat de betrokken steun- of betalingsaanvraag wordt afgewezen. Die afwijzing is het rechtsgevolg dat wordt verbonden aan de onmogelijkheid om de naleving van de steunvoorwaarden en voorschriften inzake de randvoorwaarden doeltreffend te verifiëren (vergelijk ten aanzien van voorlopers van de hier van toepassing zijnde verordeningen en bepalingen de arresten van het Hof van 16 juni 2011, Omejc, C-536/09, ECLI:EU:C:2011:398, punt 27, en 24 mei 2012, Hehenberger, C-188/11, ECLI:EU:C:2012:312, punten 32, 33 en 34). Anders dan appellante aanvoert kan uit het gebruik van het woord ‘betrokken’ niet worden afgeleid dat bij een controle van de aanvraag om ANLb-subsidie alleen die aanvraag bij een verhindering van een controle ter plaatse mag worden afgewezen. Daargelaten dat de Franse, Duitse en Engelse taalversies op het punt van ‘betrokken’ afwijken van de Nederlandse versie, volgt uit de context van deze bepaling en de doelstelling van Verordening 1306/2013, zoals hiervoor onder 5.6 en 5.7 weergegeven, dat in een situatie als hier aan de orde, waarin het bedrijfsbezoek eveneens een controle omvatte op naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden die evenzeer gelden voor de aanvraag van appellante om rechtstreekse betalingen en appellante die controle verhindert, ook de aanvraag om rechtstreekse betalingen moet worden afgewezen. Voor appellante, die bij de ondertekening van deze aanvraag heeft verklaard bekend te zijn met de regels en verplichtingen van het GLB, had redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat zij met haar weigering om aan de uitvoering van de controle mee te werken, verhindert dat kan worden nagegaan of aan genoemde voorschriften is voldaan, wat dus niet alleen gevolgen heeft voor de aanvraag om ANLb-subsidie maar ook voor de door haar ingediende aanvraag om rechtstreekse betalingen (vergelijk het arrest, Hehenberger, hiervoor aangehaald, punt 34).

5.9

Omdat appellante de controle ter plaatse heeft verhinderd, heeft verweerder de aanvraag van appellante om rechtstreekse betalingen dus terecht aangemerkt als een bij deze verhinderde controle betrokken steunaanvraag in de zin van artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 en deze aanvraag op grond van die bepaling terecht afgewezen.

6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. A. Venekamp en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.

De voorzitter is verhinderd te ondertekenen De griffier is verhinderd te ondertekenen

BIJLAGE

1.1

In de considerans van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) staat, voor zover hier van belang, het volgende.

“(…)

(39) Ter bescherming van de financiële belangen van de begroting van de Unie moeten de lidstaten maatregelen nemen om zich ervan te vergewissen dat de door de Fondsen gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk plaatsvinden en correct worden uitgevoerd. Ook moeten de lidstaten het nodige doen om onregelmatigheden of niet-naleving van verplichtingen door begunstigden te voorkomen, op te sporen en doeltreffend aan te pakken. (…).

(…)

(41) Diverse sectorale landbouwverordeningen bevatten voorschriften die betrekking hebben op de op controles, op intrekkingen van onverschuldigde betalingen en op het opleggen van sancties toepasselijke algemene beginselen. Deze voorschriften moeten worden verzameld in één horizontaal rechtskader. Zij moeten betrekking hebben op de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van administratieve controles en controles ter plaatse, die ten doel hebben te controleren of de bepalingen van de GLB-maatregelen worden nageleefd, en op de voorschriften voor de terugvordering van steun, en de verlaging en uitsluiting van steun. (…).

(…)”

Verordening 1306/2013 bevat regels voor financiering, beheer en monitoring in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Maatregelen die onder dat beleid vallen worden gefinancierd uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) (artikel 3). Meer in het bijzonder worden rechtstreekse betalingen aan landbouwers gefinancierd uit het ELGF en worden programma’s voor plattelandsontwikkeling gefinancierd uit het ELFPO (artikelen 4 en 5). Titel V en titel VI van Verordening 1306/2013 luiden, voor zover hier van belang, als volgt.

“TITEL V
CONTROLE SYSTEMEN EN SANCTIES
Hoofdstuk I
Algemene regels
Artikel 58
Bescherming van de financiële belangen van de Unie

1. De lidstaten stellen in het kader van het GLB alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, in het bijzonder om:
a) zich te vergewissen van de wettigheid en regelmatigheid van de door het ELGF en het ELFPO gefinancierde verrichtingen;
b) voor een doeltreffende fraudepreventie te zorgen, met name op de gebieden met een hoger risiconiveau, die zorgt voor een afschrikkende werking en waarbij rekening wordt gehouden met de kosten en baten en met de evenredigheid van de maatregelen;
c) onregelmatigheden en fraude te voorkomen, op te sporen en te corrigeren;
d) overeenkomstig het recht van de Unie of, bij ontstentenis daarvan, nationaal recht, sancties op te leggen die doeltreffend, afschrikkend en evenredig zijn, en daartoe gerechtelijke procedures in te leiden indien nodig;

e) onverschuldigd betaalde bedragen met rente terug te vorderen en daartoe gerechtelijke procedures in te leiden indien nodig.

2. De lidstaten zetten efficiënte beheers- en controlesystemen op die ervoor zorgen dat de wetgeving inzake steunregelingen van de Unie in acht wordt genomen en erop gericht zijn het risico van financiële schade voor de Unie tot een minimum te beperken.
3. (…)
Bij eventuele voorwaarden die de lidstaten zelf vaststellen naast de voorwaarden die zijn vastgelegd in de voorschriften van de Unie voor de verlening van steun uit het ELGF of het ELFPO, moet kunnen worden nagegaan of deze worden nageleefd.

(…)

Artikel 59

Algemene controlebeginselen

1. Tenzij anders is bepaald, voorziet het systeem dat de lidstaten overeenkomstig artikel 58, lid 2, hebben opgezet, in systematische administratieve controles van alle steun- en betalingsaanvragen. Dat stelsel wordt aangevuld met controles ter plaatse.

(…)
4. In voorkomend geval worden de controles ter plaatse in het kader van de Unievoorschriften inzake landbouwsbijstand en inzake steun voor plattelandsontwikkeling tegelijkertijd verricht.

(…)
7. Indien de begunstigde of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, wordt de betrokken steun- of betalingsaanvraag afgewezen, behalve in gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden.

(…)

Artikel 63

Onverschuldigde betalingen en administratieve sancties
1. Wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die verbonden zijn aan de voorwaarden voor de toekenning van de bijstand of steun waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, wordt de steun niet betaald (…).

Hoofdstuk II
Geïntegreerd beheers- en controlesysteem

Artikel 67

Toepassingsgebied en gebruikte terminologie

1. Elke lidstaat zet een geïntegreerd beheers- en controlesysteem op (het "geïntegreerd systeem").

2. Het geïntegreerd systeem is van toepassing op de steunregelingen die in bijlage I bij Verordening (EU) nr. 1307/2013 worden vermeld, en op de steun die overeenkomstig (…), de artikelen 28 (…) van Verordening nr. 1305/2013 (…) wordt verleend.

(…)

Artikel 68

Onderdelen van het geïntegreerd systeem

1. Het geïntegreerd systeem omvat de volgende onderdelen:

(…)
e) een geïntegreerd controlesysteem;

(…)

Artikel 74

Toetsing aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden en eventuele verlagingen
1. De lidstaten voeren overeenkomstig artikel 59 via de betaalorganen of de instanties die zij hebben gemachtigd om namens hen te handelen, administratieve controles van de steunaanvragen uit om na te gaan of voldaan is aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen. Deze controles worden aangevuld met controles ter plaatse.
(…)

4. Indien niet aan de subsidiabiliteitscriteria is voldaan, is artikel 63 van toepassing.

(…)
TITEL VI
RANDVOORWAARDEN
Hoofdstuk I
Toepassingsgebied

Artikel 91
Algemeen beginsel

1. Wanneer een in artikel 92 bedoelde begunstigde niet voldoet aan de in artikel 93 vastgelegde voorschriften inzake de randvoorwaarden, krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd.

(…)

Artikel 92

Betrokken begunstigden

Artikel 91 is van toepassing op begunstigden die rechtstreekse betalingen op grond van Verordening (EU) nr. 1307/2013, (…) en jaarlijkse premies op grond van (…) de artikelen 28 tot en met 31 (…) van Verordening (EU) nr. 1305/2013 ontvangen.

(…)

Artikel 93

Voorschriften betreffende de randvoorwaarden

1. De voorschriften betreffende de randvoorwaarden bevatten de uit het recht van de Unie voortvloeiende beheerseisen en de op nationaal niveau vastgestelde normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond die zijn vermeld in bijlage II en betrekking hebben op:

a) het milieu, klimaatverandering en een goede landbouwconditie van grond;

b) de volksgezondheid, de diergezondheid en de gezondheid van planten;

c) het dierenwelzijn.

Hoofdstuk II

Controlesysteem en administratieve sancties met betrekking tot de randvoorwaarden

Artikel 96

Controles op de naleving van de randvoorwaarden

1. De lidstaten maken, waar zulks dienstig is, gebruik van het geïntegreerd systeem dat is vastgesteld bij titel V, hoofdstuk II, (…).

(…)

3. De lidstaten verrichten controles ter plaatse om na te gaan of een begunstigde de verplichtingen van deze titel nakomt.

(…)”

1.2

De Franse, Duitse en Engelse taalversie van artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 luiden respectievelijk als volgt.

“Une demande d'aide ou une demande de paiement est rejetée si le bénéficiaire ou son représentant empêche la réalisation d'un contrôle sur place, sauf dans les cas de force majeure ou dans des circonstances exceptionnelles.”

“Ein Beihilfe- oder Zahlungsantrag wird abgelehnt, wenn der Begünstigte oder sein Vertreter die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert, ausgenommen im Falle höherer Gewalt oder bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände.”

“An aid application or payment claim shall be rejected if the beneficiary or his representative prevents an on-the-spot check from being carried out, except in cases of force majeure or in exceptional circumstances.”

2. Bij Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) (Verordening 1305/2013) zijn bepalingen vastgesteld met betrekking tot steun voor plattelandsontwikkeling (artikel 1 en titel III).

In artikel 28, eerste lid, van Verordening 1305/2013, dat gaat over Agromilieu- en klimaatsteun, is – kort gezegd – bepaald dat lidstaten in het kader van deze maatregel steun verlenen en dat deze maatregel is gericht op het behoud en de bevordering van de nodige veranderingen in de landbouwpraktijken die een positieve bijdrage leveren tot het milieu en het klimaat. De agromilieu- en klimaatbetalingen worden verleend aan landbouwers, groepen van landbouwers of groepen van landbouwers en andere grondbeheerders die zich er op vrijwillige basis toe verbinden concrete acties uit te voeren die bestaan uit een of meer door de lidstaten te bepalen agromilieu- en klimaatverbintenissen voor landbouwgrond (artikel 28, tweede lid). De agromilieu- en klimaatbetalingen mogen slechts worden verricht indien de betrokken verbintenissen verder gaan dan de ter zake relevante dwingende normen zoals bedoeld in titel VI, hoofdstuk I, van Verordening 1306/2013, de relevante criteria en minimumactiviteiten zoals bedoeld in artikel 4, lid 1, onder c), ii) en iii), van Verordening 1307/2013, en relevante minimumvereisten voor het gebruik van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen en andere ter zake relevante dwingende voorschriften die bij nationaal recht zijn vastgesteld. Al deze dwingende voorschriften worden in het programma omschreven (artikel 28, derde lid).

In artikel 65, eerste lid, van Verordening 1305/2013 is bepaald dat de lidstaten overeenkomstig artikel 58, eerste lid, van Verordening 1306/2013 alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen.

In artikel 87 van Verordening 1305/2013 is bepaald dat Verordening 1306/2013 en de op grond ervan vastgestelde bepalingen van toepassing zijn op de in deze verordening vastgestelde maatregelen.

3. Bij Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van
17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) zijn voorschriften vastgesteld voor het maken van rechtstreekse betalingen aan landbouwers, waaronder de basisbetalingsregeling en de vergroeningsbetaling (artikelen 1, 32 en 43).

4. Op grond van artikel 4, tweede lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) n r. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) worden gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, samen met de desbetreffende bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit gemeld binnen vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor de begunstigde of diens rechtsverkrijgende mogelijk is.

5. Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden luidt, voor zover hier van belang, als volgt.

“(…)
TITEL III

CONTROLES

Hoofdstuk 1
Gemeenschappelijke bepalingen

Artikel 24

Algemene beginselen

1. De in de onderhavige verordening vastgestelde administratieve controles en controles ter plaatse worden zo uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie het volgende wordt gewaarborgd:
(…)
b) de naleving van alle subsidiabiliteitscriteria, verbintenissen en andere verplichtingen voor de betrokken steunregeling en/of bijstandsmaatregel, de voorwaarden voor de verlening van steun en/of bijstand (…);
c) de in het kader van de randvoorwaarden relevante eisen en normen.

(…)

5. Dit hoofdstuk is van toepassing op alle in het kader van de onderhavige verordening verrichte controles en onverminderd de specifieke regels in de titels IV en V. Lid 3 is evenwel niet van toepassing op titel V.

(…)

Hoofdstuk III
Controles ter plaatse in het kader van het geïntegreerd systeem

(…)

Afdeling 2
Controles ter plaatse inzake steunaanvragen in het kader van de areaalgebonden steunregelingen en betalingsaanvragen voor areaalgebonden bijstandsmaatregelen

Artikel 37

Onderdelen van de controles ter plaatse

1. Controles ter plaatse betreffen alle landbouwpercelen waarvoor steun wordt aangevraagd in het kader van in bijlage I bij Verordening (EU) nr. 1307/2013 genoemde regelingen en/of waarvoor bijstand wordt aangevraagd in het kader van onder het geïntegreerd systeem vallende plattelandsontwikkelingsmaatregelen.

(…)”

6. Op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Uitvoeringsregeling verstrekt de minister rechtstreekse betalingen inzake de basisbetalingsregeling overeenkomstig artikel 32 van Verordening 1307/2013 en de betaling voor klimaat en milieuvriendelijke landbouwpraktijken. Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, neemt een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor rechtstreekse betalingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, de bepalingen in acht over de beheerseisen, bedoeld in artikel 93, eerste lid, van Verordening 1306/2013, opgenomen in bijlage 3, en de normen voor het in goede landbouw- en milieuconditie houden van landbouwareaal, bedoeld in artikel 93, eerste lid, van Verordening 1306/2013, opgenomen in bijlage 4.

7. Op grond van het Besluit van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen houdende regels omtrent subsidie voor natuur en landschapsbeheer Subsidieregeling natuur- en landschapsbeheer Provincie Groningen 2016 (Subsidieregeling) kunnen gecertificeerde agrarische collectieven bij Gedeputeerde Staten subsidie aanvragen voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer (artikelen 3.1 en 3.2). Een agrarisch collectief is – kort gezegd – een samenwerkingsverband in een bepaald gebied dat bestaat uit landbouwers in dat gebied die zich vrijwillig hebben verenigd voor het uitvoeren van agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Deze collectieven vragen de subsidie aan; de landbouwers vragen dus niet meer individueel subsidie aan voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer (zie de toelichting op de Subsidieregeling).