ECLI:NL:CBB:2020:878

• Datum uitspraak: 24 november 2020
• Publicatiedatum: 24 november 2020
• Zaaknummer: 19/1250
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Eerste aanleg - enkelvoudig
• Rechters: H.C.P. Venema; A.J. Jansen
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beoordeling van de toepassing van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 en de vraag naar individuele buitensporige lasten voor melkveehouders

In deze uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven op 24 november 2020, zaaknummer 19/1250, staat de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 centraal. Appellante, een melkveehouderij, heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, waarin heffingen zijn opgelegd op basis van deze regeling. De heffingen zijn opgelegd omdat appellante meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum van 2 juli 2015. Appellante betoogt dat de toepassing van de regeling leidt tot een individuele buitensporige last, vooral gezien de investeringen die zij heeft gedaan in de uitbreiding van haar bedrijf en de financiële verplichtingen die zij is aangegaan.

Het College overweegt dat de Regeling is bedoeld om de fosfaatproductie te beperken en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de heffingen als een buitensporige last kan worden aangemerkt. De beoordeling van de last is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval, waaronder de mate waarin de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid en de risico's die inherent zijn aan ondernemersbeslissingen. Het College concludeert dat appellante niet heeft aangetoond dat de toepassing van de Regeling in haar geval leidt tot een individuele buitensporige last. De investeringen zijn gedaan in een periode waarin appellante zich bewust had moeten zijn van de mogelijke productiebeperkende maatregelen die zouden volgen op de afschaffing van het melkquotum.

Uiteindelijk verklaart het College het beroep ongegrond, waarbij het ook opmerkt dat er geen aanleiding is voor een proceskostenveroordeling. De uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, met mr. A.J. Jansen als griffier, en is openbaar uitgesproken op 24 november 2020.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1250

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 november 2020 in de zaak tussen

Maatschap [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante

(gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. K.R. van Welsum-Boschma en mr. G. Meijerink).

Procesverloop

Bij besluit van 27 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 5.132,00 voor periode 1, van € 5.303,00 voor periode 2, van
€ 4.882,00 voor periode 3, van € 3.795,00 voor periode 4 en van € 3.973,00 voor periode 5.

Bij besluit van 3 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2020. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Inleiding

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij houdt melkvee op de locatie aan de [adres 1] in [plaats] en jongvee op de locatie aan de [adres 2] in [plaats] . Verweerder heeft aan appellante solidariteitsgeldsommen opgelegd voor de periodes 1 tot en met 5, omdat het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf lager dan het doelstellingsaantal is maar hoger dan het referentieaantal.

Verweerder heeft in het bestreden besluit geconcludeerd dat appellante niet heeft aangetoond dat de toepassing van de Regeling in haar geval leidt tot een individuele buitensporige last.
Het beroep

Appellante betoogt dat zij heeft aangetoond dat de toepassing van de Regeling in haar geval leidt tot een individuele buitensporige last. Zij heeft in 2008 de eerste stap gezet voor de uitbreiding van haar bedrijf aan de [adres 1] . Na tegenslagen in het vergunningentraject kreeg zij pas op 8 september 2014 een bouwvergunning. Appellante had toen al zoveel geïnvesteerd, dat annuleren geen optie was. Ook is zij voor de peildatum onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan. Door de Regeling kan zij de vergunde uitbreidingsruimte niet meer benutten, haar financiële verplichtingen niet dan wel moeilijk nakomen en de investeringen niet meer terugverdienen. Daarnaast heeft de Regeling ertoe geleid dat zij de na de peildatum gerealiseerde uitbreiding weer moest terugdraaien. Appellante heeft ter onderbouwing van de gestelde individuele buitensporige last een rapport van Alfa accountants en adviseurs van 29 januari 2019 overgelegd. Daarin is geconcludeerd dat de Regeling voor haar bedrijf leidt tot een liquiditeitstekort van € 57.775,00. Dit tekort kan zij niet opvangen, aldus appellante.

4.1.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

4.2.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

4.3.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

4.4.

Appellante mocht op haar bedrijf aan de [adres 1] 144 melkkoeien en 95 stuks jongvee houden. Zij heeft in 2008 informatie ingewonnen over de mogelijkheid van de uitbreiding van haar veestapel en de bouw van een nieuwe stal op die locatie. Op grond van een in 2013 aangevraagde en op
8 september 2014 verleende omgevingsvergunning mocht appellante op de locatie [adres 1] een ligboxenstal bouwen, een melkveehouderij in werking hebben en 302 melkkoeien en 81 stuks jongvee houden. Zij heeft in 2014 een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van een nieuwe stal aan de [adres 1] voor een bedrag van € 1.185.500,00. In datzelfde jaar en in 2015 heeft zij leningen afgesloten van € 1.395.000,00 voor de bouw van de stal en van € 290.000,00 voor de aankoop op 10 mei 2015 van ongeveer 6,5 ha landbouwgrond. Daarnaast heeft appellante in 2012 de locatie [adres 2] gekocht. Zij heeft in 2013 op die locatie een jongveestal gerealiseerd voor de jongvee-opfok ten behoeve van de melkveelocatie aan de [adres 1] . In die stal is plaats voor 250 stuks jongvee.
Op de peildatum 2 juli 2015 was de stal aan de [adres 1] nog in aanbouw en hield appellante 200 melkkoeien en 220 stuks jongvee.

4.5.

Appellante had op de peildatum nog geen volledige uitbreiding naar het aantal vergunde dieren gerealiseerd. Dit maakt echter niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In de hiervoor genoemde uitspraak van
23 juli 2019 heeft het College overwogen dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van de mestproductie voor rundvee redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatreductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. De in 4.4 vermelde investeringen zijn gedaan in een periode waarin appellante zich ervan bewust had moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande (forse) bedrijfsuitbreiding in een laat stadium door te zetten. Dat het vergunningstraject voor de nieuwe stal aan de [adres 1] vertraging heeft opgelopen, naar appellante stelt, is geen bijzondere omstandigheid. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:690) behoort een vertraging in het vergunningstraject tot het ondernemersrisico. Overigens heeft appellante geen vergunning op grond van het Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van het door haar gewenste aantal runderen overgelegd.Voorts is niet gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de bedrijfsuitbreiding. Dat appellante met de uitbreiding een inkomen wil verwerven voor twee gezinnen, is daartoe onvoldoende. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.

4.6.

Het College wil, op basis van onder meer het door appellante overgelegde rapport van Alfa accountants en adviseurs van 29 januari 2019, wel aannemen dat zij financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Dit is echter onvoldoende om een buitensporige last aan te nemen. Overigens is in dat rapport ten onrechte uitgegaan van een totaalbedrag aan solidariteitsgeldsommen van € 55.436,00. Het totaalbedrag is namelijk
€ 23.085,00. Uit de door appellante overgelegde stukken blijkt niet zonder meer en zonder nadere onderbouwing dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt. Appellante heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de toepassing van de Regeling een individuele en buitensporige last op haar legt.

4.7.

Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.

4.8.

Het College wil er tot slot nog op wijzen dat in de fosfaatrechtenzaak van appellante tot eenzelfde oordeel is gekomen (zie de uitspraak van
29 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:655).
Slotsom

5. Het beroep is ongegrond.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
24 november 2020.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.