Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1897
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2021. Partijen zijn niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Blijkens de gecombineerde opgave 2013 hield appellante op 1 april 2013 op haar bedrijf 90 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee.
2.2
Op 5 juli 2013 heeft appellante een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee. Op 9 september 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning (bouwen) gekregen voor een nieuwe stal. Op 9 juni 2015 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) gekregen voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee.
2.3.
Appellante heeft op 30 december 2013 en 27 december 2013 overeenkomsten gesloten voor respectievelijk de stalinrichting voor € 46.483,55 en technische installatiewerkzaamheden voor € 20.625,-. Op 14 januari 2014 heeft appellante een melkkoeltank aangeschaft voor € 25.000,-. Op 11 maart 2014 heeft appellante een lening gesloten voor een bedrag van € 900.000,-. Bij de bank liepen al twee leningen voor een totaalbedrag van € 485.000,-. De bouwwerkzaamheden aan de nieuwe stal zijn in februari 2014 begonnen en de stal is in november 2014 in gebruik genomen. Begin 2015 heeft appellante een derde melkrobot aangeschaft voor € 95.000,-.
2.4
Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op het bedrijf 157 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee.
2.5
Appellante heeft in de periode 2018 tot 2020 in totaal 950 kg fosfaatrechten gekocht.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.150 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellante stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellante is niet gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren.
4.2
Verder is er in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is ruim vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op uitbreiding van haar bedrijf. De investeringen zijn gericht op het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is volgens appellante nodig om de gedane investeringen terug te verdienen. Appellante stelt dat de uitbreiding om diverse redenen noodzakelijk was. De verouderde bedrijfsgebouwen moesten worden vervangen, er was onvoldoende stalruimte, de huisvesting diende in overeenstemming te worden gebracht met de dierwelzijnseisen, het bedrijf diende duurzaam en toekomstbestendig te worden gemaakt en de bedrijfsresultaten moesten worden verbeterd. De voor de uitbreiding vereiste vergunningen zijn voor de peildatum verkregen. In november 2014 was de nieuwe stal gereed. Appellante stelt dat zij vanwege de melkquotering de stal niet meteen vol kon zetten. Zodoende was de veestapel op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Daarnaast was de veestapel op de peildatum niet representatief omdat appellante jongvee moest afvoeren in verband met de sloop van de oude stal. Verweerder heeft volgens appellante ten onrechte in de 1 EP-toets niet erkend dat in dit geval sprake is van een bijzondere omstandigheid die voor haar disproportioneel uitpakt. Dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar een disproportionele last oplevert blijkt volgens appellante uit de door haar overgelegde financiële rapportage van V.O.F. administratiekantoor Fecunia (Fecunia) van 11 juni 2018. Verweerder is verder in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301), zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er daarbij op dat appellante in 2013 plannen heeft ontwikkeld om het melkveebedrijf uit te breiden. In de periode februari – november 2014 is de bouw van de stal gerealiseerd. Verweerder stelt dat op dat tijdstip het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was, gelet op berichten over naderende productiebeperkende maatregelen. Verweerder acht zodoende de investeringsbeslissingen van appellante niet navolgbaar. De gevolgen van deze beslissing komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellante. Verweerder is van mening dat de bouwwerkzaamheden in verband met de beoogde uitbreiding geen bijzondere omstandigheid vormen die buiten de invloedssfeer van appellante lag. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding niet gebleken. Verweerder betwist dat de forse uitbreiding van 90 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee in 2013 naar de vergunde 200 melk- en kalfkoeien en de 140 stuks jongvee noodzakelijk was om de nieuwbouw haalbaar te maken. Verweerder merkt op dat op de peildatum het beoogde aantal koeien grotendeels bereikt was en dat appellante in staat is gebleken om zelf fosfaatrechten bij te kopen. Per 1 januari 2021 beschikt appellante over 8.100 kg fosfaatrechten. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Fecunia) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.2.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 7.150 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (157 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband stelt het College vast dat appellante in de periode vanaf oktober 2013 tot begin 2015 heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal in verband met de uitbreiding van 90 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee in 2013 naar 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. De bouw van de stal is vervolgens in februari 2014 gestart en de stal is in november 2014 in gebruik genomen. Niet is gebleken dat appellante op de peildatum over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte. De door appellante overgelegde melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer ziet immers slechts op het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee. In gevallen waarin met de investeringen is vooruitgelopen op het verkrijgen van een of meer van de voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen, is volgens vaste rechtspraak van het College in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Voor zover moet worden aangenomen dat appellante, zoals zij heeft gesteld, wel over alle benodigde vergunningen voor de door haar beoogde dieraantallen beschikte, acht het College die beslissingen niet navolgbaar, gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de gedane investeringen is niet gebleken. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf januari 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Door voor uitbreiding te kiezen op dat moment heeft appellante het risico genomen dat productiviteitsmaatregelen haar beoogde bedrijfsvoering (deels) zouden belemmeren. In dat verband merkt het College op dat de nieuwe stal in november 2014 in gebruik is genomen. De omstandigheid dat appellante deze naar eigen zeggen niet vol kon zetten in verband met het melkquotum is een ondernemerskeuze die voor rekening van appellante moet blijven. Dat, zoals appellante verder heeft gesteld, zij op de peildatum nog niet over de beoogde dieraantallen beschikte omdat zij jongvee heeft moeten afvoeren in verband met de sloop van de oude stal kan niet afdoen aan het oordeel dat de investeringsbeslissingen die appellante op dat moment al had genomen niet navolgbaar zijn.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.2.8
Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd bestaat geen aanleiding.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 april 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen