Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 20/114 en 21/186
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juni 2021 in de zaken tussen
[naam BV] , te [plaats] , appellante
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Wullink en G.C. Koorn-Knol).
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 23 augustus 2019 (de primaire besluiten 1) heeft verweerder geweigerd een verklaring Energie-investeringsaftrek (EIA) af te geven voor de door appellante op 12 juli 2019 gemelde bedrijfsmiddelen.
Bij twee afzonderlijke besluiten van 16 december 2019 (de bestreden besluiten 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten 1 ongegrond verklaard.
Bij vijf afzonderlijke besluiten van 13 november 2020 (de primaire besluiten 2) heeft verweerder geweigerd een EIA af te geven voor de door appellante op 20 oktober 2020 gemelde bedrijfsmiddelen.
Bij besluit van 22 december 2020 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten 2 ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld en heeft nadien aanvullende stukken ingediend. Het beroep gericht tegen de bestreden besluiten 1 is geregistreerd onder zaaknummer 20/114 en het beroep gericht tegen het bestreden besluit 2 onder zaaknummer 21/186.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2021. Namens appellante heeft [naam] deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Appellante houdt zich sinds 2016 bezig met de verduurzaming van collectief gestookte wooncomplexen. Zij installeert warmtekrachtinstallaties (ook wel: WKK’s) in appartementencomplexen en door middel van een door haar ontwikkelde stroomverdeler wordt de lokaal opgewekte elektriciteit verdeeld over de woningen in het pand.
2. Op 12 juli 2019 en 20 oktober 2020 heeft appellante achtereenvolgens twee en nog eens vijf afzonderlijke EIA-verklaringen aangevraagd voor de investering in warmtekrachtinstallaties op verschillende locaties.
3. Verweerder heeft de EIA-aanvragen afgewezen, omdat de gemelde investeringen zien op warmtekrachtinstallaties voor de verwarming en elektriciteitsvoorziening van bestaande woningen. De EIA is als regeling opgenomen in de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001). In artikel 3.45, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet IB 2001 zijn woonhuizen uitgesloten van investeringsaftrek. De investeringen komen daarom volgens verweerder niet voor een EIA-verklaring in aanmerking.
4. Appellante voert aan dat zij al jaren dezelfde werkwijze toepast en dat in voorgaande jaren steeds voor ieder project een EIA-verklaring is afgegeven. Omdat WKK’s sinds 2019 niet meer op de Energielijst onder een specifieke code zijn opgenomen, heeft appellante de WKK’s in 2019 in overleg met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) gemeld onder de generieke code 310000. Op basis van dit overleg is bij appellante het vertrouwen gewekt dat deze voor een EIA-verklaring in aanmerking zouden komen. De hiervoor door verweerder in de bestreden besluiten 1 gemaakte excuses zijn niet afdoende, omdat appellante bij de contractonderhandelingen en investeringsbeslissingen voor dat jaar rekening heeft gehouden met de aftrekposten die voortkomen uit de EIA. De stelling van verweerder dat appellante door afwijzing van de EIA-verklaringen niet in een nadeliger positie is geraakt, is dan ook niet juist. De bespaardoelstellingen zijn bovendien behaald.
Appellante voert verder aan dat het om een centrale voorziening voor het verwarmen van appartementen gaat; het betreft dus geen voorziening in een woonhuis in traditionele zin. Ook wijst appelante erop dat in de Energielijst 2019 en de Energielijst 2020 bij de warmtepomp is vermeld dat deze mag worden benut voor het collectief verwarmen van woningen. Appellante is er tijdens een telefoongesprek met RVO naar aanleiding van de afwijzingen op gewezen dat het collectief verwarmen van woningen met een centrale voorziening een uitzondering vormt op het bepaalde in artikel 3.45, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet IB 2001. De door verweerder gehanteerde afwijzingsgrond is daarom niet valide omdat volgens diezelfde redenering de installatie van een warmtepomp ten behoeve van het centraal verwarmen van woningen eveneens in strijd zou zijn met de hiervoor genoemde bepaling.
Appellante voert verder aan dat het om een centrale voorziening voor het verwarmen van appartementen gaat; het betreft dus geen voorziening in een woonhuis in traditionele zin. Ook wijst appelante erop dat in de Energielijst 2019 en de Energielijst 2020 bij de warmtepomp is vermeld dat deze mag worden benut voor het collectief verwarmen van woningen. Appellante is er tijdens een telefoongesprek met RVO naar aanleiding van de afwijzingen op gewezen dat het collectief verwarmen van woningen met een centrale voorziening een uitzondering vormt op het bepaalde in artikel 3.45, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet IB 2001. De door verweerder gehanteerde afwijzingsgrond is daarom niet valide omdat volgens diezelfde redenering de installatie van een warmtepomp ten behoeve van het centraal verwarmen van woningen eveneens in strijd zou zijn met de hiervoor genoemde bepaling.
5. Het College stelt vast dat het beroep van appellante zich toespitst op schending van het vertrouwensbeginsel (in verband met het gevoerde overleg met RVO) en op schending van het gelijkheidsbeginsel (in verband met de warmtepomp die wel bestemd mag zijn voor het verwarmen van woningen). Zoals appellante ter zitting heeft toegelicht, ziet het beroep op het vertrouwensbeginsel alleen op de aanvragen uit 2019 en ziet het beroep op het gelijkheidsbeginsel zowel op de aanvragen uit 2019 als uit 2020. Dat het in alle gevallen om investeringen in WKK’s ten behoeve van woningen gaat en dat woningen op grond van artikel 3.45, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet IB 2001 zijn uitgezonderd van de investeringsaftrek, is als zodanig niet in geschil.
6.1
Zoals uit jurisprudentie van het College en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 17 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:852), 17 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946) en 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694)), worden bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een concrete, ondubbelzinnige toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon of door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte, zodat deze aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Het vertrouwensbeginsel strekt immers niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van appellante en het honoreren van het bij haar opgewekte vertrouwen.
6.2
Appellante heeft ter onderbouwing van het beroep op het vertrouwensbeginsel verwezen naar e-mailcorrespondentie met een adviseur EIA bij RVO (de adviseur). Uit deze e-mailcorrespondentie blijkt dat appellante zich op 11 januari 2019 heeft gewend tot de adviseur, met de vraag of zij van gedachten kunnen wisselen over de Energielijst 2019. Op 14 januari 2019 antwoordt de adviseur:
“(…)Warmtekrachtinstallaties zijn inderdaad van de specifieke lijst afgehaald. Hieronder de eerste alinea’s van hoofdstuk vier.
4. Wijzigingen ten opzichte van 2018
Gebouwde omgeving
Gasgestookte warmtepompen zijn uit de omschrijving van warmtepompen verwijderd, dit type werd niet gemeld. Voor warmtepompen met een halogeenvrij koudemiddel is een aparte omschrijving opgenomen. Voor warmtekrachtinstallaties met een zuigermotor toegepast in de gebouwde omgeving is de omschrijving verwijderd omdat voor deze techniek inmiddels energetisch betere varianten beschikbaar zijn, zoals warmtepompen.
In bestaande situaties kunt u de wkk installaties onder de generieke code melden, mits de investering aan de besparingsnorm voldoet.
Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.”
Appellante heeft ter zitting verklaard dat hierna op 16 januari 2019 een gesprek heeft plaatsgevonden op het kantoor van RVO, naar aanleiding waarvan appellante contractonderhandelingen heeft gevoerd. Op 12 april 2019 heeft appellante de adviseur berekeningen gestuurd, waarover heen en weer wordt gemaild. De adviseur heeft tot slot op 25 april 2019 per e-mail aan appellante bericht:
“(…) In de door u uitgewerkte voorbeeld wordt de minimale besparingsnorm van ten minste 0,15 m3 aardgas per geïnvesteerde euro gehaald. Het rekenvoorbeeld is door mij te volgen. M.a.w. De investering in de voorbeeld komt voor een (EIA) verklaring in aanmerking. (…).”
Deze mededeling is volgens appellante een bevestiging van wat al op 16 januari 2019 was besproken.
6.3
Wat betreft de juridische kwalificatie van de uitlatingen – stap 1 in het beoordelingskader – is het College van oordeel dat de e-mail van de adviseur van 14 januari 2019 geen concrete en ondubbelzinnige toezegging bevat. In die e-mail geeft de adviseur slechts in algemene zin een overzicht van de wijzigingen in de regelgeving. Het College stelt vervolgens vast dat de opmerking dat in bestaande situaties WKK’s kunnen worden gemeld onder de generieke code, mits de investering aan de besparingsnorm voldoet, niet is gebaseerd op een concrete casus en nog afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat wordt voldaan aan de besparingsnorm. In dit licht kan zij slechts worden begrepen als een algemene en abstracte, voorlopige conclusie en kan daarin geen ondubbelzinnige toezegging worden gelezen dat voor het project, als het wordt gemeld, ook inderdaad een EIA-verklaring zal worden afgegeven. Verder overweegt het College dat ook niet is gebleken dat op 16 januari 2019 concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan. Appellante heeft wel gesteld dat op die datum een gesprek met RVO over de voorgenomen investering heeft plaatsgevonden, maar heeft dit verder niet onderbouwd. Echter, de mededeling van de adviseur in de e-mail van 25 april 2019, zoals hiervoor weergegeven, is naar het oordeel van het College wel een concrete en ondubbelzinnige toezegging. Appellante mocht op basis van die uitlating in vertrouwen ervan uitgaan dat de investeringen in WKK’s in 2019 onder de generieke code voor een EIA-verklaring in aanmerking zouden komen. Verweerder heeft dit ter zitting ook erkend.
6.4
De adviseur was adviseur EIA bij RVO en tevens medebeslisser, zoals verweerder ter zitting desgevraagd heeft verklaard. Appellante mocht dan ook ervan uitgaan dat de uitlatingen van de adviseur de opvattingen van RVO en daarmee die van verweerder vertolkten. De toezegging is daarom aan verweerder toe te rekenen (stap 2).
6.5
Bij stap 3 moet de vraag worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. Verweerder heeft zich hierover naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet in een nadeliger positie is geraakt door te vertrouwen op de toezegging. Uit de aanvraagformulieren van 12 juli 2019 blijkt namelijk dat appellante al op 17 april 2019 en op 24 april 2019, dus vóór de gedane toezegging op 25 april 2019, is overgegaan tot de investering in de WKK’s. Voor de stelling van appellante dat de toezegging van 25 april 2019 een bevestiging is van wat al op 16 januari 2019 was besproken, ontbreekt bewijs. Appellantes belang te kunnen vertrouwen op de toezegging weegt dan ook niet zwaarder dan het belang van de correcte toepassing van de Wet IB 2001. Gelet hierop slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
7. Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt het College dat de vergelijking met een warmtepomp niet opgaat. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat in de Energielijst 2019 en de Energielijst 2020 expliciet is vermeld dat warmtepompen onder de codes 211103, 211104 en 201105 mogen worden bestemd voor het collectief verwarmen van woningen. Voor warmtekrachtinstallaties is dat niet meer het geval. Zoals verweerder heeft uiteengezet bestond voor warmtekrachtinstallaties met behulp van een zuigermotor bedoeld voor het verwarmen van gebouwen tot en met 2018 een specifieke code (231001 in de Energielijst 2018). Vanaf 2019 voorziet de Uitvoeringsregeling energie-investeringsaftrek 2001 (Uitvoeringsregeling) voor warmtekrachtinstallaties met een zuigermotor ten behoeve van de collectieve verwarming van gebouwen evenwel niet meer in een specifieke code. In de Energielijst 2019 is in dit kader in het hoofdstuk ‘Wijzigingen ten opzichte van 2018’ vermeld dat de omschrijving voor warmtekrachtinstallaties met een zuigermotor toegepast in de gebouwde omgeving is verwijderd, omdat voor deze techniek inmiddels energetisch betere varianten beschikbaar zijn, zoals warmtepompen. Als gevolg hiervan kan voor warmtekrachtinstallaties alleen nog een aanvraag worden gedaan onder de generieke code 310000, die uitsluitend bestemd is voor bedrijfsgebouwen. De regelgever heeft er zodoende bewust voor gekozen om voor de warmtepomp een uitzondering te maken voor woningen en heeft die keuze ook toegelicht door erop te wijzen dat WKK’s op gas worden gestookt, wat niet strookt met haar beleid in het kader van de energietransitie en de inzet op elektrificatie. Het College acht de keuze van de regelgever in dit licht niet onbegrijpelijk. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt reeds daarom niet.
8. Het College komt tot de conclusie dat verweerder de EIA-aanvragen van appellante voor de investeringen in de WKK’s voor woningen terecht heeft afgewezen.
9. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.S.J. Albers en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen deze uitspraak te ondertekenen
Tegen deze uitspraak kunnen de belanghebbende en de minister van Economische Zaken en Klimaat beroep in cassatie instellen ter zake van schending of verkeerde toepassing van de begrippen investeren en bedrijfsmiddelen (artikel 3.42, achtste lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001).