Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/87
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.K. van der Vis),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. T. Meijer en mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 juni 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 september 2019 heeft het College het beroep van appellante tegen het besluit van 5 juni 2018 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Bij besluit van 5 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard en het primaire besluit van 3 januari 2018 herroepen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op
15 april 2021. Namens appellante is [naam 1] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn toenmalige gemachtigde, mr. Y. Groen.
De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2021. Namens appellante is [naam 1] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. Aan de ontheffing kunnen volgens het derde lid voorwaarden worden verbonden.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Blijkens een op 13 april 2015 ondertekende overeenkomst heeft appellante in 2015, tegen een som van € 1.650,- per ha, 6,8 ha van haar grond verpacht aan een akkerbouwer.
Besluiten van verweerder en uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven
3.1
Bij het primaire besluit, dat verweerder bij besluit van 5 juni 2018 heeft gehandhaafd, is het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.611 kg. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is, heeft verweerder de generieke korting van 8,3% toegepast en het berekende fosfaatrecht van 2.846,4 kg met 236,25 kg gekort. Bij het berekenen van de (niet-)grondgebondenheid heeft verweerder de door appellante op 15 mei 2015 verpachte 6,8 ha grond buiten beschouwing gelaten.
3.2
In zijn uitspraak van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389; hierna: de uitspraak van 3 september 2019), is het College tot het oordeel gekomen dat appellante door de korting op het fosfaatrecht een individuele en buitensporige last draagt en dat de vaststelling (in het primaire besluit) van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie, in de situatie van appellante, in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Hiertoe heeft het College overwogen dat appellante enkel als gevolg van haar keuze om in 2015 6,8 ha van haar grond te verpachten, niet als grondgebonden is aangemerkt en daardoor is gekort op haar fosfaatrecht. Appellante heeft de grond steeds zelf in gebruik gehad, met uitzondering van de periode dat de grond was verpacht. De verpachting betrof een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid en heeft geleid tot een korting van 236,25 kg op het fosfaatrecht, zijnde het aantal fosfaatrechten dat appellante tekortkomt om haar bedrijfsvoering op de bestaande wijze te kunnen voortzetten. Verder heeft het College bij zijn oordeel betrokken dat het aantal fosfaatrechten dat appellante tekortkomt, op geen enkele wijze samenhangt met een beslissing om uit te breiden. Uitgedrukt in geld en uitgaande van een marktkoers van € 160,- per kg fosfaat, zal appellante ongeveer € 37.800,- moeten investeren om het ontstane gat te dichten.
Van belang is nog geacht dat appellante bij het aangaan van de pachtovereenkomst weliswaar kon verwachten dat de overheid maatregelen zou treffen vanwege de afschaffing van het melkquotum, maar niet kon voorzien dat de verpachting zou leiden tot een zodanig grote verliespost. Daarnaast heeft appellante in 2015 de mest van haar bedrijf op de verpachte grond afgezet en daarmee feitelijk in lijn met de grondgebondenheid gehandeld. In zoverre verschilt het bedrijf van appellante feitelijk niet van grondgebonden bedrijven. Gelet op alle specifieke omstandigheden is het College tot het oordeel gekomen dat appellante door de korting op het fosfaatrecht een individuele en buitensporige last draagt en dat haar belang hier zwaarder dient te wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel.
3.3
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, met herroeping van het primaire besluit, het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.611 kg en met gebruikmaking van de op grond van artikel 38, tweede lid van de Msw aan hem verleende bevoegdheid, een aan het bedrijf van appellante gekoppelde ontheffing verleend voor het produceren van 84 kg fosfaat. Bij het bepalen van de omvang van de ontheffing heeft verweerder allereerst in aanmerking genomen dat appellante met het genoten voordeel van de verpachting van de grond (€ 11.220,-) en uitgaande van de ten tijde van de uitspraak van 3 september 2019 geldende marktprijs voor de aankoop van een kg fosfaatrecht (circa € 160,-), tenminste 70 kg (11.220/160) fosfaatrechten kan aankopen. Het alsdan resterende tekort van 166,25 kg fosfaatrechten bedraagt meer dan 5% van het vastgestelde fosfaatrecht, waarvoor appellante gedeeltelijk gecompenseerd dient te worden.
Vervolgens heeft verweerder bij het bepalen van de omvang van de (gedeeltelijke) compensatie als uitgangspunt genomen dat appellante – net als andere melkveehouders – enig nadeel als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel moet kunnen dragen. Verweerder acht zich dan ook slechts gehouden om het buitensporige deel van de vastgestelde last weg te nemen en compenseert om die reden niet meer dan 50% van het berekende tekort van 166,25 kg aan fosfaatrechten. De omvang van de te verlenen ontheffing wordt door verweerder aldus bepaald op (afgerond) 84 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat de compensatie geboden had moeten worden in de vorm van het toekennen van (extra) fosfaatrechten en niet in de vorm van het verlenen van een ontheffing voor het produceren van fosfaat. Immers, indien appellante in 2015 niet was overgegaan tot eenmalige verpachting, dan was haar fosfaatrecht hoger vastgesteld.
4.2
Wat betreft de omvang van de compensatie voert appellante aan dat niet valt in te zien waarom verweerder bij het bepalen daarvan wel de pachtinkomsten betrekt, maar de aan de verpachte grond verbonden kosten, die ook gedurende de verpachting voor rekening (blijven) komen van appellante, buiten beschouwing laat. Daarnaast kan appellante de redenering van verweerder dat – net als bij de startersregeling – slechts 50% van het (door verweerder berekende) tekort aan fosfaatrechten wordt gecompenseerd en de overige 50% voor rekening en risico van appellante komen niet volgen, en betwijfelt zij of dit wel in lijn is met de uitspraak van 3 september 2019. Al met al vindt appellante, gelet op de individuele en buitensporige last die op haar rust, de door verweerder geboden compensatie onvoldoende.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder wijst erop dat de compensatie die in het geval van een vastgestelde individuele en buitensporige last kan worden geboden, is gebaseerd op artikel 38, tweede lid, van de Msw. Ingevolge dat artikellid kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens de Msw bepaalde. Nu uit de wet volgt dat bij een individuele en buitensporige last compensatie in de vorm van het verlenen van een ontheffing kan worden verleend en het College in zijn uitspraak heeft bepaald dat het op de weg van verweerder ligt om de vorm van de compensatie te bepalen, is verweerder, net als in andere vergelijkbare zaken, overgegaan tot het verlenen van een ontheffing. De wet biedt in gevallen als deze geen mogelijkheid om, zoals verlangd door appellante, over te gaan tot toekenning van (extra) fosfaatrechten.
5.2
Wat betreft de omvang van de ontheffing stelt verweerder zich op het standpunt dat hij bij het bepalen daarvan de juiste methodiek, zoals uiteengezet in het bestreden besluit, heeft gevolgd. Dat er naast inkomsten uit de verpachte grond ook schulden aan de grond zijn verbonden heeft appellante slechts gesteld en niet met stukken onderbouwd, nog daargelaten dat zij bepaalde kosten ook zou moeten betalen indien de grond niet zou zijn verpacht. In de uitspraak van 3 september 2019 heeft het College geoordeeld dat appellante ‘in ieder geval tot op zekere hoogte moet worden gecompenseerd’. De omstandigheid dat verweerder gehouden is om het buitensporige deel van de last van appellante weg te nemen, vormt voor verweerder aanleiding om voor 50% van het verschil tussen het toegekende fosfaatrecht en het fosfaatrecht dat appellante toegekend had kunnen krijgen als zij haar grond niet had verpacht (minus de door haar verkregen voordelen), een ontheffing te verlenen. De andere 50% van dat verschil is niet buitensporig en moet door appellante zelf gedragen worden. Verweerder heeft hier mede bij betrokken dat de last die appellante draagt het gevolg is van een omstandigheid die aan haar kan worden toegerekend. Immers, als appellante haar grond niet had verpacht, had zij geen last gedragen als gevolg van de toegepaste generieke korting. Na verlening van de ontheffing bedraagt de feitelijke korting op het fosfaatrecht voor appellante 82,25 kg (166,25 kg – 84 kg). Dit komt overeen met 2,89% (82,25 kg/2.846,40 kg x 100). Het nadeel voor appellante bedraagt dus minder dan de drempel van 5% voor de knelgevallenregeling en is daarmee aanvaardbaar te achten. Tevens is door verweerder bij het bepalen van de omvang van de compensatie aangesloten bij het in artikel 72 van Pro het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet genoemde percentage van 50, zijnde het percentage waarmee het fosfaatrecht wordt verhoogd indien voldaan wordt aan de voorwaarden van de in dat artikel opgenomen knelgevallenregeling voor starters.
Alles overziend komt verweerder tot de conclusie dat na het verlenen van een ontheffing voor het produceren van 84 kg fosfaat, voor appellante geen sprake meer is van een individuele en buitensporige last. Voor extra compensatie, al dan niet in de vorm van het verlenen van een grotere ontheffing, bestaat dan ook geen aanleiding.
Beoordeling
6.1
Dat verweerder wat betreft de vorm van de compensatie heeft gekozen voor het
verlenen van een ontheffing en niet – zoals verlangd door appellante – voor verhoging van het bij het primaire besluit vastgestelde fosfaatrecht, past naar het oordeel van het College binnen de grenzen van de beslissingsruimte van verweerder. Zoals ook onder 5.1 van de uitspraak van 3 september 2019 door het College is overwogen, ligt het in eerste instantie op de weg van verweerder om te bepalen in welke vorm aan appellante compensatie wordt geboden. Niet is gebleken dat verweerder, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het verlenen van een ontheffing. Appellante heeft niet onderbouwd dat en waarom het voor het op de bestaande wijze kunnen voortzetten van haar bedrijfsvoering noodzakelijk is dat de compensatie wordt geboden in de vorm van een verhoging van het vastgestelde fosfaatrecht. Met betrekking tot het betoog van appellante dat aan een ontheffing bepaalde onzekerheden kleven nu verweerder in de toekomst de spelregels zou kunnen veranderen en bijvoorbeeld zou kunnen besluiten om een korting op verleende ontheffingen toe te gaan passen, wordt overwogen dat in het bestreden besluit is opgenomen dat de verleende ontheffing voor onbepaalde tijd geldt. Hiermee acht het College de continuering van de ontheffing voldoende gewaarborgd.
6.2.1
Ten aanzien van de omvang van de verleende ontheffing ligt allereerst ter beoordeling voor of verweerder bij het bepalen daarvan terecht rekening heeft gehouden met het uit de verpachting genoten economisch voordeel. Het door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat bij het bepalen van de omvang van de ontheffing eventuele uit de verpachting voortvloeiende opbrengsten in aanmerking worden genomen bij het berekenen van de individuele en buitensporige last, komt het College niet onredelijk voor nu daar in de uitspraak van
3 september 2019 nog geen rekening mee is gehouden. Door appellante is niet betwist dat zij in 2015 uit de 6,8 ha verpachte grond € 11.220,- aan opbrengst heeft genoten.
6.2.2
Appellante wordt gevolgd in haar betoog dat als bij het bepalen van de omvang van de ontheffing met de uit de verpachting verkregen opbrengsten rekening wordt gehouden, ook met de aan de verpachting gerelateerde kosten rekening dient te worden gehouden. De tegenwerping van verweerder dat appellante de door haar (eerst in de beroepsprocedure) in dat verband opgevoerde kosten niet heeft onderbouwd, maakt dit niet anders. Gelet op artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mocht van verweerder verwacht worden dat hij nader onderzoek had verricht naar (eventuele) – aan de verpachting gerelateerde – aanwezige kosten en, voor zover aan de orde, appellante in de gelegenheid had gesteld deze te onderbouwen. Nu verweerder dit heeft nagelaten is het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig en is het beroep om die reden al gegrond. Het College zal hierna beoordelen of het zelf in de zaak kan voorzien.
6.3.1
Vervolgens ligt ter beoordeling voor of verweerder zich bij het bepalen van de omvang van de ontheffing met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat het buitensporige deel van de last 50% bedraagt van het verschil tussen het toegekende fosfaatrecht en het fosfaatrecht dat appellante toegekend had kunnen krijgen als zij haar grond niet had verpacht (minus de door haar verkregen voordelen) en dat de andere 50% van dat verschil door appellante zelf gedragen moet worden. Het College overweegt hierover het volgende.
6.3.2
Uit de uitspraak van 3 september 2019 volgt dat verweerder gehouden was om door het bieden van (enige vorm van) compensatie het buitensporige deel van de op appellante rustende last weg te nemen. Welk deel van de last als buitensporig kan worden aangemerkt,
moet aan de hand van alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval worden beoordeeld; hierbij valt onder meer te denken aan de omvang en aard van het bedrijf alsook aan de (financiële) toekomstbestendigheid van het bedrijf. In zoverre past het niet om bij het bepalen van het buitensporige deel van de individuele last in alle gevallen aansluiting te zoeken bij een in de Msw neergelegde algemene regeling, die – mits aan de in die regeling gestelde voorwaarden wordt voldaan – op elke landbouwer, ongeacht de individuele omstandigheden van het geval, van toepassing is. De omvang van de compensatie dient na afweging van alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval, en gerelateerd aan de individuele en buitensporige last, naar redelijkheid en billijkheid te worden vastgesteld, waarbij als uitgangspunt heeft te gelden dat door de vastgestelde compensatie de buitensporigheid van de individuele last wordt weggenomen.
6.3.3
Gelet op het voorgaande komt het het College in het onderhavige geval redelijk voor als verweerder over zou gaan tot het verlenen van een ontheffing voor 80% van het verschil tussen het in het primaire besluit vastgestelde fosfaatrecht en het fosfaatrecht dat vastgesteld zou zijn in de situatie dat appellante op de peildatum van 15 mei 2015 geen 6,8 ha van haar grond verpacht zou hebben, nog te verminderen met het verschil tussen de door appellante uit de verpachting verkregen voordelen en eventuele aan de verpachting gerelateerde, en door appellante gemaakte, kosten. Voor de omrekening naar fosfaatrechten van laatstbedoeld verschil komt de gehanteerde koers van € 160,- per kg fosfaat waarmee verweerder in het bestreden besluit bij het bepalen van de omvang van de ontheffing heeft gerekend, het College niet onredelijk voor.
6.3.4
Voor zover verweerder nog heeft betoogd dat de last die appellante draagt het gevolg is van een omstandigheid die aan haar kan worden toegerekend, omdat de (tijdelijke) verpachting een eigen keuze van appellante betreft, wordt overwogen dat uit hetgeen onder 4.5 van de uitspraak van 3 september 2019 is overwogen blijkt dat dit al door het College is betrokken bij de afweging of in de situatie van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Aan dit betoog wordt dan ook voorbijgegaan.
Slotsom en proceskosten
7. Het beroep is gegrond, gelet op wat hiervoor onder 6.2.2, 6.3.2 en 6.3.3 is overwogen. Het College zal het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb en artikel 38, tweede lid, van de Msw vernietigen. Nu niet duidelijk is wat de omvang is van de aan de verpachting gerelateerde kosten, kan het College niet zelf in de zaak voorzien. Verweerder dient daarom binnen vier weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen
.
.
8. Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College de kosten voor de aan appellante door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 748,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van
€ 748,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 748,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M. van Duuren en
mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. J.M. Baars