ECLI:NL:CBB:2021:364 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Beoordeling van heffingen fosfaatreductieplan 2017 voor b...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/31

gerectificeerde uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen

[naam] , te [plaats 1] , gemeente [plaats 2] , appellant

(gemachtigde: mr. R.S. Wijling),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. M. Krari).

Procesverloop

Bij besluit van 28 juni 2019 heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd voor de periodes 1-5 ten bedrage van onderscheidenlijk € 6.003,-, € 29.414,-, € 39.432,-, € 43.128,- en € 24.110,-.

Bij besluit van 26 november 2019 heeft verweerder het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft de aan appellant opgelegde heffingen ambtshalve herzien en vastgesteld op onderscheidenlijk € 5.641,44, € 29.304,-, € 39.321,60, € 43.017,60 en € 24.000,-.

Appellant heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.

Bij besluit van 27 december 2019 heeft verweerder de aan appellant opgelegde heffingen opnieuw ambtshalve herzien en vastgesteld op onderscheidenlijk € 5.641,-, € 29.304,-, € 39.322,-, € 43.018,- en € 24.000,-.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2021. Appellant en verweerder hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting, appellant bijgestaan door zijn gemachtigde, verweerder vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

Overwegingen

De Regeling

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
Besluitvorming

Aan het besluit van 28 juni 2019 heeft verweerder ten grondslag gelegd dat appellant op de peildatum te veel vrouwelijke runderen hield.

Aan het besluit van 26 november 2019 heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Het College heeft in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414 geoordeeld dat de Regeling voldoet aan de voorwaarden die artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) aan de voorzienbaarheid van de maatregel stelt. Voor melkveehouders had duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en na afschaffing van de melkquota mogelijk weer andere productiebeperkende maatregelen genomen zouden worden. Het College heeft verder geoordeeld dat in individuele gevallen beoordeeld moet worden of sprake is van een individuele en buitensporige last. Van een dergelijke last is in dit geval volgens verweerder geen sprake. Uit de door appellant overgelegde stukken blijkt dat hij voorafgaand aan de peildatum heeft geïnvesteerd in de omschakeling naar biologisch melkveebedrijf en de uitbreiding van zijn bedrijf. Op het moment dat appellant een overeenkomst met een aannemer sloot om een nieuwe stal te bouwen, op 19 mei 2015, was evenwel al voorzienbaar dat fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden. Appellant heeft er desondanks voor gekozen deze overeenkomst te sluiten en de stal eind 2015 te laten bouwen, terwijl hiervoor geen noodzaak bestond. De risico’s die hieraan verbonden zijn wordt appellant geacht te hebben meegewogen bij zijn keuze om uit te breiden en de gevolgen ervan komen dan ook voor zijn rekening. Verweerder acht aannemelijk dat appellant schade lijdt als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling, omdat appellant zijn veestapel heeft moeten reduceren en de latente stalruimte niet kan worden benut, maar dit is voor hem vanwege het voorgaande geen reden toepassing te geven aan de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
Beroep

Het besluit van 27 december 2019 bevat geen afwijkende of aanvullende motivering, maar alleen een andere berekening.

Artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het besluit van 27 december 2019 is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van Pro de Awb mede uitstrekt. Gesteld, noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het besluit van 26 november 2019 en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.

In beroep voert appellant aan dat de Regeling niet van toepassing zou moeten zijn op biologische melkveehouderijen, omdat de Regeling deze bedrijven onevenredig hard raakt. Volgens appellant heeft verweerder zich dit bij het invoeren van de Regeling gerealiseerd. Biologische melkveebedrijven zijn onderworpen aan andere regelgeving dan reguliere melkveehouderijen. Verder verschilt de bedrijfsvoering van biologische melkveehouderijen wezenlijk van reguliere melkveehouderijen. Ten slotte worden biologische melkveehouderijen, anders dan reguliere melkveehouderijen, vanuit de overheid, zowel op Europees als nationaal niveau, juist gestimuleerd. Voor biologische melkveehouderijen was niet te voorzien dat ook zij geconfronteerd zouden worden met productiebeperkende maatregelen. Verweerder heeft er desondanks voor gekozen voor deze bedrijven geen uitzondering te maken. Verder is niet voorzien in een adequate knelgevallenregeling en daar geeft verweerder bovendien een zeer beperkte uitleg aan. Dat de Regeling een hardheidsclausule bevat en een beroep op artikel 1 van Pro het EP kan worden gedaan doet daar volgens appellant niet aan af, omdat dit de Regeling op zichzelf niet evenredig maakt. Bovendien wordt daar bijna nooit toepassing aan gegeven, aldus appellant.

6.1.

Het hof Den Haag heeft in zijn uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072 in reactie op vergelijkbare betogen van biologische melkveehouders als volgt geoordeeld:

"De Regeling strekt ertoe dat wordt voldaan aan de aan de derogatie verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden. Ten aanzien van dat mestplafond wordt geen onderscheid gemaakt naar de aard en herkomst van de mest. De op de biologische bedrijven geproduceerde mest telt dan ook volledig mee voor dat nationale mestplafond, ongeacht de wijze waarop deze mest vervolgens wordt verwerkt. De Regeling grijpt in op de mestproductie door een reductie van de veestapel te bewerkstelligen. Tegen de achtergrond van de werking van de Regeling nemen biologische veehouders dus geen bijzondere positie in. Hoewel de biologische veehouders geen gebruik maken van de derogatie, draagt (de groei van) hun bedrijf wel bij aan de mogelijke overschrijding van het landelijke fosfaatplafond. Ook voor biologische veehouders is te voorzien geweest dat een ongeremde groei van de veestapel de aan de derogatie verbonden voorwaarden in gevaar zou kunnen brengen en dat er daarom productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen gaan gelden. Uit de uitlatingen van de staatssecretaris is niet af te leiden dat er voor biologische bedrijven een uitzondering zou gelden wanneer dergelijke productiebeperkende maatregelen aan de orde zouden zijn. De keuze van de staatssecretaris om biologische bedrijven die zijn gegroeid en daarmee hoe dan ook aan de (stijging van de) fosfaatproductie hebben bijgedragen, niet uit te sluiten van productiebegrenzende maatregelen kan ook overigens niet als onmiskenbaar onjuist worden beschouwd. Dat een andere keuze, waarbij groei van biologische bedrijven zou zijn toegestaan ten koste van de omvang van andere, niet biologische bedrijven, denkbaar en mogelijk ook billijk was geweest, zoals geïntimeerden stellen, vergt een politiek oordeel dat niet aan de rechter is."

6.2.

Het College onderschrijft dit oordeel, dat ook door de Hoge Raad in stand is gelaten (zie zijn arresten van 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2374-2375). Dat verweerder zich bij het invoeren van de Regeling heeft gerealiseerd dat innovatieve en biologische bedrijven hard zullen worden geraakt door de Regeling, maakt nog niet dat de Regeling onevenredig uitpakt voor biologische melkveehouders. Er zijn verder verschillende wettelijke bepalingen die verweerder en de rechter de mogelijkheid bieden om eventuele onevenredige gevolgen van toepassing van de Regeling op te heffen. Het College wijst in dat verband op de in artikel 12 van Pro de Regeling neergelegde knelgevallenregeling en de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Verder biedt artikel 1 van Pro het EP bescherming als een melkveehouder een individuele en buitensporige last te dragen heeft.
In zoverre faalt dit betoog.

6.3.

Voor zover appellant betoogt dat toepassing van de Regeling op biologische melkveehouderijen in strijd is met de Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft, slaagt dit betoog evenmin. Met de Regeling wordt beoogd het aantal runderen en daarmee de fosfaatproductie op Nederlandse bodem te reduceren. Dit betekent dat de Regeling invloed heeft op de omvang van het bedrijf, maar niet op de wijze waarop dat bedrijf produceert. Van strijd met de Verordening, die regels bevat over de productie van biologische producten in de Europese Unie is dan ook geen sprake.

7. Appellant voert verder aan dat verweerder niet heeft onderkend dat de tenuitvoerlegging van de Regeling in zijn geval een schending van artikel 1 van Pro het EP met zich brengt. Appellant heeft er in 2010 al toe besloten om te schakelen naar een biologische melkveehouderij. Een biologisch melkveebedrijf heeft een geruime tijd nodig om zich te ontwikkelen. Verweerder heeft dit niet onderkend. In 2011 heeft appellant ten behoeve van de omschakeling een mestbassin gekocht. Verder heeft appellant in de jaren 2014, 2015 en 2016 stukken grond gekocht – wat voor de bank een voorwaarde was de omzetting te financieren – en eind 2015 een nieuwe stal laten bouwen. Eind 2014, begin 2015 heeft appellant ammoniakrechten gekocht ten behoeve van de voor de uitbreiding benodigde vergunning. Verweerder heeft niet onderkend dat de door appellant gedane investeringen noodzakelijkerwijs voortvloeien uit de door hem in 2010 al gemaakte beslissing zijn bedrijf om te zetten. In 2010 was niet te voorzien dat er fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Het is om het bedrijf voort te kunnen zetten noodzakelijk dat de nieuw gebouwde stal ook volledig in gebruik is. De Regeling maakt dit nu onmogelijk. Appellant heeft om zijn bedrijf in stand te houden varkensrechten, ontvangen derivaten en een deel van zijn fosfaatrechten moeten verkopen. Verder heeft hij van een vriend € 100.000,- moeten lenen. Op dit moment is het bedrijf van appellant niet levensvatbaar en heeft appellant een individuele en buitensporige last te dragen. Verweerder had daarom in dit geval toepassing moeten geven aan de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule, aldus appellant.

7.1.

Het College is van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van Pro het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.

7.2.

De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.

7.3.

De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.

7.4.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.

7.5.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).

7.6.

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114).

7.7.

Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de keuze voor een biologische bedrijfsvoering een ondernemerskeuze is en dat appellant zich niet onderscheidt van andere biologische melkveehouders. Daarbij worden grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoet gekomen doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting van 4%. Biologische melkveehouders komt zodoende geen uitzonderingspositie toe. Het College volgt verweerder ook in zijn standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellant viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellant komen. Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat voor appellant geen noodzaak bestond – hij heeft dit in elk geval niet gesteld – om tot uitbreiding van haar bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar.

7.8.

Het College begrijpt dat appellant financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en de keuze zijn veestapel niet in 2017 al terug te brengen tot het referentieaantal – waardoor aan hem forse heffingen zijn opgelegd – dient te dragen en dat hij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen.

7.9.

Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het besluit van 27 december 2019 is dan ook niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP en voor verweerder bestond dan ook geen aanleiding de Regeling buiten toepassing te verklaren of de heffingen te matigen.
Overschrijding van de redelijke termijn

8. Appellant heeft een verzoek gedaan om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een
niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

9. Het College stelt vast dat verweerder bij zijn besluit van 26 november 2019 heeft beslist op de bezwaren van appellant die zijn gericht tegen door verweerder genomen heffingsbesluiten van 2, 6, 9 en 16 september 2017 en zijn gecombineerde beschikking van 28 juni 2019. Anders dan verweerder ziet het College geen aanleiding ervan uit te gaan dat de behandelingsduur van de procedure is aangevangen met het tegen het besluit van 28 juni 2019 gemaakte bezwaar, omdat verweerder de eerder door hem genomen heffingsbesluiten nimmer heeft ingetrokken, zodat gezegd zou kunnen worden dat de procedure hierover tot een einde was gekomen. Het oudste door appellant gemaakte bezwaarschrift dateert van 9 januari 2018. Uitgaande van die datum is op het moment van het doen van deze uitspraak de tweejaartermijn met ruim een jaar overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per halfjaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellant daarom recht op een vergoeding van € 1.500,- aan immateriële schade.

10. De beroepsprocedure bij het College heeft nog geen anderhalf jaar geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal verweerder daarom veroordelen tot betaling van € 1.500,- aan appellant.
Slotsom

11. Uit het hiervoor overwogene volgt dat het beroep tegen het besluit van 26 november 2019 niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 27 december 2019 dient ongegrond te worden verklaard.

12. Appellant heeft recht op een vergoeding van € 1.500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College zal verweerder verder veroordelen in de proceskosten voor het indienen van een schriftelijk verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing

Het College

- verklaart het beroep tegen het besluit van 26 november 2019 niet-ontvankelijk;

- verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 27 december 2019 ongegrond;

- veroordeelt verweerder om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 1.500,- te betalen;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 262,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Wissels, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.

De voorzitter is verhinderd te ondertekenen. De griffier is verhinderd te ondertekenen.