Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1500
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.M. van Lint),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. G. Meijerink en mr. A.R. Alladin).
Procesverloop
Bij besluiten van 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en 21 april 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 4) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 23.453,- voor periode 2, van € 26.573,- voor periode 3, van € 24.336,- voor periode 4 en van € 21.475,- voor periode 5.
Bij besluit van 30 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 4 deels gegrond verklaard en ambtshalve de heffingen voor de periodes 2 tot en met 5 verlaagd naar € 23.347,20, 26.467,20, 24.230,40 en 21.369,60. Bij aanvullend besluit van 31 augustus 2019 heeft verweerder die heffingen afgerond naar hele bedragen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
.
Appellante en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
Appellante exploiteert een zuivelboerderij. Omdat zij in 2017 meer GVE hield dan op de peildatum, heeft verweerder de hiervoor genoemde heffingen opgelegd.
Beoordeling van het beroep
3. Appellante betoogt primair dat de Regeling niet van toepassing is op haar, omdat zij geen producent van koemelk voor consumptie of verwerking is in de zin van artikel 1, onder a, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van de Regeling.
Voor zover zij toch onder die omschrijving zou vallen, betoogt appellante dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Daartoe voert zij aan dat verweerder haar per brief van 3 maart 2017 heeft medegedeeld dat zij onder de categorie rundveehouderijbedrijven valt die geen melk produceren voor consumptie of verwerking en vrouwelijk rundvee houden, en vervolgens bij brief van 24 mei 2017, ontvangen na 31 mei 2017, dat de Regeling niet van toepassing is op die categorie bedrijven. Verder is [naam 2] op 31 mei 2017 gebeld door een medewerker van verweerder van de afdeling fosfaatreductie, die hem onder verwijzing naar de brief van 24 mei 2017 eveneens meedeelde dat het bedrijf van appellante niet onder de Regeling viel. Die medewerker belde naar aanleiding van een verzoek van appellante dat zij bij brieven van 23 maart 2017 en 29 mei 2017 had gedaan om toepassing van de zogenoemde knelgevallenregeling. In de brief van 24 mei 2017 is medegedeeld dat, nu de Regeling niet van toepassing is, geen reactie zal worden gegeven op het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling. Verder heeft zij in 2017 geen enkel relevant bericht gekregen van verweerder, aldus appellante. Zij verkeerde dus in de veronderstelling dat de Regeling niet op haar van toepassing was, en zij heeft daarom in 2017 niet gereduceerd. Pas eind maart 2018 heeft verweerder haar een heffing opgelegd voor periode 1 en daarna voor de volgende periodes. Dat is volgens appellante niet alleen in strijd met het vertrouwensbeginsel, maar eveneens met artikel 8 van de Regeling, waarin is bepaald dat de heffingen uiterlijk worden ingewonnen in de tweede maand die volgt op de maand waarover de heffing is verschuldigd.
Voor zover zij toch onder die omschrijving zou vallen, betoogt appellante dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Daartoe voert zij aan dat verweerder haar per brief van 3 maart 2017 heeft medegedeeld dat zij onder de categorie rundveehouderijbedrijven valt die geen melk produceren voor consumptie of verwerking en vrouwelijk rundvee houden, en vervolgens bij brief van 24 mei 2017, ontvangen na 31 mei 2017, dat de Regeling niet van toepassing is op die categorie bedrijven. Verder is [naam 2] op 31 mei 2017 gebeld door een medewerker van verweerder van de afdeling fosfaatreductie, die hem onder verwijzing naar de brief van 24 mei 2017 eveneens meedeelde dat het bedrijf van appellante niet onder de Regeling viel. Die medewerker belde naar aanleiding van een verzoek van appellante dat zij bij brieven van 23 maart 2017 en 29 mei 2017 had gedaan om toepassing van de zogenoemde knelgevallenregeling. In de brief van 24 mei 2017 is medegedeeld dat, nu de Regeling niet van toepassing is, geen reactie zal worden gegeven op het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling. Verder heeft zij in 2017 geen enkel relevant bericht gekregen van verweerder, aldus appellante. Zij verkeerde dus in de veronderstelling dat de Regeling niet op haar van toepassing was, en zij heeft daarom in 2017 niet gereduceerd. Pas eind maart 2018 heeft verweerder haar een heffing opgelegd voor periode 1 en daarna voor de volgende periodes. Dat is volgens appellante niet alleen in strijd met het vertrouwensbeginsel, maar eveneens met artikel 8 van de Regeling, waarin is bepaald dat de heffingen uiterlijk worden ingewonnen in de tweede maand die volgt op de maand waarover de heffing is verschuldigd.
3.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit vermeld dat appellante heeft opgegeven in 2017 gemiddeld 302 stuks melkvee te hebben gehad. Appellante heeft dat niet betwist. Daarnaast heeft zij ter zitting verklaard dat het bedrijf alle melk van haar melkkoeien omzet in yoghurt en zelf verkoopt aan diverse winkels. Afgezien van wat haar door of namens verweerder zou zijn medegedeeld en waarop hierna zal worden ingegaan, volgt het College appellante dan ook niet in haar stelling dat zij in 2017 geen producent was van koemelk voor consumptie of verwerking in de zin van de Regeling.
Het betoog faalt in zoverre.
Het betoog faalt in zoverre.
3.2.
Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421), is de inningstermijn in artikel 8 van de Regeling niet dwingend, maar regelend van aard. Verweerder was derhalve in beginsel bevoegd om de heffingen op te leggen, ook nadat de tweede maand volgend op de desbetreffende periode al was verstreken. De vraag die beantwoording behoeft, is of appellante er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat verweerder in haar geval geen gebruik zou maken van die bevoegdheid.
3.3.
Uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en van het College van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60, waar appellante naar verwijst, volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
Toezeggingen, uitlatingen en gedragingen
3.4.
In het bestreden besluit erkent verweerder dat de brieven van 3 maart 2017 en 24 mei 2017 “brieven betreffen die in eerste instantie zijn verstuurd naar niet-melkproducerende bedrijven”. Dat blijkt ook uit de onderwerpregel van die brieven. Daarnaast erkent verweerder, en blijkt ook uit de door verweerder overgelegde telefoonnotities, dat een medewerker op 31 mei 2017 telefonisch aan [naam 2] heeft medegedeeld dat in de brief van 24 mei 2017 staat dat appellante niet onder de Regeling valt. Verder heeft verweerder in 2017 niet meer beslist op het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling, wat overeenkomt met hetgeen de medewerker op 31 mei 2017 heeft medegedeeld en met hetgeen in de brief van 24 mei 2017 daarover staat (“Heeft u eerder […] gemeld dat er bijzondere omstandigheden waren op uw bedrijf? Hierover krijgt u geen bericht van ons omdat de regeling niet meer van toepassing is voor bedrijven die geen melk produceren voor consumptie of verwerking.”). Ten slotte heeft verweerder in 2017 stilgezeten en geen heffingen opgelegd.
Gelet hierop is het College is van oordeel dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat er toezeggingen, uitlatingen en gedragingen zijn gedaan waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat aan haar geen heffingen meer zouden worden opgelegd. Verweerder wordt niet gevolgd in zijn stelling dat in de brieven duidelijk is vermeld dat de Regeling alleen niet van toepassing is op bedrijven die geen melk produceren voor consumptie of verwerking en appellante daarom had moeten beseffen dat die brieven ten onrechte aan haar waren verzonden. Daartoe is redengevend dat door de medewerker zelf contact is opgenomen met appellante om haar mede te delen dat zij niet onder de Regeling viel, en dat appellante mocht aannemen dat die medewerker op de hoogte was van haar bedrijfsvoering. In dat licht bezien kan appellante niet worden aangerekend dat zij de brief van 24 mei 2017, die zij na dat telefoongesprek heeft ontvangen, heeft geïnterpreteerd zoals zij heeft gedaan - te weten dat een zelfzuivelaar van yoghurt wordt beschouwd als een niet‑melkproducerend bedrijf. Verder heeft verweerder zijn, door appellante betwiste, stelling dat appellante in juni 2017 alsnog telefonisch is geïnformeerd over het feit dat zij de verkeerde brieven had ontvangen en dat er nog beschikkingen zouden volgen, niet kunnen staven. Ter zitting is gebleken dat er in juni 2017 weliswaar aantekeningen zijn gemaakt met die strekking, maar er kan uit deze telefoonnotities niet worden vastgesteld wat, aan wie en op welk moment zou zijn gezegd. Daar komt bij dat de medewerker die appellante op 31 mei 2017 had gebeld, in een telefoongesprek van 9 mei 2018 heeft verklaard dat niet met zekerheid kan worden gezegd dat appellante in juni 2017 is gebeld, omdat de daarvoor gebruikelijke aantekening in het systeem ontbreekt.
Gelet hierop is het College is van oordeel dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat er toezeggingen, uitlatingen en gedragingen zijn gedaan waaruit zij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat aan haar geen heffingen meer zouden worden opgelegd. Verweerder wordt niet gevolgd in zijn stelling dat in de brieven duidelijk is vermeld dat de Regeling alleen niet van toepassing is op bedrijven die geen melk produceren voor consumptie of verwerking en appellante daarom had moeten beseffen dat die brieven ten onrechte aan haar waren verzonden. Daartoe is redengevend dat door de medewerker zelf contact is opgenomen met appellante om haar mede te delen dat zij niet onder de Regeling viel, en dat appellante mocht aannemen dat die medewerker op de hoogte was van haar bedrijfsvoering. In dat licht bezien kan appellante niet worden aangerekend dat zij de brief van 24 mei 2017, die zij na dat telefoongesprek heeft ontvangen, heeft geïnterpreteerd zoals zij heeft gedaan - te weten dat een zelfzuivelaar van yoghurt wordt beschouwd als een niet‑melkproducerend bedrijf. Verder heeft verweerder zijn, door appellante betwiste, stelling dat appellante in juni 2017 alsnog telefonisch is geïnformeerd over het feit dat zij de verkeerde brieven had ontvangen en dat er nog beschikkingen zouden volgen, niet kunnen staven. Ter zitting is gebleken dat er in juni 2017 weliswaar aantekeningen zijn gemaakt met die strekking, maar er kan uit deze telefoonnotities niet worden vastgesteld wat, aan wie en op welk moment zou zijn gezegd. Daar komt bij dat de medewerker die appellante op 31 mei 2017 had gebeld, in een telefoongesprek van 9 mei 2018 heeft verklaard dat niet met zekerheid kan worden gezegd dat appellante in juni 2017 is gebeld, omdat de daarvoor gebruikelijke aantekening in het systeem ontbreekt.
Toerekening
3.5.
De brieven van 3 maart 2017 en 24 mei 2017 zijn afkomstig van verweerder zelf. Het College is verder van oordeel dat appellante in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat de medewerker die op 31 mei 2017 aan appellante mededeelde dat zij niet onder de Regeling viel, de opvatting van verweerder vertolkte. Deze medewerker is werkzaam bij de afdeling Fosfaatreductie en heeft zelf contact opgenomen met appellante. De stelling van verweerder dat het zou gaan om een medewerker die slechts algemene informatie verstrekt, wordt dan ook niet gevolgd.
Belangenafweging
3.6.
Appellante mocht, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat zij niet onder de Regeling viel en verweerder haar daarom geen heffingen zou opleggen. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden.
Het College is van oordeel dat de belangenafweging in het voordeel van appellante dient uit te vallen. Door de gewekte verwachtingen heeft zij niet gereduceerd in 2017 en daardoor ondervindt zij nadeel in de vorm van heffingen van ruim € 95.000,-. Er zijn geen zwaarder wegende belangen die zich in dit geval verzetten tegen honorering van het beroep op het vertrouwensbeginsel.
Het College is van oordeel dat de belangenafweging in het voordeel van appellante dient uit te vallen. Door de gewekte verwachtingen heeft zij niet gereduceerd in 2017 en daardoor ondervindt zij nadeel in de vorm van heffingen van ruim € 95.000,-. Er zijn geen zwaarder wegende belangen die zich in dit geval verzetten tegen honorering van het beroep op het vertrouwensbeginsel.
Conclusie
3.7.
Verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel door appellante heffingen op te leggen.
Het betoog slaagt.
Het betoog slaagt.
4. Gelet hierop behoeft hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd geen bespreking.
Slotsom
5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit, zoals aangevuld bij het besluit van 31 augustus 2019, dient te worden vernietigd wegens strijd met het vertrouwensbeginsel. Het College ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door de primaire besluiten 1 tot en met 4 te herroepen. Het College zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6. Verweerder dient het door appellante betaalde griffierecht te vergoeden en tot vergoeding van de proceskosten in bezwaar en beroep te worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, zoals aangevuld bij het besluit van 31 augustus 2019;
- herroept de primaire besluiten 1 tot en met 4;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries‑Biharie