Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1734
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 maart 2021 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 28 maart 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Bij besluit van 15 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard onder intrekking van het besluit van 28 maart 2018.
Appellant heeft op 27 juni 2019 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2012 hield hij 44 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee op zijn bedrijf. Op 1 april 2013 hield hij 48 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee op het bedrijf. Hij is op 4 september 2013 een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 200.000,-. De stal is op 17 april 2014 opgeleverd. Appellant hield op 2 juli 2015 52 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee op zijn bedrijf.
2.2
Op 26 juni 2013 is een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk verleend aan appellant. Hij heeft op 20 augustus 2013 een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 122 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee op het bedrijf. De vergunning is op 10 januari 2014 verleend. Op 21 februari 2014 is tegen deze vergunning bezwaar gemaakt, waarna op 23 april 2014 een voornemen tot intrekking van de vergunning is medegedeeld door het college van Gedeputeerde Staten van Friesland. Op 11 juli 2014 is aan appellant een nieuwe Nbw-vergunning verleend, op basis waarvan appellant 100 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee kan houden. Het bezwaar tegen beide vergunningen is op 20 januari 2015 ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft het beroep daartegen op 22 juni 2015 ongegrond verklaard.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.433 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft geen korting toegepast omdat appellant een grondgebonden bedrijf uitoefent. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard omdat geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
4.1
Appellant heeft aangevoerd dat in zijn situatie sprake is van een individuele en buitensporige last. Hij is in 2013 begonnen met het aanvragen van de vergunningen en is op 4 september 2013 een financieringsovereenkomst en een mondelinge aanneemovereenkomst aangegaan voor de bouw van de stal. De voorgenomen uitbreiding heeft vertraging opgelopen omdat het vergunningverleningstraject buiten zijn toedoen lang heeft geduurd. Als gevolg daarvan stond de stal op 2 juli 2015 niet vol. Hij benadrukt daarbij dat hij de keuze heeft gemaakt om af te wachten tot de vergunningen verleend waren, en zijn stal niet – zoals diverse andere melkveehouders wel hebben gedaan – illegaal vol heeft gezet. Op de zitting heeft appellant toegelicht dat hij heeft afgewacht met het laten groeien van zijn veestapel totdat de vergunning onherroepelijk werd, uit angst dat de vergunning weer zou worden ingetrokken en hij noodgedwongen koeien zou moeten afvoeren of deze dieren anders illegaal zou houden. Pas na de uitspraak van de Afdeling werd voor hem duidelijk dat hij gebruik kon maken van de vergunning. Appellant stelt dat het onrechtvaardig is dat hij niet voldoende fosfaatrechten krijgt toegewezen voor zijn beoogde uitbreiding omdat hij zich aan de regels heeft gehouden, terwijl de melkveehouders die hun stal zonder de benodigde vergunningen op 2 juli 2015 vol hadden staan wel voldoende fosfaatrechten hebben gekregen. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellant een rapport van Flynth adviseurs en accountants van 12 februari 2019 overgelegd.
4.2
Op de zitting heeft appellant verzocht om een schadevergoeding wegens de overschrijding van de redelijke termijn voor het behandelen van het bezwaar en beroep.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. De omstandigheden die spelen in de situatie van appellant maken niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat vertraging is ontstaan in het vergunningverleningstraject is een omstandigheid die voor eigen rekening en risico komt van appellant. Verweerder benadrukt verder dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was op het moment dat appellant heeft besloten zijn veestapel bijna te verdrievoudigen. Appellant heeft dus in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen vastgehouden aan de door hem beoogde uitbreiding. Ook is geen sprake van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding. De mogelijke bedrijfsopvolging kan volgens verweerder ook niet als noodzaak worden aangemerkt. Verder is de Nbw-vergunning voor het houden van 100 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee op 3 augustus 2015 onherroepelijk geworden. Appellant beschikte daarom op 2 juli 2015 niet over een onherroepelijke Nbw-vergunning voor het houden van deze dieren en is daarmee met het doen van investeringen vooruitgelopen op het verkrijgen van de benodigde vergunningen.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (de volgens het rapport van Flynth gewenste 4.699 kg – de toegekende 2.344 kg =) 2.355 kg fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellant medio 2013 heeft besloten om het bedrijf uit te breiden met het oog op de toekomstige bedrijfsopvolging door zijn kinderen, een financiering heeft afgesloten en in april 2014 een stal heeft gerealiseerd. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen – waarbij geldt dat bedrijfsopvolging niet als bedrijfseconomische noodzaak wordt aangemerkt (zie de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1, onder 5.4) – acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Wat betreft het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en de financiële verplichtingen zijn aangegaan, is dit niet navolgbaar omdat de productiebeperkende maatregelen op dat moment al voorzienbaar waren. Vanaf 2009 waren maatregelen te verwachten in verband met de afschaffing van het melkquotum. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:484, onder 6.2.7). De omstandigheid dat de uitbreidingsplannen van appellant vertraging hebben opgelopen doordat tegen de verlening van de Nbw-vergunning bezwaar en beroep is ingesteld, kan aan het voorgaande niet afdoen. Het College ziet in de omstandigheden van het vergunningverleningsproces in dit specifieke geval weliswaar aanleiding om appellant, anders dan verweerder doet, niet tegen te werpen dat hij op 2 juli 2015 niet beschikte over alle benodigde vergunningen voor uitbreiding, maar dat brengt niet met zich dat de niet gerealiseerde uitbreiding voor rekening van het collectief moet worden gebracht. Nog daargelaten dat een vertraging in het vergunningsverleningsproces behoort tot het ondernemersrisico, is met het fosfaatrechtenstelsel juist beoogd om uitbreiding van fosfaatproductie door de melkveestapel tegen te gaan.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
6.4.1
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
6.4.2
De aanvang van de redelijke termijn is echter, anders dan waar appellant wellicht van uitgaat, in dit geval niet de dag van het bezwaarschrift van 9 februari 2018. Het bestreden besluit is namelijk niet hangende het bezwaar van appellant genomen. De bezwaarprocedure is immers geëindigd met de beslissing op bezwaar van 28 maart 2019 en tegen dat besluit is appellant niet in beroep gekomen. Het bestreden besluit is door verweerder genomen naar aanleiding van het verzoek van appellant om zijn bezwaar opnieuw te behandelen, waarbij hij artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet (analoog) heeft tegengeworpen en tot een inhoudelijke herbeoordeling is overgegaan. Tegen dat besluit is appellant (rechtstreeks) in beroep gekomen bij het College. Daarom is de redelijke termijn niet aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift, maar is deze aangevangen met de ontvangst van het beroepschrift. Deze termijn is overschreden als het College niet binnen anderhalf jaar na ontvangst van het beroepschrift uitspraak doet. Het beroepschrift is op 27 juni 2019 ontvangen en de uitspraak wordt op 23 maart 2021 gedaan. Dat betekent dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar, 8 maanden, 3 weken en 3 dagen – geduurd. Appellant heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Het College zal daarom op voet van artikel 8:88 van Pro de Awb de Staat veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellant.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het College kent appellant een proceskostenvergoeding van € 267,- toe voor het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Daarbij is uitgegaan van 1 punt tegen een waarde van € 534,- per punt en een wegingsfactor 0,5. Nu de overschrijding van de redelijke termijn aan het College is toe te rekenen, zal de Staat in de proceskosten van appellant worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 500,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 maart 2021.
De voorzitter is verhinder De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.