Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1975
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Bouwman),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
Procesverloop
Bij besluit van 1 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 100% op de aan appellante voor het jaar 2018 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 18 november 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Appellante heeft nadere gronden en nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 3 november 2020 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 vervangen. Daarbij heeft verweerder het primaire besluit herroepen, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 60% op de aan appellante voor het jaar 2018 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere gronden tegen het bestreden besluit 2 en een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2020. Van de kant van appellante is verschenen [naam 2] , vergezeld van zijn echtgenote, en bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Verweerder heeft aan appellante een randvoorwaardenkorting opgelegd wegens meerdere niet-nalevingen. De hoogte van de randvoorwaardenkorting had verweerder in het bestreden besluit 1 gehandhaafd op 100% over het jaar 2018. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder dit teruggebracht tot 60% over het jaar 2018. Aanleiding daarvoor waren uitspraken van het College van 20 oktober 2020 (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2020:711). Om die reden heeft verweerder in het bestreden besluit 2 het aantal en de soort niet‑nalevingen beperkt tot het niet melden van het juiste moederdier bij de geboorte van zestien kalveren. Bij vijftien van de zestien kalveren was volgens verweerder sprake van opzettelijke niet-naleving, resulterend in een randvoorwaardenkorting van 60%.
2. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. In deze bijlage wordt verwezen naar onder meer artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (Verordening 1760/2000).
3. Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
4. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit 1 van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2. Met het bestreden besluit 2 is het bestreden besluit 1 ingetrokken en vervangen. Appellante heeft gesteld dat zij nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1, vanwege haar verzoek aan verweerder om wettelijke rente. Het College stelt vast dat een verzoek om vergoeding van de wettelijke rente geen betrekking kan hebben op het bestreden besluit 1, nu daarin alleen het kortingspercentage van de randvoorwaardenkorting is vastgesteld. De toepassing van dat kortingspercentage vindt plaats bij de herberekening van de uitbetaling voor het jaar 2018, in welk kader een verzoek om wettelijke rente aan de orde kan komen. Nu ook overigens niet gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1, zal het College het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren wegens het ontbreken van procesbelang.
5. Het geschil is beperkt tot het verwijt van verweerder in het bestreden besluit 2 dat appellante bij de melding van de geboorte van vijftien kalveren opzettelijk een verkeerd moederdier heeft opgegeven. Voor zover appellante zich in beroep keert tegen verwijten die verweerder eerder ook aan het opleggen van een randvoorwaardenkorting ten grondslag heeft gelegd, moet worden vastgesteld dat het geschil nu is beperkt tot die vijftien kalveren. Door een kalf niet op te geven bij de eigen moeder, maar bij een ander moederdier dat ook had gekalfd, creëerde appellante fictieve meerlingen. Hiermee wilde appellante voorkomen dat de eigen moeder als melkgevend zou worden aangemerkt, wat voor haar nadelig zou zijn bij de toepassing van de fosfaatregelgeving. De niet-nalevingen zijn aan het licht gekomen tijdens een controle door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 22 januari 2018.
6. Dat appellante aan het I&R-systeem bij vijftien kalveren opzettelijk een onjuist moederdier heeft gemeld, betwist zij niet. Niettemin heeft appellante betoogd dat haar geen randvoorwaardenkorting mocht worden opgelegd. Daartoe heeft zij onder meer aangevoerd dat het strafdossier meer stukken bevatte dan verweerder heeft overgelegd. Ter zitting heeft verweerder erop gewezen dat aan de randvoorwaardenkorting alleen de stukken ten grondslag zijn gelegd die verweerder ter beschikking had gekregen van de NVWA. Het enkele feit dat ook een strafrechtelijke procedure is gestart tegen appellante op basis van de bevindingen die de NVWA heeft gedaan tijdens de controle van 22 januari 2018, en dat het strafdossier meer stukken bevatte dan het dossier van verweerder, maakt de beslissing die verweerder nam op basis van de stukken waarover hij destijds beschikte, naar het oordeel van het College niet onrechtmatig. Overigens heeft appellante delen van het strafdossier in beroep alsnog ingebracht.
7. Appellante heeft ook betoogd dat het rapport van de NVWA ten onrechte geen evaluatiegedeelte bevat en evenmin de besluiten en normen ten aanzien waarvan niet‑nalevingen zijn vastgesteld. Zij beroept zich daarbij op artikel 72, eerste lid, aanhef en onder b, sub iv, en onder c, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014). Zoals het College in meerdere uitspraken heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 30 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:44) ov. 5.3) maakt ook de 'Checklist Toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten' deel uit van het controleverslag als bedoeld in artikel 72 van Pro Verordening 809/2014. In de checklist is het door appellante bedoelde evaluatiegedeelte opgenomen. Verder moet worden vastgesteld dat uit de bijlagen bij het rapport van de NVWA blijkt dat de niet-nalevingen zijn vastgesteld ten aanzien van de regelgeving over identificatie en registratie. De specifieke bepalingen zijn opgesomd in de aanvulling op het blokkadebesluit dat eveneens op basis van de bevindingen tijdens de controle op 22 januari 2018 is genomen, en tevens in het zogeheten Pro Justitia-rapport van de NVWA. Van strijd met artikel 72, eerste lid, aanhef en onder b, sub iv, en onder c, van Verordening 809/2014 is dus geen sprake.
8. Ook het beroep dat appellante doet op artikel 72, derde lid, van Verordening 809/2014 kan haar niet baten. Daarin is, voor zover hier van belang, bepaald dat de begunstigde van elke geconstateerde niet-naleving in kennis wordt gesteld binnen drie maanden na de datum van de controle ter plaatse. Het College stelt vast dat appellante, zoals uit het rapport van de NVWA van 22 januari 2018 blijkt, al tijdens het controlebezoek in kennis is gesteld van de niet-naleving; de reactie van appellante was onder meer dat zij de kalveren bij een andere moeder als tweeling heeft gemeld, en dat zij daarover door iemand was getipt. Ook het betoog van appellante dat zij de stukken waarop verweerder de randvoorwaardenkorting heeft gebaseerd, pas in een laat stadium heeft ontvangen en dat dit in strijd is met het verdedigingsbeginsel, leidt niet tot gegrondverklaring van het beroep. Het College is van oordeel dat, zo appellante al door de late toezending van de checklist in haar verdedigingsrechten zou zijn geschaad, het gelet op hetgeen hiervoor is overwogen niet aannemelijk is dat een ander verloop van het besluitvormingsproces tot een andere, door appellante gewenste, uitkomst had kunnen of moeten leiden (zie de uitspraak van het College van 22 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:232), de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 18 december 2008, Sopropé, C-349/07 (ECLI:EU:C:2008:746) en van 3 juli 2014, Kamino, C-129/13 en C-130/13 (ECLI:EU:C:2014:2041), en het arrest van de Hoge Raad van 26 juni 2015 (ECLI:NL:HR:2015:1666)).
9. Appellante heeft in beroep betoogd dat het melden van een onjuist moederdier geen niet-naleving van artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000 vormt.
10. Uit artikel 7, eerste lid, aanhef en tweede gedachtestreepje, van Verordening 1760/2000 volgt, voor zover hier van belang, dat elke houder van dieren de bevoegde autoriteit binnen een door de betrokken lidstaat vastgestelde maximumtermijn in kennis stelt van elke geboorte van een dier op het bedrijf, samen met de datum waarop die gebeurtenis heeft plaatsgevonden. In artikel 20, eerste lid, van de Regeling identificatie en registratie van dieren is bepaald dat de termijn, bedoeld in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje, van Verordening 1760/2000, waarbinnen de houder de minister in kennis stelt van de in dat onderdeel bedoelde gegevens, drie werkdagen bedraagt, te rekenen vanaf de dag na de dag waarop de gebeurtenis waarvan kennisgeving wordt gedaan, heeft plaatsgevonden. Indien de in het eerste lid bedoelde kennisgeving betrekking heeft op de geboorte van een rund wordt tevens opgave gedaan van de in artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, derde, vierde en vijfde gedachtestreepje, van Richtlijn 64/432/EEG, bedoelde gegevens, zo was ten tijde van belang bepaald in artikel 20, derde lid (thans vierde lid), van de Regeling identificatie en registratie van dieren. Een van die, in het in artikel 14, derde lid, onder C van Richtlijn 64/432/EEG bedoelde gecomputeriseerde gegevensbestand op te nemen, gegevens is de identificatiecode van “de moeder”.
11. Het College stelt met appellante vast dat in artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000 niet met zoveel woorden is vermeld dat bij de melding van de geboorte van een dier ook de identiteit van het moederdier moet worden gemeld. Die plicht is wel opgenomen in artikel 14, derde lid, onder C, sub 1, van Richtlijn 64/432/EEG, maar die bepaling is geen beheerseis die is opgenomen in bijlage II bij Verordening 1306/2013 op grond waarvan een randvoorwaardenkorting moet worden opgelegd.
12. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 22 januari 2020, Ursa Major Services B.V., C‑814/18 (ECLI:EU:C:2020:27), punt 49). Aanleiding voor Verordening 1760/2000 was blijkens punt 4 van de considerans van deze verordening de ziekte boviene spongiforme encefalopathie (BSE), een ziekte die mogelijk ook door een moederdier naar het kalf kan worden overgedragen, zoals ook blijkt uit het door appellante overgelegde rapport van de directeur bureau Risicobeoordeling & onderzoek aan de Inspecteur-Generaal van de NVWA van 7 februari 2018. De doelstellingen van Verordening 1760/2000 zijn het vergroten van het vertrouwen van de consument in de kwaliteit van rundvlees en rundvleesproducten, het handhaven van de bescherming van de volksgezondheid en het duurzaam stabieler maken van de rundvleesmarkt, zie punt 40 van het arrest van het Hof van Justitie van 24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05 (ECLI:EU:C:2007:296). In punt 14 van de considerans van Verordening 1760/2000 is vermeld dat met het oog op snelle en accurate tracering van dieren voor de controles uit hoofde van de communautaire steunregelingen elke lidstaat een gecomputeriseerd nationaal gegevensbestand dient op te zetten waarin de identiteit van het dier, alle bedrijven op het grondgebied van de lidstaat en alle verplaatsingen van de dieren worden opgenomen, overeenkomstig Richtlijn 97/12/EG van de Raad van 17 maart 1997 tot wijziging en bijwerking van Richtlijn 64/432/EEG inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens. Punt 14 van de considerans heeft zijn weerslag gevonden in artikel 5 van Pro Verordening 1760/2000, waarin is bepaald dat de bevoegde autoriteit van de lidstaten een gecomputeriseerd gegevensbestand opzet overeenkomstig de artikelen 14 en 18 van Richtlijn 64/432/EEG. Zoals hiervoor al is vermeld, is één van de gegevens die in dat gecomputeriseerde gegevensbestand moeten worden opgenomen, de identificatiecode van het moederdier.
13. Het College is van oordeel dat uit het voorgaande volgt dat bij de melding van de geboorte van een dier als bedoeld in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreepje van Verordening 1760/2000 niet kan worden volstaan met de enkele melding aan het I&R-systeem – dat in artikel 14, aanhef en onder a, van de Regeling identificatie en registratie van dieren is aangeduid als het gecomputeriseerde gegevensbestand als bedoeld in artikel 5 van Pro Verordening 1760/2000 – dat een kalf is geboren, maar dat ook melding moet worden gemaakt van de identificatiecode van de moeder van het kalf.
14. Appellante heeft betoogd dat uit artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000 niet volgt dat de opgave van het moederdier ook juist moet zijn en dat, in het geval die eis wel volgt uit artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000, sprake is van strijd met het lex certa-beginsel. Het College is echter van oordeel dat uit het hiervoor onder 10 tot en met 13 overwogene voortvloeit dat ook een onjuiste opgave van het moederdier een niet-naleving vormt van artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000, en dat van strijd met het lex certa-beginsel geen sprake is. Dat een willekeurige moeder mocht worden opgegeven, zoals appellante heeft betoogd, miskent bovendien dat er maar één dier is dat als “de moeder” in de zin van artikel 14, derde lid, onder C, punt 1, vijfde gedachtestreepje, van Richtlijn 64/432/EEG kan worden aangemerkt.
15. Door bij de melding aan het I&R-systeem van de geboorte van de vijftien kalveren de identificatiecode van een ander dan het eigen moederdier op te geven, heeft appellante dus gehandeld in strijd met artikel 7 van Pro Verordening 1760/2000. Verweerder was gehouden om voor deze niet-naleving een randvoorwaardenkorting op te leggen.
16. Appellante heeft gesteld dat verweerder ten onrechte de randvoorwaardenkorting heeft toegepast op het jaar van constatering en niet op het jaar van de niet-naleving. Het College stelt vast dat wat verweerder appellante in het bestreden besluit 2 verwijt, is het opzettelijk foutief melden van vijftien moederdieren. Veertien foutieve meldingen zijn gedaan ten aanzien van kalveren die zijn geboren in de periode van 31 augustus tot en met 21 december 2017, één foutieve melding heeft betrekking op een kalf dat op 1 januari 2018 is geboren.
17. Het College is van oordeel dat het niet melden van het (juiste) moederdier een voortdurende niet‑naleving is die pas is beëindigd in het jaar 2018, naar aanleiding van de controle op 22 januari 2018. De niet-naleving wordt immers niet gevormd door het melden van een onjuiste identificatiecode, maar door het niet melden van de juiste identificatiecode, namelijk de identificatiecode van het moederdier, waarvan er maar één is. Aldus is er, anders dan appellante heeft gesteld, nu verweerder de randvoorwaardenkorting heeft vastgesteld voor het jaar 2018, geen verschil tussen het jaar van niet-naleving en het jaar van constatering.
18. De hoogte van de randvoorwaardenkorting bedraagt in de regel 20% wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, zo volgt uit artikel 40 van Pro Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria genoemd in artikel 38, leden 1 tot en met 4, van Verordening 640/2014 zijn, kort gezegd, herhaling, omvang, ernst en permanent karakter van een niet-naleving. Verweerder heeft in dit geval aanleiding gezien om de niet-naleving als opzet met verzwarende omstandigheden aan te merken en heeft daarom de korting verhoogd naar 60%. Daarbij heeft verweerder, zoals hij ter zitting heeft toegelicht, in aanmerking genomen dat appellante doelbewust, voor haar eigen gewin, een eis niet heeft nageleefd, die juist bedoeld is om het consumentenvertrouwen in rundvlees te herstellen en te behouden. Verweerder heeft voor de hoogte van de randvoorwaardenkorting aangesloten bij een staffel die voor niet-nalevingen als deze is opgesteld, en die de hoogte afhankelijk maakt van het aantal onjuiste I&R‑meldingen. Het College is van oordeel dat verweerder de hoogte van de korting van 60% in het bestreden besluit 2 en het verweerschrift voldoende heeft gemotiveerd, en ziet ook overigens geen reden waarom verweerder van de staffel had moeten afwijken. Het betoog van appellante dat de ernst van de niet-naleving beperkt is, omdat volgens het eerdergenoemde rapport van de directeur bureau Risicobeoordeling & onderzoek een onjuiste moeder-kalf-relatie binnen één bedrijf geen verhoogd risico oplevert waar het gaat om de volks- en diergezondheid, volgt het College niet. Ter zitting heeft verweerder erop gewezen dat het rapport is uitgebracht omdat geconstateerd werd dat er veel onjuiste meldingen waren gedaan aan het I&R-systeem en dat de vraag was wat de concrete risico's waren van die onjuiste meldingen. Het College is met verweerder van oordeel dat dit niet afdoet aan de ernst van de niet-naleving, die ertoe leidt dat het consumentenvertrouwen wordt geschaad, omdat transparantie en traceerbaarheid niet meer zijn gewaarborgd. Het beroep ten aanzien van het bestreden besluit 2 is dus ongegrond.
19. Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten die appellante heeft gemaakt voor het instellen van beroep tegen het bestreden besluit 1, nu verweerder heeft erkend dat dit besluit onjuist was en het om die reden heeft vervangen door het bestreden besluit 2. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Ook zal het College verweerder opdragen het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1 niet‑ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 2 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.M. Smorenburg en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd w.g. M.B.L. van der Weele
de uitspraak te ondertekenen