ECLI:NL:CBB:2021:1049

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 19/445 en 19/546

uitspraak van de meervoudige kamer van 7 december 2021 in de zaken tussen

[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante,

(gemachtigde: mr. L.J.L. Heukels)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).

Procesverloop

Bij besluit van 21 maart 2014 (het primaire besluit I) heeft (de rechtsvoorganger van) verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 100% op de aan appellante voor het jaar 2013 te verlenen rechtstreekse betalingen.

Bij besluit van 15 december 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder op grond van de Regeling de aan appellante toe te kennen bedrijfstoeslag over het jaar 2013 herberekend en opnieuw vastgesteld.

Bij besluit van 30 januari 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.

Bij besluit van 11 maart 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen de bestreden besluiten I en II beroep ingesteld. Het beroep van appellante tegen het bestreden besluit I is geregistreerd onder procedurenummer 19/445. Het beroep van appellante tegen het bestreden besluit II is geregistreerd onder procedurenummer 19/546.

Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Aan de zijde van appellante zijn ook verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder is ook verschenen [naam 4] , inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Overwegingen

1.1

Het College stelt voorop dat de Regeling per 1 januari 2015 is vervangen door de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling). Op grond van artikel 5.1, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling blijft de Regeling van toepassing ten aanzien van aanvragen die op grond daarvan zijn ingediend vóór 1 januari 2015. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming dan ook terecht toepassing gegeven aan de Regeling.
1.2 Appellante exploiteert een kalvermesterij. Zij heeft met haar Gecombineerde opgave 2013 om uitbetaling van toeslagrechten voor het jaar 2013 verzocht.

1.3

Op 28 oktober 2013 heeft een controleur van de Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector (SKV) bij het bedrijf van appellante van vier kalveren urinemonsters genomen. Ook zijn drie voermonsters genomen. [naam 5] B.V. heeft de monsters onderzocht. In tenminste één voermonster (melkpoeder) is de stof Furaltadone aangetroffen. In alle urinemonsters is de stof AMOZ, een metaboliet van Furaltadone, aangetroffen. Bij brief van 25 november 2013 zijn genoemde bevindingen door de SKV gemeld bij de NVWA. De monsters zijn hierna onderzocht door het laboratorium RIKILT te Wageningen (tegenwoordig: Wageningen Food Safety Research). Uit de analyserapporten van RIKILT is gebleken dat in de urinemonsters AMOZ-gehaltes tussen de 12,5 en meer dan 50 µg/l zijn aangetroffen en in het voermonster van de melkpoeder een AMOZ-gehalte van minder dan 1 µg/kg.
1.4.1 Op 26, 27 en 28 november 2013 hebben toezichthouders van de NVWA nader onderzoek gedaan bij het bedrijf van appellante. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in een Rapport Diergeneesmiddelen (rapport I) en een Rapport Diergeneesmiddelen DGM Onderzoeken Nationaal Plan (rapport II). Voor het onderzoek is de veestapel van appellante opgesplitst in vijf groepen op basis van geboortedatum. Deze groepen zijn vervolgens onderverdeeld in twee koppels. De dieren behorend tot de groepen 1 tot en met 3 betroffen de oudere dieren. Zij zijn ingedeeld in koppel 1. De groepen 4 en 5 betroffen de jongere dieren. Zij zijn ingedeeld in koppel 2. De toezichthouders hebben urinemonsters genomen van een groep dieren in beide koppels. Koppel 2, waarbij 50 urinemonsters zijn genomen, gaf als resultaat 100% positief op de aanwezigheid van AMOZ. Ook is Furaltadone aangetroffen in de voertrogmonsters uit de stallen waar dieren uit koppel 2 waren gehuisvest, net als in de monsters van voeders en drinkwater die zijn genomen in de voerkeuken. De toezichthouders hebben verder waargenomen dat de aangetroffen Furaltadone/AMOZ niet in de getoonde administratie van diergeneesmiddelentoepassingen staat.

1.4.2

Naast het onderzoek bij het bedrijf van appellante heeft de NVWA onderzoek gedaan, inclusief bemonstering, bij twee voederbedrijven die aan appellante leveren. Alle genomen voedermonsters bij deze bedrijven testten negatief op de aanwezigheid van Furaltadone.

1.5

Bij besluit van 21 december 2013 heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt voor de bedrijfstoeslag over het jaar 2013. Het betrof een bedrag van € 185.957,23.

1.6

Naar aanleiding van (de resultaten van) het onderzoek in november 2013 heeft verweerder bij het primaire besluit I een randvoorwaardenkorting van 100% vastgesteld op alle subsidies van het GLB die appellante heeft aangevraagd in het jaar 2013. Volgens verweerder heeft appellante de volgende randvoorwaarden niet nageleefd:

I. Het verbod op gebruik door een houder van dieren van een diergeneesmiddel waarvoor geen vergunning voor het in de handel brengen van het diergeneesmiddel is verstrekt;

II. De verplichting voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven om toevoegingsmiddelen voor diervoeders en geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik en biociden correct toe te passen;

III. De verplichting voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven om een registratie bij te houden van de ontvangst, de toepassing of de vervoedering van diergeneesmiddelen en gemedicineerde voeders, evenals andere behandelingen die de dieren hebben ondergaan, data van toediening of behandeling en wachttijden.

Verweerder heeft voor de niet-naleving van de randvoorwaarden I en II een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 100%, omdat appellante deze niet-nalevingen volgens verweerder opzettelijk heeft begaan. Voor de niet-naleving van randvoorwaarde III heeft verweerder, eveneens wegens opzet, een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld.

1.7

Naar aanleiding van de randvoorwaardenkorting heeft verweerder bij het primaire besluit II de aan appellante toe te kennen bedrijfstoeslag over het jaar 2013 herberekend en vastgesteld op nihil.

2.1

Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het primaire besluit I gehandhaafd. Gelet op de bevindingen van de NVWA en de uitspraak van het College van 26 februari 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:78) over opgelegde bestuurlijke maatregelen op grond van de Wet dieren naar aanleiding van het geconstateerde tijdens de hiervoor genoemde onderzoeken, staan de niet-nalevingen volgens verweerder vast. Verweerder handhaaft daarnaast zijn standpunt dat appellante de niet-nalevingen opzettelijk heeft begaan. Appellante heeft volgens verweerder niet aangetoond dat geen sprake was van opzet.

2.2

Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het primaire besluit II gehandhaafd. Verweerder stelt dat hij uit mag gaan van de geldigheid van het bestreden besluit I, wat tot gevolg heeft dat de opgelegde randvoorwaardenkorting terecht is doorgerekend in de bedrijfstoeslag over het jaar 2013, waardoor de bedrijfstoeslag over dat jaar terecht op nihil is vastgesteld.

Randvoorwaarde I3. In haar beroep tegen het bestreden besluit I betwist appellante in het kader van de nietnaleving van randvoorwaarde I dat zij opzettelijk Furaltadone aan haar kalveren heeft toegediend. Zij stelt dat de gevonden hoeveelheid Furaltadone die is aangetroffen in de voertrog ten opzichte van de hoeveelheid voer die zij haar kalveren geeft dusdanig klein is, dat zij deze hoeveelheid niet zelf had kunnen toevoegen aan het voer. De gevonden hoeveelheid duidt volgens appellante op een verontreiniging via grondstoffen. Op haar bedrijf gebruikt zij onder meer sojaschroot, raapschroot, maismeel, geplette tarwe en palmpitschilfers. Zij verwijt verweerder dat hij geen onderzoek heeft gedaan naar Furaltadone bij de leveranciers van deze grondstoffen, iets wat bij een grootschalig onderzoek naar de verboden stof Furazolidon bij onder andere varkensbedrijven wel is gebeurd. Uit dit onderzoek bleek dat grondstoffen en mengvoer verontreinigd waren met de verboden stof. Nu een dergelijk onderzoek hier is nagelaten, is de besmettingsbron niet achterhaald. Ter zitting heeft appellante daaraan nog toegevoegd dat het onderzoek is uitgevoerd in strijd met artikel 23 van Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in produkten daarvan, nu geen representatieve steekproef is verricht bij de bemonstering. Appellante voert verder aan dat in het strafrechtelijk onderzoek naar haar bedrijf geen enkel bewijs is gevonden dat zij Furaltadone opzettelijk heeft toegediend aan haar kalveren. Dit is te meer van belang, nu voor toediening van dit middel geen enkele goede reden bestaat. Ook stelt appellante dat in het bakje van het medicijnweegschaaltje, dat op de zakken stond van de batch melkpoeder waarin Furaltadone is aangetroffen, geen verboden stof is gevonden. Dit terwijl dit onderzoek zou moeten aantonen of de niet-naleving opzettelijk is begaan. Appellante geeft aan niets meer van dit onderzoek te hebben gehoord. Tenslotte voert appellante aan dat verweerder haar ten onrechte verwijt dat zij zelf geen contra-expertise heeft laten verrichten.

4.1

Bij de beoordeling van de niet-naleving van randvoorwaarde I is het volgende wettelijk kader van belang. Op grond van artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt – kort gezegd – de in bijlage II van Verordening 73/2009 genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. De uit bijlage II voortvloeiende beheerseisen waren in Nederland ten tijde van belang onder meer uitgewerkt in artikel 3, aanhef en onder a, van de Regeling, gelezen in samenhang met bijlage I van de Regeling. In punt 11d.1 van bijlage I staat, onder verwijzing naar de relevante nationale van toepassing zijnde artikelen die de grondslag vormen voor de randvoorwaarde in kwestie, het verbod opgenomen op gebruik door een houder van dieren van een diergeneesmiddel waarvoor geen vergunning voor het in de handel brengen van het diergeneesmiddel is verstrekt.

4.2

Uit artikel 23, eerste lid, van Verordening 73/2009 volgt – kort gezegd – dat, wanneer de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in een bepaald kalenderjaar niet worden nageleefd ten gevolge van een handelen of nalaten dat rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de landbouwer die de steunaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend, het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen dat aan de landbouwer zou (moeten) worden toegekend, wordt verlaagd of ingetrokken.
4.3 Als verweerder constateert dat een landbouwer een randvoorwaarde opzettelijk niet heeft nageleefd, is hij op grond van artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers (Verordening 1122/2009), gelezen in samenhang met artikel 68 van de Regeling, gehouden een randvoorwaardenkorting op te leggen.

5. Het College stelt voorop dat appellante ter zitting heeft aangegeven dat zij niet (meer) betwist dat tijdens het onderzoek in november 2013 AMOZ/Furaltadone is aangetroffen in de urine van haar kalveren en in onder meer de voedermonsters. Aangezien voor de verboden stof Furaltadone een 0-tolerantie geldt (zie de uitspraak van het College van 26 februari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:78), staat vast dat sprake is van een niet-naleving van randvoorwaarde I. Het geschil ten aanzien van deze randvoorwaarde spitst zich daarom alleen nog toe op de vraag of verweerder terecht heeft aangenomen dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving en daarvoor een randvoorwaardenkorting van 100% heeft toegepast.

6.1

Bij de beoordeling of sprake is van opzet heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 5, eerste lid, van de Beleidsregels Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels). Dit artikel bepaalde ten tijde hier van belang dat de volgende criteria worden gehanteerd om te beoordelen of er sprake is van opzet:

a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de randvoorwaarde;
c. de aanwezigheid van langdurig bestendig beleid;
d. de niet-naleving veronderstelt een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.

6.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een langdurig bestendig beleid. Furaltadone behoort tot de groep nitrofuranen, die in Europa al sinds 1995 verboden is voor gebruik bij voedselproducerende dieren. Volgens verweerder wist dan wel behoorde appellante dan ook te weten dat het gebruik of de toediening van Furaltadone aan haar kalveren niet was toegestaan. Verweerder betoogt dat hij gelet hierop er in beginsel vanuit mocht gaan dat de niet-naleving opzettelijk is begaan. Volgens verweerder is ook sprake van een kennelijk actieve handeling. Gedurende het onderzoek zijn er monsters genomen bij twee voederbedrijven die aan appellante leveren. Alle genomen monsters testten negatief op de aanwezigheid van Furaltadone. Ook anderszins zijn er geen aanwijzingen dat dat de herkomst van Furaltadone buiten het bedrijf van appellante is gelegen, wat volgens verweerder is bevestigd in andere rechterlijke procedures. Verweerder weegt ook mee dat Furaltadone is aangetroffen bij een zeer groot aantal betrokken dieren.

7.1

Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht gesteld dat sprake is van opzet. In de voerkeuken, waar – zoals ter zitting is gebleken – voedermelk voor de jonge kalveren wordt bereid door melkpoeder met water te mengen, zijn monsters genomen van onder andere melkpoeder en leidingwater. Appellante heeft niet betwist dat deze monsters positief testten op Furaltadone. Bij een melkpoederleverancier van appellante is onderzocht of daar ook producten waren besmet met Furaltadone, waarbij onder meer een batch melkpoeder is gecontroleerd die bij appellante positief testte. Furaltadone is echter niet aangetroffen. Daarnaast is alleen in de urine van de jonge kalveren, die de in de voerkeuken bereide voedermelk drinken, Furaltadone aangetroffen. De urine van de oudere dieren, die geen voedermelk krijgen, is volledig negatief getest. Een omstandigheid die het College ook van belang acht is het gegeven dat Furaltadone is aangetroffen in elk voertrogmonster dat is genomen in de stallen waar de jonge dieren van appellante waren gehuisvest. Bij de voertrogmonsters uit de stallen waar de oudere dieren waren gehuisvest, is in geen van de monsters Furaltadone aangetroffen. Dat de in de voertrogmonsters aangetroffen hoeveelheid Furaltadone klein is, wat daar ook van zij, maakt niet dat appellante het bij bereiding van het voer of anderszins niet zelf heeft kunnen toedienen aan haar (jonge) dieren.

7.2

Het College ziet geen aanknopingspunten voor het scenario dat Furaltadone door externe factoren op het bedrijf van appellante terecht is gekomen. Anders dan appellante, hecht het College geen waarde aan de omstandigheid dat, kort na de ontdekking van Furaltadone op het bedrijf van appellante, aan het licht is gekomen dat op een (groot) aantal veehouderijen de verboden stof Furazolidon is aangetroffen en dat de oorzaak hiervan was gelegen in een grondstoffenbesmetting. Het betreft hier immers een andere stof dan Furaltadone en niet is gebleken dat of hoe de aanwezigheid van Furaltadone in verband kan worden gebracht met de Furazolidonbesmettingen. Voor zover appellante meent dat de positieve monsters van het leidingwater en de voertroggen duiden op een besmetting van buitenaf, volgt het College dit niet. Daargelaten dat hiervoor geen concreet bewijs is aangedragen, acht het College het bij deze factoren aannemelijk dat de kalveren zelf hun trog hebben besmet na het drinken van de besmette voedermelk en dat het positief bemonsterde leidingwater een gevolg is van de aanwezigheid van de stof in de voerkeuken dan wel het melkpoeder.

7.3

Op basis van het voorgaande acht het College het aannemelijk dat appellante, om haar moverende redenen, Furaltadone heeft toegediend aan haar jonge kalveren. Hetgeen appellante ter zitting bij het voordragen van haar pleitnota nog heeft opgemerkt over de onderzoeksmethode van de NVWA en de hoeveelheid dieren die zijn onderzocht of afgevoerd, kan aan het oordeel van het College niet afdoen. Deze omstandigheden spelen in het kader van randvoorwaardenkorting niet de rol die appellante voor ogen heeft. Voor de conclusie dat de NVWA op een onjuiste wijze monsters heeft genomen dan wel dat het onderzoek overigens in strijd met de daarvoor geldende regels is geschied, bieden de stukken geen aanknopingspunten. Het College gaat hieraan dan ook voorbij. Dat geldt ook voor de stelling ten aanzien van het niet uitvoeren van contra-expertise. Dat appellante daartoe niet is overgegaan, moet voor haar rekening blijven.

7.4

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder terecht een opzettelijke nietnaleving van randvoorwaarde I heeft vastgesteld. Verweerder was gehouden voor deze nietnaleving een randvoorwaardenkorting op te leggen.

8. Verweerder heeft de hoogte van de randvoorwaardenkorting vastgesteld op 100%. Volgens verweerder betreft de opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarde I een extreem geval op basis van de criteria omvang, ernst en permanent karakter. In het kader van de ernst van de niet-naleving stelt verweerder dat appellante door haar handelen het risico heeft genomen dat er vlees van met Furaltadone/AMOZ besmette kalveren in de voedselketen terecht zou komen. Dit kan een gevaar vormen voor de volksgezondheid. Verweerder acht de ernst van de overtreding bovendien groot, omdat het gaat om alle dieren binnen koppel 2. Verweerder acht de omvang van de niet-naleving groot, omdat de niet-naleving niet slechts gevolgen heeft voor het bedrijf van appellante, maar ook voor de omgeving van het bedrijf. Het betreft immers dieren die bestemd zijn voor de voedselproductie. Volgens verweerder heeft de overtreding bovendien een permanent karakter, omdat de handelswijze van appellante dermate ernstig was dat een inbeslagname en vernietiging van een groot aantal van haar dieren noodzakelijk werd geacht.

9. Uit artikel 72, eerste lid, van Verordening 1122/2009 volgt – kort gezegd – dat, in het geval de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de verlaging die moet worden toegepast in de regel 20 % bedraagt. Het betaalorgaan kan echter op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen tot maximaal 100 %.

10. Met verweerder acht het College een randvoorwaardenkorting van 100% voor de opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarde I passend. Het College onderschrijft daarbij de motivering van verweerder.

11. Nu verweerder vanwege de opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarde I een korting van 100% mocht opleggen, bestaat geen aanleiding meer om in te gaan op de overige randvoorwaarden. Voor zover verweerder in het bestreden besluit I een standpunt heeft ingenomen over het niet naleven van de randvoorwaarden II en III en hij dat standpunt aan nieuwe besluitvorming ten grondslag legt, kan appellante daartegen op dat moment een rechtsmiddel aanwenden.

12. In haar beroep tegen het bestreden besluit II voert appellante – voor zover nog relevant – aan dat dit besluit onvoldoende is gemotiveerd. Volgens appellante is de grondslag van het besluit feitelijk gelegen in de constructie van het begrip opzet, waarop in het bestreden besluit II niet wordt ingegaan. Ook meent appellante dat het verbod van de omgekeerde rechtstreekse werking van het Unierecht wordt overschreden.

13. Het College stelt voorop dat, nu vast staat dat verweerder terecht een randvoorwaardenkorting van 100% heeft vastgesteld, verweerder gehouden was om deze randvoorwaardenkorting door te berekenen in de uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2013. Verweerder heeft deze uitbetaling dan ook terecht opnieuw berekend en vastgesteld op nihil. Het College ziet, anders dan appellante, geen reden voor het oordeel dat het bestreden besluit II onvoldoende is gemotiveerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit II voldoende kenbaar gemaakt waarom hij is overgegaan tot een herberekening. Daarbij hoefde verweerder niet uitvoerig in te gaan op het element opzet van de niet-naleving van randvoorwaarde I. Verweerder had dit immers al gedaan in het bestreden besluit I, waardoor appellante op de hoogte was van de motivering van verweerder over dit element. Tot slot kan hetgeen appellante heeft aangevoerd over de omgekeerde rechtstreekse werking van het Unierecht niet afdoen aan het oordeel van het College over de herberekening. Daargelaten dat appellante deze beroepsgrond had moeten aanvoeren in de procedure met zaaknummer 19/445, is het concrete punt dat appellante maakt niet van belang in het kader van de randvoorwaardenkorting.

14. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen van appellante ongegrond zijn.

15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M. van Duuren en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 december 2021.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.