Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/90
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 november 2020 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 27 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert, in de vorm van een vennootschap onder firma, een melkveebedrijf. In verband met de door haar gewenste uitbreiding van het bedrijf heeft appellante in 2012-2013 een nieuwe ligboxenstal gerealiseerd.
2.2
Op 6 februari 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden bij verweerder ingediend. Als bijzondere omstandigheid is gesteld dat op het bedrijf sprake is geweest van dierziekte (salmonella). Als aanvangsdatum daarvan is 15 juli 2015 aangegeven.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij besluit van 3 januari 2018 is het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.176 kg. Daarbij is uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige – 120 melk- en kalfkoeien, 44 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 34 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Verder is uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 1.157.225 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 9.899 kg en een excretieforfait van 46,4 kg.
Omdat de fosfaatproductie in 2015 de berekende fosfaatruimte in 2015 overstijgt, is het op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw vastgestelde fosfaatrecht verminderd met 8,3% (de generieke korting).
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit de Nitraatrichtlijn te behalen. Volgens appellante blijkt uit verschillende kamerstukken en berichtgevingen dat in veruit de meeste gebieden in Nederland de norm van 50mg/1 gehaald wordt. Bovendien blijkt uit de memorie van toelichting niet dat het stelsel van fosfaatrechten nodig is om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Nu verweerder in het bestreden besluit in weerwil van de daartegen gerichte bezwaargrond, niet heeft gemotiveerd dat en waarom artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn een toereikende grondslag vormt voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, kan dat besluit wegens een ontoereikende motivering niet in stand blijven.
4.2
Appellante voert voorts aan dat, onder verwijzing naar Kamerstukken II 2016/17, 34 532, nrs. 18 en 19, het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert. Dit omdat niet aan de EU-nitraatnorm van 50mg/l wordt voldaan. Verweerder is ten onrechte aan dit bezwaar voorbijgegaan met de stelling dat tegen een algemeen verbindend voorschrift niet kan worden gegriefd. Dit leidt volgens appellante (wederom) tot een motiveringsgebrek.
4.3
Appellante betoogt dat verweerder een verkeerde uitleg heeft gegeven aan de in het zesde lid van artikel 23 van Pro de Msw neergelegde knelgevallenregeling. Bij de beoordeling van het beroep op de knelgevallenregeling had uitgegaan moeten worden van de dieraantallen waarover appellante op 2 juli 2015 beschikt zou hebben als de gemelde bijzondere omstandigheid van dierziekte zich niet zou hebben voorgedaan. Alsdan was immers de beoogde groei van het bedrijf gewoon doorgegaan en was op de peildatum van 2 juli 2015 een grotere veebezetting op het bedrijf aanwezig geweest, met als gevolg toekenning van een hoger aantal fosfaatrechten.
4.4
Verder stelt appellante dat als gevolg van invoering van het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last is komen te rusten. Ten behoeve van de door haar beoogde uitbreiding heeft appellante fors in het bedrijf geïnvesteerd. De omstandigheid dat op de peildatum van 2 juli 2015 de beoogde dieraantallen (nog) niet op het bedrijf aanwezig waren, heeft tot een groot financieel nadeel geleid. Appellante verwijst naar de ingediende stukken die volgens haar in dit verband voor zich spreken.
Verweerder heeft in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom de door appellante aangedragen feiten en omstandigheden niet leiden tot de vaststelling dat sprake is van schending van artikel 1 van Pro het EP. Ook op dit punt bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek, aldus appellante.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met de Nitraatrichtlijn, omdat het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is gebleken voor de beheersing van de mestproductie door melkvee. De overschrijding van het mestproductieplafond rechtvaardigt de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Bevestiging van dit standpunt ziet verweerder in de jurisprudentie van het College, onder meer in de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:619.
5.2
Volgens verweerder levert toekenning van fosfaatrechten ook geen ongeoorloofde staatssteun op. De Europese Commissie heeft met de goedkeuringsbeschikking van
19 december 2017 onvoorwaardelijk goedkeuring verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
5.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet voldoet aan de in het zesde lid van artikel 23 van Pro de Msw opgenomen 5%-drempel. Op basis van de dieraantallen op
15 juli 2013 en de totale melkproductie van 2013 wordt het aantal fosfaatrechten (zonder korting) op 4.287 kg berekend. Als in plaats van met de melkproductie van 2013 met die van 2015 wordt gerekend (en de dieraantallen op 15 juli 2013), bedraagt het berekende aantal fosfaatrechten (zonder korting) 4.420 kg. Het aantal fosfaatrechten op 2 juli 2015 is vastgesteld op (zonder korting) 6.735 kg. In beide gevallen is het berekende fosfaatrecht dus lager dan het (op de peildatum) vastgestelde aantal fosfaatrechten. Voor toepassing van de knelgevallenregeling komt appellante dan ook niet in aanmerking.
5.4
Verweerder betwist de door appellante gestelde individuele en buitensporige last. Appellante heeft nagelaten haar stelling met relevante financiële stukken te onderbouwen en heeft daarmee niet aan de op haar rustende bewijslast voldaan. Aan een beoordeling van de gestelde financiële last komt verweerder dan ook niet toe. Voorts is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die buiten de invloedsfeer van appellante liggen en die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat appellante wegens de aanwezigheid van dierziekte niet in aanmerking komt voor toepassing van de knelgevallenregeling, is onvoldoende voor de vaststelling van een individuele en buitensporige last. Daarnaast acht verweerder in dit kader van belang dat de door appellante beoogde uitbreiding (groten)deels voor juli 2015 is gerealiseerd en zij daarvoor de benodigde fosfaatrechten heeft verkregen. Voor compensatie, al dan niet in de vorm van een ontheffing, bestaat volgens verweerder geen aanleiding.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante heeft aangevoerd dat sprake is van strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, slaagt het beroep niet. Het College verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.5.3 en 6.7.5.4), waarin hij reeds de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel in het kader van de toets van het stelsel aan artikel 1 van Pro het EP heeft bevestigd. Het door appellante gestelde geeft geen aanleiding van dat oordeel af te wijken.
6.2
Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, slaagt ook niet. De Europese Commissie heeft bij beschikking van
19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraken van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6 en van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:619, onder 4.2).
6.3
Het College ziet geen aanleiding te oordelen dat verweerder het beroep op toepassing van de in het zesde lid van artikel 23 van Pro de Msw neergelegde knelgevallenregeling onterecht heeft afgewezen. Zoals volgt uit eerdere rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, en 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232), moet bij beoordeling van de knelgevallenregeling een vergelijking worden gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Verweerder is bij de beoordeling terecht uitgegaan van de op 15 juli 2013 op het bedrijf van appellante geregistreerde en gehouden dieraantallen. Anders dan appellante voorstaat, biedt de knelgevallenregeling geen ruimte om bij de berekening van de 5%-drempel uit te gaan van het melkvee waarover appellante stelt dat zij zonder de dierziekte zou hebben beschikt.
6.4
Wat betreft de beroepsgrond dat in haar situatie sprake is van een individuele en buitensporige last, heeft appellante opgemerkt dat de door haar ingediende stukken in dat verband voor zich spreken. Appellante heeft evenwel niet toegelicht aan welke stukken zij refereert en heeft niet onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, deze stukken relevant zijn voor de beoordeling van die beroepsgrond. Met verweerder is het College van oordeel dat de bewijslast hier bij appellante ligt; zij dient inzicht te geven in, en bewijs te leveren van, hoe het fosfaatrechtenstelsel haar treft en welke uitzonderlijke omstandigheden (die niet voor andere melkveehouders in een vergelijkbare situatie gelden) maken dat zij zodanig in bijzondere mate de gevolgen van het stelsel ondervindt dat deze niet (volledig) voor haar rekening mogen blijven (zie ook de uitspraken van 11 september 2018, ECLI:NL:CBB:2018:480, onder 4.3 en 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:135, onder 5.2). Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het beroep op artikel 1 van Pro het EP slaagt niet. Dat betekent dat ook deze beroepsgrond faalt.
6.5
Evenmin wordt reden gezien appellante te volgen in haar betoog dat het bestreden besluit motiveringsgebreken bevat. Niettegenstaande verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat het niet mogelijk is om ingevolge artikel 8:3 van Pro de Awb jo. artikel 7:1 van Pro de Awb bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften, is hij – zij het ten overvloede – inhoudelijk ingegaan op de bezwaargronden gericht tegen de Nitraatrichtlijn en ongeoorloofde staatssteun. Ook op het overig in bezwaar aangevoerde is verweerder gemotiveerd ingegaan, terwijl appellante niet duidelijk heeft gemaakt in welk opzicht die motivering tekortschiet.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 november 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.