Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/759
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.I.J. Langenberg),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 5 februari 2018 heeft appellante een melding in- en uitscharen gedaan.
Bij besluit van 24 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om haar fosfaatrecht te verhogen op grond van artikel 23, vijfde lid, van de Msw afgewezen.
Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd vastgesteld.
Bij besluit van 18 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 4 december 2018 (het College begrijpt 31 oktober 2018) ingetrokken, het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juli 2020. Partijen zijn niet verschenen.
Het College heeft op 20 augustus 2020 het onderzoek heropend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] , en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, vijfde lid, van de Msw in combinatie met artikel 127a van de Uitvoeringsregeling Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018 heeft gemeld en aangetoond dat hij op 2 juli 2015 melkvee had uitgeschaard, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, verhoogd en wordt het fosfaatrecht van de landbouwer die dat melkvee op die datum had ingeschaard, met diens instemming verlaagd.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Appellante heeft op 5 februari 2018 een melding in- en uitscharen bij verweerder gedaan. Daarin heeft zij melding gemaakt van 28 stuks jongvee die op de peildatum waren uitgeschaard naar inschaarder N. Kazemier (hierna: inschaarder). Op 20 december 2017 heeft appellante een schriftelijke en ondertekende verklaring van 8 december 2017 overgelegd waarbij zowel de inschaarder als de uitschaarder (appellante), toestemming hebben verleend voor de overdracht van het fosfaatrecht voor 26 stuks uitgeschaard jongvee aan appellante. Volgens het overzicht fosfaatrechten van 6 november 2018 heeft de inschaarder op 30 juni 2018 en 10 juli 2018 in totaal 614 kg fosfaatrechten verkocht waarna hij geen fosfaatrechten meer had.
2.2
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 116 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het besluit van 5 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.623 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van appellante om haar fosfaatrecht te verhogen afgewezen omdat van de 28 stuks jongvee waarop de melding in- en uitscharen betrekking had slechts 27 stuks waren teruggekeerd op het bedrijf van appellante. Bij het besluit van 31 oktober 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard, het fosfaatrecht verhoogd naar 5.193 kg en het primaire besluit herroepen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit van 31 oktober 2018 ingetrokken, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat de Msw geen grondslag kent om het toegekende fosfaatrecht te wijzigen behalve in geval van de knelgevallenregeling. Er is door de wetgever niet voorzien in een intrekkingsbevoegdheid. Verder betoogt appellante, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel. Zonder enige vorm van compensatie wordt de bedrijfsvoering van appellante zwaar geraakt. Zo dient appellante nu als gevolg van de intrekking bedrijfsbeperkende maatregelen te treffen om aan de voorwaarden van het fosfaatrechtenstelsel te voldoen en ernstige gevolgen zoals straf- en bestuursrechtelijke handhaving te voorkomen, terwijl zij mocht vertrouwen op het aan haar toegekende fosfaatrecht. Bovendien is het later afnemen van fosfaatrechten in een herzien besluit op bezwaar in strijd met artikel 1 van Pro het EP, omdat daarmee sprake is van een inmenging in het eigendom van appellante. Appellante voert daarnaast aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat niet is gebleken wat de grondslag en noodzaak is geweest om het fosfaatrecht van appellante te verlagen en een herzien besluit op bezwaar te nemen. Tot slot heeft appellante verzocht om vergoeding van proceskosten.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en 24 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:872, onder 5.1) op het standpunt gesteld dat hij de bevoegdheid had om het besluit op bezwaar van 31 oktober 2018 in te trekken. Verweerder heeft met het bestreden besluit een eerder gemaakte fout hersteld. Pas met de melding overdracht fosfaatrechten van 6 november 2018 wist verweerder dat de inschaarder de fosfaatrechten aan een derde had verkocht in juni en juli 2018. De inschaarder heeft met de verkoop van alle fosfaatrechten aan een derde zijn verleende instemming voor de overdracht van de fosfaatrechten aan appellante ingetrokken.
Verweerder stelt dat appellante had kunnen voorzien dat de inschaarder zijn instemming zou intrekken en niet langer zou voldoen aan de in- en uitschaarovereenkomst. Verweerder heeft appellante in bezwaar gevraagd om een nieuwe in- en uitschaarverklaring en appellante heeft toen te kennen gegeven dat dat niet mogelijk was. Naar aanleiding van de hoorzitting is er op 26 oktober 2018 mailcontact geweest tussen appellante en verweerder en appellante heeft toen te kennen gegeven dat de inschaarder onbereikbaar was en misschien failliet. Appellante heeft daarnaast niet inzichtelijk gemaakt dat in de korte periode tussen het besluit op bezwaar van 31 oktober 2018 en het bestreden besluit handelingen zijn verricht die maken dat zij in haar belangen wordt geschaad door de intrekking. Appellante heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de intrekking voor haar negatieve financiële gevolgen heeft gehad. Onder verwijzing naar de hiervoor vermelde uitspraken van het College is verweerder dan ook van mening dat het bestreden besluit niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Van een individuele en buitensporige last is in dit geval geen sprake. Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit voldoende is gemotiveerd, omdat verweerder op alle bezwaren van appellante is ingegaan.
Beoordeling
6.1.1
Het College stelt vast dat de inschaarder pas na het besluit op bezwaar van 31 oktober 2018, waarbij verweerder het fosfaatrecht van appellante hoger heeft vastgesteld naar aanleiding van de melding in- en uitscharen, aan verweerder heeft gemeld dat hij zijn fosfaatrecht had verkocht. Appellante heeft niet betwist dat de verkoop van fosfaatrecht door de inschaarder op zichzelf een wijziging van omstandigheden is die een verlaging van het aan haar toegekende fosfaatrecht rechtvaardigt. Zij heeft echter aangevoerd dat er geen wettelijke grondslag is voor de intrekking van het besluit van 31 oktober 2018 en verweerder dus niet bevoegd was tot intrekking van dat besluit.
6.1.2
Zoals het College onder meer in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 3.2.1 en 3.4.1) heeft overwogen, gaat de rechtspraak ervan uit dat ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid bestaat tot het wijzigen of intrekken van een onjuist besluit. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen heeft dan ook de bevoegdheid dat besluit te wijzigen of in te trekken. Waar verweerder beschikt over de bevoegdheid tot het vaststellen van het fosfaatrecht, is hij ook bevoegd tot het verlagen van dit fosfaatrecht. Die bevoegdheid staat los van het ingestelde beroep en het gebruik van die bevoegdheid kan onder omstandigheden ook ten nadele van de maatschap uitpakken. De beroepsgrond faalt.
6.1.3
Appellante heeft ook aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat daarvan geen sprake is omdat appellante had kunnen voorzien dat de inschaarder zijn fosfaatrecht zou verkopen en dat haar fosfaatrecht verlaagd zou worden. Het College volgt verweerder niet in dat standpunt. Dat appellante na de ondertekening van de instemmingsverklaring van 8 december 2017 geen contact met de inschaarder meer kon krijgen en vermoedde dat deze failliet was gegaan betekent nog niet dat appellante ook had kunnen voorzien dat de inschaarder zijn fosfaatrecht aan derden had verkocht dan wel zou verkopen. Het College overweegt daarnaast dat het fosfaatrecht door het bestreden besluit met terugwerkende kracht tot 5 januari 2018 is verlaagd. Als gevolg daarvan komt vanaf de datum van het bestreden besluit (18 maart 2019) met terugwerkende kracht tot de datum van de vaststelling van het fosfaatrecht (in het besluit van 5 januari 2018) een deel van de bedrijfsvoering van appellante, namelijk voor zover voor die bedrijfsvoering meer dan 4.623 kg fosfaatrecht nodig was, onder een economisch delict te vallen. Op grond van artikel 21b, eerste lid, eerste volzin, van de Msw is het een landbouwer immers verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Appellante kan de bedrijfsvoering in die periode niet meer veranderen. Voor zover verweerder in het bestreden besluit het fosfaatrecht van appellante met terugwerkende kracht tot 5 januari 2018 heeft verlaagd is dat besluit naar het oordeel van het College daarom in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
6.1.4
Voor wat betreft de verlaging van het fosfaatrecht met ingang van de datum van het bestreden besluit (18 maart 2019) overweegt het College als volgt. Tussen het besluit op bezwaar van 31 oktober 2018, waarbij het fosfaatrecht van appellante verhoogd is vastgesteld, en het bestreden besluit van 18 maart 2019, waarbij het fosfaatrecht weer is verlaagd, is slechts een relatief korte periode verstreken. Ter zitting heeft appellante bovendien verklaard dat het eerder uitgeschaarde jongvee tussen 2 juli 2015 en 31 december 2017 weer is teruggekeerd op het bedrijf van appellante en dus al vanaf dat moment weer onderdeel uitmaakte van haar veestapel, ook al is haar daarvoor pas bij het besluit op bezwaar van 31 oktober 2018 fosfaatrecht toegekend. Nog daargelaten de relatief korte periode dat het fosfaatrecht van appellante hoger was vastgesteld, is het dus niet zo dat appellante als gevolg van dat besluit haar veestapel heeft uitgebreid en daarna, als gevolg van het bestreden besluit, weer heeft moeten afbouwen. Dat appellante naar aanleiding van het bestreden besluit fosfaatrecht heeft bijgekocht – dat zij achteraf niet heeft benut – zoals zij ter zitting heeft gesteld, heeft zij niet onderbouwd. Dat appellante als gevolg van het verlagen van het fosfaatrecht in het bestreden besluit financieel nadeel heeft geleden is dan ook niet gebleken. Naar het oordeel van het College is de verlaging van het fosfaatrecht van appellante met ingang van 18 maart 2019 (de datum van het bestreden besluit) vanwege de eerder genoemde wijziging van omstandigheden niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
6.3
Appellante heeft haar stelling dat met het bestreden besluit op haar een individuele buitensporige last is gelegd niet onderbouwd met gegevens waaruit de impact van het fosfaatrechtenstelsel op het bedrijf van de maatschap blijkt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Naar het oordeel van het College heeft verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom hij tot intrekking van het besluit van 31 oktober 2018 en tot het verlagen van het eerder vastgestelde fosfaatrecht is overgegaan. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het fosfaatrecht met terugwerkende kracht tot 5 januari 2018 is verlaagd. De verlaging van het fosfaatrecht met ingang van de datum van het bestreden besluit blijft dus in stand, maar de verlaging met terugwerkende kracht tot 5 januari 2018 wordt vernietigd.
7.2
Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het fosfaatrecht met terugwerkende kracht tot 5 januari 2018 is verlaagd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.068,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen