Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/186
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 10 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2021. Partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 1 januari 2015 een melkveehouderij in de vorm van een maatschap, bestaande uit de maten [naam 1] en [naam 2] . Daarvoor werd de melkveehouderij gedreven door de eenmanszaak van [naam 1] .
2.2
Bij besluit van 27 mei 2013 is aan [naam 1] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een ligboxenstal. Op 21 mei 2014 heeft [naam 1] een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor een verandering van de inrichting naar 145 melkkoeien en 96 stuks jongvee. Op 15 december 2014 is aan [naam 1] een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor de uitbreiding of wijziging van de melkveehouderij naar 145 melkkoeien en 96 stuks jongvee. Bij besluit van 21 september 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning voor het bouwen van een berging en jongveestal verleend.
2.3
Appellante heeft op 15 mei 2015 een lening afgesloten voor een bedrag van € 1.100.000,- en heeft op 18 juni 2015 een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal en jongveestal. De stal is in december 2015 opgeleverd.
2.4
Op het bedrijf waren op 1 april 2012 74 melkkoeien en 50 stuks jongvee aanwezig. Op de peildatum, 2 juli 2015, waren 100 melkkoeien en 99 stuks jongvee aanwezig.
Besluit van verweerder
3. Verweerder heeft in het bestreden besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.148 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Hij heeft het beroep op de knelgevallenregeling (ziekte van de ondernemer, dierziekte en bouwwerkzaamheden) afgewezen. Het fosfaatrechtenstelsel legt volgens verweerder geen individuele en buitensporige last op appellante.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt (samengevat) dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn.
4.2
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij heeft een rapport van 11 december 2018 van Vermetten Accountants en Adviseurs (rapport) en een bankverklaring van 21 januari 2019 overgelegd waaruit dat volgens haar blijkt. In 2012 is het plan opgevat om uit te breiden naar 145 melkkoeien en 96 stuks jongvee om het bedrijf levensvatbaar te maken. Appellante heeft met het oog daarop voor 2 juli 2015, met de daarvoor benodigde vergunningen, onomkeerbare investeringen gedaan, onder andere in de bouw van een ligboxenstal die in december 2015 is opgeleverd. Zij heeft een financieringsovereenkomst afgesloten tot een bedrag van € 1.100.000,-. De investeringen waren noodzakelijk vanwege verouderde gebouwen, onvoldoende stalruimte en dierwelzijnseisen. Het bedrijf moest duurzaam en toekomstbestendig worden, de arbeid meer efficiënt ingezet, de bedrijfsresultaten verbeterd en de bedrijfsvoering moest worden aangepast aan de gezondheid van de echtgenote van [naam 1] . Appellante stelt dat de door verweerder uitgevoerde 1 EP-toets onvolledig is, omdat hij daarbij voorbij gaat aan de aangevoerde bijzondere omstandigheden (ziekte ondernemer, bouwwerkzaamheden en diergezondheidsproblemen) voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Appellante stelt dat de uitbreiding van haar bedrijf noodzakelijk was en navolgbaar is. [naam 1] exploiteerde vanaf 2010 naast een melkveehouderij een ijsboerderij en had inkomsten uit de verhuur van een verdieping van de bedrijfsruimte. Zijn echtgenote kampt al sinds 2011 met gezondheidsproblemen. Vanwege de ziekte van zijn echtgenote moest [naam 1] in 2013 stoppen met de ijsboerderij. De daardoor vrijgekomen ruimte is toen ook verhuurd. De melkveestapel moest flink worden uitgebreid om het verlies aan inkomen uit de ijsmakerij te compenseren. De productie en verkoop van ijs uit melk is lucratiever dan de reguliere productie en verkoop van melk. Hiernaast waren er diergezondheidsproblemen omdat appellante van juli tot en met oktober 2021 zonder dak op de stal melk produceerde. Veel dieren hadden last van mastitis. De slechte gezondheid van het vee heeft invloed gehad op de melkproductie. Omdat de stal nog niet was opgeleverd, was op 2 juli 2015 de beoogde uitbreiding van de veestapel nog niet voltooid.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder heeft de beroepsgronden gemotiveerd betwist. De enkele omstandigheid dat een bedrijf (net) niet onder de knelgevallenregeling valt, maakt niet dat alleen al daarom sprake is van een individuele buitensporige last. Met betrekking tot de ziekte van de echtgenote van [naam 1] overweegt verweerder allereerst dat appellante deze niet heeft onderbouwd met stukken. Daarbij merkt verweerder op dat niet duidelijk is geworden welke gevolgen de gestelde ziekte voor het melkveebedrijf zouden hebben gehad. De plannen om uit te breiden zouden immers al uit 2012 stammen. Verweerder merkt op dat hoewel appellante heeft gesteld dat zij met het uitbreiden van het melkveebedrijf het verlies van de ijsboerderij heeft willen compenseren, zij dit niet heeft onderbouwd met stukken. Appellante heeft enkel een eigen toelichting overgelegd. Daarnaast is gebleken dat na het staken van de ijsboerderij de vrijgekomen ruimte verhuurd is aan 'Net even anders'. Hierdoor heeft appellante structurele huurinkomsten die een deel van het gestelde omzetverlies compenseren. Dat de echtgenote van [naam 1] geen arbeidsongeschiktheidsverzekering had om eventueel verlies aan inkomsten (hoger dan de huuropbrengst) op te vangen, komt voor rekening en risico van appellante. Appellante is dus zonder bedrijfseconomische noodzaak gaan uitbreiden toen productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Gelet daarop verschilt zij niet van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 (fors) zijn gaan uitbreiden. Verweerder acht die beslissing niet navolgbaar.
Beoordeling
6.1
De beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn, slaagt niet. Het College verwijst voor de motivering van dit oordeel kortheidshalve naar zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:29.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 in het rapport van 6 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2. weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.2.2 weergegeven vergelijking neer op het fosfaatrecht voor 145 melkkoeien en 96 stuks jongvee (de beoogde bedrijfssituatie) en het vastgestelde fosfaatrecht voor 100 melkkoeien en 99 stuks jongvee (de bedrijfssituatie op 2 juli 2015). Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellante in 2015 heeft geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe jongveestal en een nieuwe ligboxenstal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen is niet gebleken. Appellante heeft gesteld dat zij in 2013 heeft besloten de melkveehouderij uit te breiden omdat zij moest stoppen met de ijsboerderij vanwege de gezondheidsproblemen van de echtgenote van [naam 1] . Zij heeft deze gezondheidsproblemen echter niet aannemelijk gemaakt. Evenmin heeft appellante de noodzaak tot uitbreiding van haar melkveehouderij als compensatie voor het verlies aan inkomsten uit de ijsboerderij echter aannemelijk heeft gemaakt. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante haar bedrijf duurzaam en toekomstbestending wilde maken is een ondernemersbeslissing en levert geen noodzaak tot uitbreiding op. Uit de omstandigheid dat de ligboxenstal verouderd was en niet voldeed aan de dierenwelzijnseisen, kan weliswaar een eventuele noodzaak tot vernieuwing van de ligboxenstal worden verklaard, maar appellante heeft niet onderbouwd dat daarom ook een uitbreiding in deze mate noodzakelijk was. Dat appellante er niet in geslaagd is om de beoogde omvang van de veestapel voor de peildatum te realiseren, mede omdat zij door de verbouwing van de stal te maken kreeg met diergezondheidsproblemen, leidt niet tot een ander oordeel. Op dat moment had appellante de beslissing tot uitbreiding immers al genomen zodat dit voor haar risico dient te komen.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2021.
A.W.C.M. van Emmerik J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.