ECLI:NL:CBB:2021:360

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1628

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante

(gemachtigde: mr. R.S. Wijling),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A.G. Elzinga).

Procesverloop

Bij besluit van 15 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 2.905,- voor periode 1, € 1.984,- voor periode 2, € 1.891,- voor periode 3, € 2.181,- voor periode 4 en € 1.504,- voor periode 5.

Bij besluit van 30 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door appellante tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar wat betreft de gestelde strijd van de Regeling met het égalité-beginsel, Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft en Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2092/91 niet-ontvankelijk verklaard, en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Namens appellante is verschenen haar maat [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheid (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal en kent verweerder een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Feiten

Appellante exploiteert een melkveehouderij te [plaats] , die per 1 januari 2012 biologisch is geworden. Op 28 april 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de verlenging van de bestaande ligboxenstal en de nieuwbouw van een werktuigenberging. Appellante heeft op 7 maart 2014 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer ingediend voor het houden van 90 stuks melkvee en 70 stuks jongvee. Appellante heeft op 4 juli 2014 een kredietovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 540.000,-. De verbouwing van de ligboxenstal is eind augustus 2014 gestart en in januari 2015 voltooid. Appellante heeft op 26 januari 2015 7.88.15 ha landbouwgrond gekocht voor een bedrag van € 46.680,- en op 22 april 2015 2.41.95 ha landbouwgrond gekocht voor een bedrag van € 114.000,-. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 71 melkkoeien en 63 stuks jongvee.

Besluitvorming van verweerder

4. Appellante heeft een beroep gedaan op de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen, omdat de situatie van appellante niet valt onder de in die bepaling genoemde bijzondere omstandigheden.

5. Verweerder heeft appellante over perioden 1 tot en met 5 solidariteitsgeldsommen opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in die perioden hoger was dan het referentieaantal, maar lager dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft appellante in totaal een bedrag van € 10.465,- aan heffingen opgelegd.

Bespreking van de beroepsgronden

Strijd Regeling met het evenredigheidsbeginsel

6. Appellante betoogt allereest dat de Regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Zij voert hiertoe aan dat verweerder zich bij het invoeren van de Regeling heeft gerealiseerd dat innovatieve en biologische bedrijven hard zullen worden geraakt door de Regeling, maar dat hij daarvoor geen uitzondering heeft gemaakt. De Regeling pakt daarom voor biologische melkveehouders onevenredig uit. Voorts is niet voorzien in een adequate knelgevallenregeling en daar geeft verweerder bovendien een zeer beperkte uitleg aan. Dat de Regeling een hardheidsclausule bevat en een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (1 EP) kan worden gedaan doet daar volgens appellante niet aan af, omdat dit de Regeling op zichzelf niet evenredig maakt. Bovendien wordt daar bijna nooit toepassing aan gegeven. Appellante wijst in dit kader naar de aankondiging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat zij om een conclusie heeft verzocht over het evenredigheidsbeginsel en de reactie van de voorzitter van de Afdeling op het rapport “Ongekend onrecht” van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (NJB 2021/101).

6.1.

Het College stelt voorop dat bij het beoordelen van het door appellante aangevoerde sprake is van zogenoemde exceptieve toetsing. Deze vorm van toetsing houdt kort gezegd in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer (zie de uitspraak van het College van 9 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:240).

6.2.

Het gerechtshof Den Haag heeft in zijn arresten van 31 oktober 2017 (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072) in reactie op betogen van biologische melkveehouders dat zij niet onder de Regeling zouden moeten vallen, als volgt geoordeeld:

"De Regeling strekt ertoe dat wordt voldaan aan de aan de derogatie verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden. Ten aanzien van dat mestplafond wordt geen onderscheid gemaakt naar de aard en herkomst van de mest. De op de biologische bedrijven geproduceerde mest telt dan ook volledig mee voor dat nationale mestplafond, ongeacht de wijze waarop deze mest vervolgens wordt verwerkt. De Regeling grijpt in op de mestproductie door een reductie van de veestapel te bewerkstelligen. Tegen de achtergrond van de werking van de Regeling nemen biologische veehouders dus geen bijzondere positie in. Hoewel de biologische veehouders geen gebruik maken van de derogatie, draagt (de groei van) hun bedrijf wel bij aan de mogelijke overschrijding van het landelijke fosfaatplafond. Ook voor biologische veehouders is te voorzien geweest dat een ongeremde groei van de veestapel de aan de derogatie verbonden voorwaarden in gevaar zou kunnen brengen en dat er daarom productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen gaan gelden. Uit de uitlatingen van de staatssecretaris is niet af te leiden dat er voor biologische bedrijven een uitzondering zou gelden wanneer dergelijke productiebeperkende maatregelen aan de orde zouden zijn. De keuze van de staatssecretaris om biologische bedrijven die zijn gegroeid en daarmee hoe dan ook aan de (stijging van de) fosfaatproductie hebben bijgedragen, niet uit te sluiten van productiebegrenzende maatregelen kan ook overigens niet als onmiskenbaar onjuist worden beschouwd. Dat een andere keuze, waarbij groei van biologische bedrijven zou zijn toegestaan ten koste van de omvang van andere, niet biologische bedrijven, denkbaar en mogelijk ook billijk was geweest, zoals geïntimeerden stellen, vergt een politiek oordeel dat niet aan de rechter is."

De Hoge Raad heeft dit oordeel in zijn arresten van 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2374-2375 in stand gelaten. Zoals eerder is overwogen (zie de uitspraken van 7 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:434 en ECLI:NL:CBB:2020:435), onderschrijft het College dit oordeel.

Dat verweerder zich bij het invoeren van de Regeling heeft gerealiseerd dat innovatieve en biologische bedrijven hard zullen worden geraakt door de Regeling, maakt nog niet dat de Regeling onevenredig uitpakt voor biologische melkveehouders. Er zijn voorts verschillende wettelijke bepalingen die verweerder en de rechter de mogelijkheid bieden om eventuele onevenredige gevolgen van toepassing van de Regeling op te heffen. Het College wijst in dat verband op de in artikel 12 van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling en de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Verder biedt artikel 1 van het EP bescherming als een melkveehouder een individuele en buitensporige last te dragen heeft.

Individuele en buitensporige last/hardheidsclausule

7. Appellante betoogt voorts dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP dan wel dat in haar geval de hardheidclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet had moeten worden toegepast. Volgens appellante dient de ‘fair balance’ toets van artikel 1 van het EP verschillend te worden toegepast voor biologische en reguliere melkveehouders. Appellante voert hiertoe aan dat biologische melkveehouders zijn onderworpen aan andere regelgeving dan reguliere melkveehouders. Voorts verschilt de bedrijfsvoering van biologische melkveehouders significant van dat van reguliere melkveehouders. Verder behoren biologische melkveehouders ook politiek gezien tot een andere groep, bijvoorbeeld doordat biologische melkveehouderijen, in tegenstelling tot reguliere melkveehouderijen, worden gestimuleerd. Appellante moet als biologische melkveehouder doen aan kringlooplandbouw, mag minder dieren per oppervlakte houden, heeft onomkeerbare aanpassingen in de bedrijfsvoering moeten doen en is onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan ter financiering van deze bedrijfsvoering.
Appellante voert voorts aan dat de Regeling voor haar materieel niet voorzienbaar was, omdat de Regeling in strijd is met Europees en nationaal beleid dat biologische melkveehouderijen juist erkent, classificeert en stimuleert en nationaal beleid dat kringlooplandbouw stimuleert. De productiebeperkende maatregelen treffen voorts grondgebonden kringlooplandbouwbedrijven in het bijzonder, omdat het hen verboden wordt om voldoende mest voor eigen gebruik te produceren.
Appellante voert tenslotte aan dat zij zich als gevolg van de Regeling in een precaire financiële situatie bevindt en zij als biologische melkveehouder op geen enkele manier ontlast wordt door de knelgevallenregeling. Zij heeft investeringen gedaan in de bouw van een nieuwe stal en zij beschikte voorts tijdig over alle daarvoor benodigde vergunningen, maar zij kon de stal niet volledig vullen doordat er niet of nauwelijks biologisch vee op de markt beschikbaar was. Daarnaast is omschakeling naar alternatieven vanwege de biologische bedrijfsvoering kansloos. Verder was vanaf eind 2013 sprake van ernstige fysieke klachten bij maat [naam 2] . Om de bedrijfsvoering enigszins op peil te houden heeft appellante bedrijfshulp moeten inschakelen en deze ziekte heeft eveneens de ontwikkeling van het bedrijf beperkt. Vanwege de ziekte van [naam 2] heeft appellante besloten om volledig om te schakelen naar een biologische melkveehouderij en het houden van schapen af te stoten. Het houden van melkvee is namelijk minder arbeidsintensief dan het houden van schapen. Als gevolg van de ziekte - waardoor minder dieren zijn aangehouden -, de omschakeling naar een biologische melkveehouderij en de bouw van de stal die hiermee samenhangt, was het dieraantal op de peildatum niet representatief. Hieraan is verweerder volgens appellante ten onrechte voorbij gegaan. Appellante verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar de financiële rapportages van Admin Agras en Alfa accountants en adviseurs.

7.1.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

7.2.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).

7.3.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding is bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

7.4.

Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de keuze voor een biologische bedrijfsvoering een ondernemerskeuze is en dat appellante zich niet onderscheidt van andere biologische melkveehouders. Daarbij worden grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoet gekomen doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting van 4%. Biologische melkveehouders komt zodoende geen uitzonderingspositie toe. Verweerder heeft er voorts terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de investeringen deed ook voor biologische boeren voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen (vergelijk de uitspraak van het College van 7 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:435). Het College wil wel aannemen dat de uitbreidingsplannen van appellante door de gezondheidsproblemen van [naam 2] zijn vertraagd, maar volgt verweerder ook in zijn standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze, mede gelet op het tijdstip waarop deze is genomen, in beginsel voor rekening van appellante komen. Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het is bovendien niet gebleken dat voor appellante sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden. Verweerder heeft met de vergelijking tussen de saldi per jaar voor ooien en biologisch melkvee de stelling van appellante dat de uitbreiding van de dieraantallen vanwege de omschakeling naar een biologische melkveehouderij bedrijfseconomisch noodzakelijk was voldoende weerlegd. Dat appellante met eigen aanwas wilde groeien is voorts een bedrijfskeuze die voor rekening van appellante dient te komen. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.

7.5.

Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. In de door appellante aangedragen omstandigheden heeft verweerder evenmin aanleiding hoeven zien tot toepassing van de hardheidsclausule van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.

Overschrijding redelijke termijn

8. Appellante heeft bij brief van 12 februari 2021 om schadevergoeding verzocht wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College stelt vast dat deze termijn is verstreken. Het gaat hier om niet‑punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

8.1.

Voor zover appellante stelt dat voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn niet moet worden uitgegaan van de datum waarop verweerder haar bezwaren tegen het primaire besluit heeft ontvangen, maar van de ontvangstdatum van een reeds op 6 juli 2017 door haar gemaakt bezwaar tegen het besluit van 17 juni 2017, waarbij aan haar over periode 1 een geldsom is opgelegd, wordt dit niet gevolgd. Op het door appellante op 6 juli 2017 gemaakte bezwaar heeft verweerder beslist, waarbij het bezwaar tegen het besluit van 17 juni 2017
niet-ontvankelijk is verklaard. Tegen dit besluit op bezwaar is geen rechtsmiddel aangewend. Daarmee is die procedure tot een einde gekomen. Nu de onderhavige procedure is aangevangen met het door appellante gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit, dient voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn te worden uitgegaan van de ontvangstdatum van dat bezwaar.

8.2.

Verweerder heeft het bezwaarschrift dat was gericht tegen het primaire besluit op 29 januari 2019 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met twee maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade.

8.3.

Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Slotsom

9. Het beroep is ongegrond.

10. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

11. Er bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten vanwege de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het bedrag wordt vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing

Het College

- verklaart het beroep ongegrond.

- veroordeelt verweerder om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 267,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.

De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.