ECLI:NL:CBB:2022:649

Uitspraak

tussenuitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/577

tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 september 2022 in de zaak tussen

Mts [naam 1] en [naam 2] (voorheen [naam 3] Mts), te [plaats 1] , appellante

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. C. Zieleman en mr. M. Leegsma).

Procesverloop

Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.

Op 31 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen in verband met de bouw van een stal en de realisatie van een natuurgebied.

Bij besluit van 8 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, maar heeft dat beroep op
1 juli 2020 ingetrokken.

Op 18 december 2020 heeft appellante het College verzocht de intrekking van het beroep ongedaan te maken, omdat op het moment van intrekking van het beroep sprake was van wilsonbekwaamheid.

Bij brief van 19 april 2021 heeft het College appellante bericht dat het verzoek wordt toegewezen en dat het beroep wordt heropend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 april 2022. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar maten, [naam 1] en [naam 2] , door [naam 5] , [naam 6] en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw. Ingevolge het vijfde lid van artikel 72 wordt het verzoek, bedoeld in het eerste lid, voor 1 april 2018 ingediend met gebruikmaking van een door de minister elektronisch beschikbaar gesteld middel.

1.3

Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt de minister op verzoek van een landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet wordt vastgesteld, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ingevolge het derde lid van artikel 72a vindt de verhoging, bedoeld in het eerste lid, niet plaats indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet.

1.4

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2.1

Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats 1] . Aanvankelijk pachtte zij van [stichting] een melkveebedrijf in [plaats 2] . Daarnaast had zij een landbouwbedrijf in [plaats 4] in eigendom waar zij voer voor het melkvee produceerde. De maatschap bestond voorheen uit de maten [naam 1] en [naam 4] . Na het overlijden van [naam 4] op 24 februari 2021 is [naam 2] toegetreden tot de maatschap.

2.2

Op basis van de milieuvergunning mocht appellante op de gepachte bedrijfslocatie in [plaats 2] 110 melk- en kalfkoeien en 77 stuks jongvee houden. Appellante kon in [plaats 2] niet alle dieren houden omdat de stal, die uit 1973 dateerde, daarvoor te versleten was. In de Gecombineerde opgave 2012 heeft appellante opgegeven dat zij op 1 april 2012 64 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee hield.

2.3

Vanaf 2002 wilde appellante haar bedrijf verplaatsen en uitbreiden. Het bedrijf van appellante kon op de locatie in [plaats 2] niet worden aangepast en uitgebreid als gevolg van herinrichting en natuurontwikkeling (natuurproject ‘ [project] ’) en als gevolg van de weigering van de verpachter om mee te werken aan renovatie en nieuwbouw van stallen.

2.4

In 2009 heeft appellante een vervangende bedrijfslocatie (een akkerbouwbedrijf met
63 ha grond) in [plaats 1] gevonden. Op 30 maart 2009 heeft appellante een verzoek ingediend bij de gemeente [plaats 3] tot bestemmingsplanwijziging van de grond van agrarisch naar een bouwblok. Op 13 juli 2010 heeft appellante de boerderij en 19 ha grond in [plaats 4] verkocht. Op 11 maart 2011 heeft appellante het bedrijf met grond in [plaats 1] gekocht. Ten behoeve van de verplaatsing van de melkveehouderij naar de locatie in [plaats 1] heeft appellante op 23 februari 2012 een overeenkomst met de bank gesloten voor een krediet van € 500.000,-. Op 1 maart 2012 heeft appellante 61.46.95 ha grond in eigendom verworven voor een bedrag van € 2.489.541,75. Op een deel van deze percelen heeft appellante een hypotheek gevestigd tot een bedrag van € 2.000.000,-. Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe hebben aan appellante op 2 april 2012 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het oprichten van een melkveebedrijf met 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. In mei 2012 heeft appellante 38 ha akkerbouwgrond verkocht aan [stichting] om het vrijgekomen geld te kunnen gebruiken voor de investeringen voor de nieuwbouwlocatie.

2.5

Op 25 juni 2012 is aan appellante een verleningsbeschikking voor de verplaatsing van haar melkveebedrijf verstuurd. Hierin staat dat aan appellante voor het verplaatsen van het bedrijf en de inbreng van 31.18.97 ha grond ten behoeve van realisatie van de ecologische hoofdstructuur een subsidie van € 400.000,- wordt verleend.

2.6

Ten behoeve van de financiering van twee percelen grond heeft appellante op 19 december 2013 een lening afgesloten bij de bank voor een bedrag van € 485.000,-. De percelen grond heeft appellante op 7 februari 2013 aangekocht voor € 473.780,-.

2.7

Op 6 februari 2014 heeft appellante een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor de oprichting van een melkveehouderij met 167 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Vervolgens heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats 3] op 26 augustus 2014 appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een agrarisch bedrijf met woning. In oktober 2014 is de nieuwbouw gestart. Op 19 november 2014 heeft appellante opdracht gegeven voor de bouw van een ligboxenstal tegen betaling van € 986.000,-. Daarnaast heeft appellante € 106.595,- geïnvesteerd in de technische installaties in de ligboxenstal en
€ 241.440,- in een melkrobot. Op 28 november 2014 heeft appellante opdracht gegeven voor de bouw van een wagenloods ten bedrage van € 114.173,18.

2.8

Voor het financieren van grond in eigen gebruik heeft appellante op 17 juni 2015 een bestaande kredietovereenkomst gewijzigd door het afsluiten van een vijfjarige lening van € 680.000,-.

2.9

Eind juni 2015 is de nieuwe stal opgeleverd op het nieuwe bedrijf in [plaats 1] . Op
29 juni 2015 heeft de verhuizing naar dit bedrijf plaatsgevonden. In verband daarmee heeft appellante op 5 en 12 juni 2015 in totaal vijftien melkkoeien met een hoog celgetal verkocht.

2.1

Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 91 melk- en kalfkoeien en 109 stuks jongvee. De veestapel van appellante was daarmee nog niet op het met de investeringen beoogde peil.

Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.115 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht gehandhaafd.

Beroepsgronden

4.1

Appellante doet een beroep op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit en voert aan dat zij vanwege de herinrichting van het natuurproject ‘ [project] ’ op 2 juli 2015 tijdelijk over minder melkvee beschikte. Ten onrechte heeft verweerder enkel beoordeeld of appellante minder dieren hield en niet de gevolgen voor de fosfaatruimte bezien. Ook had verweerder moeten uitgaan van de gemiddelde melkproductie van 2014, aangezien de melkproductie van 2015 niet representatief is.

4.2

Daarnaast doet appellante een beroep op artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Zij is van mening dat het bedrijf in [plaats 1] kwalificeert als een nieuw gestart bedrijf, nu het bevoegd gezag voor dit bedrijf een oprichtingsvergunning heeft verleend en appellante een oprichtingsmelding heeft gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

4.3

Appellante voert voorts aan dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Doordat de uit 1973 daterende stal op het pachtbedrijf verouderd was en op instorten stond, kon appellante minder dieren houden. Vanaf 2002 heeft appellante plannen ontwikkeld voor modernisering en uitbreiding van haar bedrijf. Zij heeft haar bedrijf vanwege natuurontwikkeling bij de oorspronkelijke vestigingslocatie en door de weigering van de verpachter om mee te werken aan renovatie en nieuwbouw van stallen gedwongen moeten verplaatsen en is daarvoor ruim vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Appellante heeft op de nieuwe bedrijfslocatie in [plaats 1] fors moeten investeren in grond, gebouwen en technische installaties. Om in [plaats 1] een rendabele melkveehouderij te kunnen exploiteren, heeft appellante haar veestapel moeten uitbreiden. Daarbij komt dat appellante de nieuwe bedrijfslocatie in eigendom heeft, terwijl zij de oude bedrijfslocatie pachtte. Vanwege de verplaatsing van het melkveebedrijf had de veestapel op
2 juli 2015 nog niet de beoogde omvang van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. In het geval van appellante is eenzelfde situatie aan de orde als in de uitspraak van het College van 30 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:361). Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last verwijst appellante naar de deskundigenrapportage van Countus van
3 juli 2018. Daaruit komt onder meer naar voren dat de reserveringscapaciteit is gedaald naar 1,02 cent per kg melk, terwijl het College in de uitspraak van 17 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:163) heeft geoordeeld dat een reserveringscapaciteit van 6,5 cent per kg melk noodzakelijk is om bedrijfscontinuïteit te veronderstellen. Hieruit blijkt dat het toekomstperspectief van appellante is weggevallen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante heeft het College verzocht te bepalen dat het fosfaatrecht wordt verhoogd tot een omvang waarmee de disproportionele last die appellanten ervaren, wordt weggenomen en die is afgestemd op de stalcapaciteit en het grondareaal waarvoor appellante investeringen heeft gedaan.

4.4

Ter zitting heeft appellante de stelling dat zij een individuele en buitensporige last draagt als gevolg van de verhuur van landbouwgrond ingetrokken. Dit geldt ook voor de stelling dat het fosfaatrechtenstelsel in zijn algemeenheid een ongeoorloofde inbreuk maakt op het eigendomsrecht.

Verweer

5.1

Verweerder voert aan dat appellante geen geslaagd beroep kan doen op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, omdat het causale verband tussen de realisatie van natuurgebied ‘ [project] ’ en de lagere hoeveelheid fosfaatrecht ontbreekt. Volgens verweerder heeft appellante niet inzichtelijk gemaakt welke percelen zij tijdelijk niet heeft kunnen gebruiken als gevolg van de realisatie van het natuurgebied. Daarbij komt dat appellante alleen in 2014 de beschikking had over meer landbouwgrond, omdat zij op dat moment zowel de beschikking had over de gronden bij de oude bedrijfslocatie als bij de nieuwe bedrijfslocatie. Verder stelt verweerder dat de knelgevallenregeling geen wettelijke grondslag bevat voor het vaststellen van de fosfaatruimte aan de hand van het gemiddelde over 2014 en 2015, zoals appellante wenst.

5.2

Verweerder stelt daarnaast dat appellante geen geslaagd beroep kan doen op de startersregeling uit artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Appellante had vóór 1 april 2018 bij verweerder moeten melden dat zij in aanmerking wilde komen voor de startersregeling. Dat heeft zij niet gedaan, nu zij pas voor het eerst in de beroepsfase stelt dat zij een starter is. Overigens is verweerder van mening dat appellante niet als starter kan worden aangemerkt, aangezien zij al vanaf 2009 een melkveehouderij exploiteert. Volgens verweerder heeft appellante haar bedrijf eerst uitgebreid met een locatie in [plaats 5] en een locatie in [plaats 1] . Vervolgens heeft appellante haar bedrijf verplaatst door de UBN-nummers van de oude bedrijfslocatie in [plaats 2] en de bedrijfslocatie in [plaats 5] af te stoten.

5.3

Verweerder betwist dat appellante haar bedrijf door overheidsingrijpen gedwongen heeft moeten verplaatsen en dat, als gevolg daarvan, sprake is van een individuele en buitensporige last. Volgens verweerder wilde appellante al vanaf 2002 haar bedrijf verplaatsen en uitbreiden. Dat was echter niet mogelijk vanwege het toen geldende beleid en omdat de verpachter niet wilde meewerken. Bovendien is in het geval van appellante geen sprake van een gedwongen beëindiging, zodat de verwijzing van appellante naar de uitspraak van het College van 30 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:361) niet opgaat. Verder is verweerder van mening dat appellante niet heeft aangetoond dat een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de door appellante beoogde uitbreiding. Volgens verweerder heeft appellante investeringsbeslissingen genomen op een moment dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was, zodat verweerder deze beslissingen niet navolgbaar acht. De situatie van appellante wijkt daardoor niet individueel af van die van andere uitbreidende melkveehouders, zodat verweerder de deskundigenrapportage van Countus niet nader heeft onderzocht.

Beoordeling

6.1.1

Het College is van oordeel dat het beroep van appellante op de startersregeling, zoals bepaald in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit, en de knelgevallenregeling, zoals bepaald in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, niet slaagt. Het College overweegt daartoe als volgt.

Startersregeling

6.1.2

Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het beroep van appellante op artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit niet slaagt, omdat dit beroep te laat is ingediend. Voormeld artikel bepaalt immers dat een verzoek om toepassing van de startersregeling moet zijn ingediend voor 1 april 2018. Niet is gebleken dat appellante voor die datum een dergelijk verzoek heeft ingediend. Dit heeft zij immers pas in beroep voor het eerst gedaan. Verweerder heeft overigens terecht geconcludeerd dat appellante niet als starter kan worden aangemerkt. In overeenstemming met de toelichting op artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit (Stb. 2017, 521, paragraaf 4.3), legt het College de startersregeling strikt uit: de startersregeling is uitsluitend bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven en het gaat daarbij niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Niet in geschil is dat appellante eerder in [plaats 2] een melkveebedrijf heeft geëxploiteerd en dat zij haar bedrijf heeft verplaatst naar [plaats 1] . Appellante heeft dus een bestaande melkveehouderij verplaatst naar een nieuwe bedrijfslocatie, waardoor zij niet meer als starter kan worden aangemerkt.

Knelgevallenregeling

6.1.3

Evenmin slaagt het beroep van appellante op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Om te kunnen vaststellen of de realisatie van het natuurgebied heeft geresulteerd in een tijdelijke vermindering van de fosfaatruimte, moet op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit een vergelijking worden gemaakt tussen de situatie zonder de realisatie van het natuurgebied en de feitelijke situatie op 2 juli 2015. Appellante heeft als alternatieve peildatum
15 mei 2015 genoemd. Het College is van oordeel dat geen (direct) causaal verband is komen vast te staan tussen de vermindering in grond en de aanleg van natuurgebied ‘ [project] ’. Verweerder wijst er terecht op dat appellante op 15 mei 2015 weliswaar (iets) meer dieren hield, maar dat zij in de toelichting op de melding bijzondere omstandigheden in het fosfaatreductiedossier twee andere verklaringen heeft gegeven voor het lagere aantal koeien op 2 juli 2015: in verband met de verhuizing van het bedrijf op
29 juni 2015 heeft appellante kort daarvóór vijftien koeien met een hoog celgetal verkocht om te voorkomen dat deze koeien bij het melken met een melkrobot op het nieuwe bedrijf koeien met een laag celgetal zouden kunnen besmetten, en appellante kon in de oude stal te [plaats 2] niet alle dieren houden omdat deze stal te versleten was. Appellante heeft verder niet inzichtelijk gemaakt welke gronden zij op 2 juli 2015 tijdelijk niet meer in gebruik had als gevolg van het natuurproject en wat de totale omvang van deze gronden is. Uit het voorgaande volgt dat appellante niet heeft aangetoond dat zij op 2 juli 2015 tijdelijk over minder fosfaatruimte beschikte door de realisatie van een natuurgebied.

Individuele en buitensporige last

6.2.1

Het College is van oordeel dat appellante wel aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.

6.2.2

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) onder 6.8.2).

6.2.3

De last ontstaat op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht is geworden en verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht vaststelt. De last van de individuele melkveehouder bestaat in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. In geld uitgedrukt gaat het om het product van dat tekort maal de openingskoers per kg. Het gaat aldus om een financiële last. Bij dit alles is van belang dat het hier geen ontneming, maar een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders betreft (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114) onder 6.7). Voor appellante komt de last neer op het verschil tussen fosfaatrecht voor 167 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 5.115 kg fosfaatrecht (zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 91 melk- en kalfkoeien en 109 stuks jongvee).

6.2.4

Met verweerder gaat het College ervan uit dat appellante al sinds 2002 haar bedrijf wilde verplaatsen en/of uitbreiden, maar dat dit op de locatie in [plaats 2] niet mogelijk was vanwege natuurontwikkeling en het niet meewerken van de verpachter. Het College is van oordeel dat appellante voldoende heeft aangetoond dat zij uiteindelijk geen andere keuze had dan haar melkveebedrijf te verplaatsen. Appellante wist in 2005 al dat zij bij de oude bedrijfslocatie geen uitbreidingsmogelijkheden had vanwege natuurontwikkeling. Echter, in 2006 had de verpachter samen met appellante een plan gemaakt om het melkveebedrijf te ontwikkelen en een uitbreiding mogelijk te maken door het bedrijf te verplaatsen naar [plaats 4] , waar appellante en de verpachter extra grond zouden kunnen kopen. In de loop der tijd werd appellante echter duidelijk dat de verpachter niet wenste mee te werken aan de uitvoering van dit plan. Daarbij komt dat appellante, zoals zij ter zitting heeft verklaard, van de verpachter geen toestemming kreeg om de gepachte stal uit 1973 in [plaats 2] op te knappen en in overeenstemming te brengen met de eisen van deze tijd. Voorts blijkt uit een brief van de verpachter aan appellante van 23 november 2010 dat de verpachter appellante niet zonder meer toestemming gaf voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal in [plaats 2] . Hierdoor werd appellante gedwongen minder melkvee te houden dan het aan haar vergunde aantal. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat het vanuit het oogpunt van dierenwelzijn niet langer verantwoord was om melkvee te houden in de oude stal. Het werd voor appellante dus steeds moeilijker om een rendabel melkveebedrijf te exploiteren op de oude bedrijfslocatie.

6.2.5

In de uitspraak van 9 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:128) op het beroep van appellante inzake de Regeling fosfaatreductieplan 2017 heeft het College, in navolging van verweerder, geoordeeld dat de beslissing van appellante om naast de bedrijfsverplaatsing ook een uitbreiding te realiseren niet navolgbaar was. In de hier aan de orde zijnde zaak over het fosfaatrechtenstelsel komt het College op basis van de overgelegde stukken en de toelichting ter zitting tot een andere conclusie. Naar het oordeel van het College heeft appellante voldoende aannemelijk gemaakt dat (enige) uitbreiding ten opzichte van de oude bedrijfslocatie noodzakelijk was. Zoals hiervoor is overwogen, was de stal op de oude bedrijfslocatie dermate verouderd dat appellante niet meer de volledige stalcapaciteit kon benutten. Blijkens de gecombineerde opgave 2012 hield appellante op 1 april 2012 slechts
64 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee. Verweerder heeft niet betwist dat dit voor appellante geen rendabele melkveestapel is. Bovendien had appellante, zoals zij ter zitting heeft verklaard, maar weinig eigen financiële middelen om de bedrijfsverplaatsing te financieren, aangezien zij de oude bedrijfslocatie pachtte. De nieuwe bedrijfslocatie moest dus van voldoende omvang zijn om de door appellante gedane investeringen in de verplaatsing van het melkveebedrijf te kunnen terugverdienen. Voor zover verweerder stelt dat appellante ervoor had kunnen kiezen om een andere boerderij te pachten, overweegt het College dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat in die periode een andere passende pachtlocatie beschikbaar was. Bij het voorgaande komt dat appellante (ruim) vóór 2 juli 2015 beschikte over de juiste vergunningen voor een rechtsgeldige exploitatie van de door appellante beoogde uitbreiding en de daarvoor nodige (grote) investeringen heeft gedaan.

6.2.6

Bij de beoordeling of de last buitensporig is, geldt als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van zijn ondernemersbeslissingen draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen verlaten als de ondernemersbeslissingen van de desbetreffende melkveehouder in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).

6.2.7

In het geval van appellante ziet het College voldoende reden om van het onder 6.2.6 genoemde uitgangspunt af te wijken. Anders dan veel melkveehouders die na de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 meer melkvee wensten te houden en in de aanloop daarnaartoe vanaf 2013 hebben geïnvesteerd in de uitbreiding van hun bedrijf, wilde appellante al sinds 2002 haar bedrijf verplaatsen en/of uitbreiden en had zij in 2006 al een plan om (samen met de verpachter) een uitbreiding van haar melkveebedrijf te realiseren. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel was toen nog niet voorzienbaar. Zoals hiervoor is overwogen, heeft appellante de uitbreiding op de oude bedrijfslocatie niet kunnen realiseren, omdat de verpachter uiteindelijk toch niet akkoord ging met een renovatie van de oude stal en de bouw van een nieuwe stal. Vervolgens had appellante geen andere keuze dan haar melkveebedrijf te verplaatsen en te investeren in een alternatief plan. Om de verplaatsing van het melkveebedrijf mogelijk te maken, heeft appellante vanaf begin 2012 grote investeringen moeten doen, maar de invoering van het fosfaatrechtenstelsel per 2 juli 2015 heeft het alternatieve plan van appellante doorkruist waardoor het voor haar moeilijk is om een rendabel melkveebedrijf op te bouwen. Appellante kon in haar situatie niet anticiperen op de keuze van de peildatum 2 juli 2015, ook niet vanuit de wetenschap dat productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Appellante liep voorts toekenning van fosfaatrecht mis door de verkoop van vijftien melkkoeien in verband met de bedrijfsverhuizing vlak voor de peildatum 2 juli 2015 (zie onder 6.1.3). Daarnaast is, mede op basis van het door appellante overgelegde rapport van Countus van 3 juli 2018 en de (door verweerder niet weersproken) verklaring van [naam 1] ter zitting dat het bedrijf van appellante verliesgevend is als gevolg van hoge aflossingsverplichtingen tegenover de bank waartegenover de inkomsten niet voldoende zijn, aannemelijk dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt en dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar is. Naar het oordeel van het College wordt appellante gelet op het voorgaande onevenredig zwaar getroffen door het fosfaatrechtenstelsel.

6.2.8

Reeds omdat appellante ter zitting haar stelling dat zij een individuele en buitensporige last draagt als gevolg van de verhuur van landbouwgrond heeft ingetrokken, dient de generieke korting van het fosfaatrecht met 8,3% op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit in stand te blijven.

6.2.9

Het College is, gelet op alle hiervoor genoemde omstandigheden van dit geval, van oordeel dat appellante een individuele en buitensporige last draagt en dat haar belang hier zwaarder dient te wegen dan de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. De vaststelling van het fosfaatrecht zonder enige vorm van compensatie is daarom in strijd met artikel 17 van het Handvest en artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit heeft verweerder dit ten onrechte niet onderkend. In het bijzonder heeft verweerder in deze zaak niet, althans onvoldoende, onderkend dat bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last alle omstandigheden van het geval in onderlinge samenhang en in hun totaliteit dienen te worden beschouwd (zie de heropeningsbeslissing van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) onder 6).

7.1

Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder aan appellante ter compensatie van de last zoals omschreven in overweging 6.2.3 een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw dient te verlenen, en verweerder aan die ontheffing voorwaarden kan verbinden. De ontheffing dient verleend te worden voor het verschil tussen de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht op basis van het aanwezige melkvee op 2 juli 2015 en de vergunde veebezetting van 167 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee, verminderd op de voet van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit (zie hiervoor onder 6.2.8). Verweerder heeft dus alleen nog beslissingsruimte ten aanzien van de aan de ontheffing te verbinden voorwaarden.

7.2

Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze tussenuitspraak. Hiertoe zal een termijn van zes weken worden gesteld na verzending van deze tussenuitspraak. Het College zal vervolgens appellante in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk haar zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld.

7.3

Het College zal iedere verdere beslissing aanhouden tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.

Beslissing

Het College:

- draagt verweerder op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak

een ander besluit in de plaats van het bestreden besluit te nemen met inachtneming van

deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van

mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

27 september 2022.

w.g. H.L. van der Beek De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen