Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/1505
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juni 2023 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] (de onderneming),
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat (de minister)
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Met het besluit van 21 juli 2021 heeft de minister de aanvraag van de onderneming op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het eerste kwartaal (Q1) van 2021 aangemerkt als pro-forma-aanvraag, en deze aanvraag vervolgens afgewezen.
Met het besluit van 13 december 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard.
De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 8 december 2022. Daaraan hebben deelgenomen [naam 2] namens de onderneming, en de gemachtigden van de minister. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Na de zitting heeft het College het onderzoek heropend. De minister is verzocht (schriftelijk) te reageren op aanvullende vragen van het College.
De minister heeft met zijn brieven van 17 februari 2023 en 22 maart 2023 gereageerd op de vragen van het College.
De onderneming heeft op beide brieven van de minister een schriftelijke reactie gegeven.
Geen van de partijen heeft kenbaar gemaakt gebruik te willen maken van een nadere zitting. Het College heeft daarom het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.1
Deze zaak gaat om een TVL-aanvraag die te laat is ingediend. Artikel 2.2.6 van de TVL bepaalt dat ondernemers hun aanvraag voor Q1 van 2021 uiterlijk op 18 mei 2021 vóór 17.00 uur konden indienen. Na dat moment sloot het digitale aanvraagsysteem en was het voor ondernemers in beginsel niet meer mogelijk een aanvraag in te dienen via dat systeem. Wel heeft de minister voor ondernemers die te laat waren met hun aanvraag, de mogelijkheid geopend om de reden voor de overschrijding van de aanvraagtermijn te melden. Als de minister de termijnoverschrijding verschoonbaar vond, dan werd het digitale aanvraagsysteem voor de desbetreffende ondernemers tijdelijk opnieuw geopend, zodat zij alsnog een aanvraag konden indienen.
2.2
Het geschil in deze zaak betreft de vraag of de overschrijding van de aanvraagtermijn door de onderneming verschoonbaar was, zodat de minister haar alsnog een mogelijkheid had moeten bieden om een TVL-aanvraag in te dienen.
Standpunt van de onderneming
3. Op 18 mei 2021 heeft de onderneming geprobeerd haar TVL-aanvraag in te dienen met gebruikmaking van het digitale systeem van de minister. Zij stelt dat dit niet mogelijk was vanwege een technisch probleem. Later op de middag heeft de onderneming nog eens geprobeerd de aanvraag in te dienen, maar dat was na 17.00 uur en toen was de aanvraagtermijn verstreken. Daarop heeft de onderneming contact opgenomen met een medewerker van de minister, die adviseerde om via een daarvoor bestemd formulier een melding te doen van de te late aanvraag en de reden voor de termijnoverschrijding. Naar aanleiding van dit advies heeft de onderneming op 20 mei 2021 een melding ingediend. Zij stelt dat de minister in tijden van ellende voor ondernemers niet strikt moet vasthouden aan bureaucratische regels, maar coulance moet betrachten en haar alsnog de mogelijkheid moet bieden een TVL-aanvraag in te dienen. Ter zitting heeft de ondernemer aan de hand van het overzicht van de minister van de aanvragen op 18 mei 2021, gewezen op een aanvraag die na 17.00 uur is ingediend.
Standpunt van de minister
4.1
Volgens de minister is de (pro-forma) aanvraag van de onderneming terecht afgewezen, omdat de aanvraag te laat is ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Hij wijst er daarbij op dat de overschrijding van de aanvraagtermijn, mede gelet op de uitspraak van het College van 23 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:417), een terechte afwijzingsgrond is.
4.2
De minister stelt dat hem niet is gebleken dat er op 18 mei 2021 een technische storing was in het digitale aanvraagsysteem. Ter onderbouwing daarvan heeft hij een overzicht overgelegd waaruit volgens de minister blijkt dat er op die dag meer dan 2.000 TVL-aanvragen zijn ingediend via dat systeem. Daarnaast is hij van mening dat de onderneming niet heeft onderbouwd dat sprake was van een storing. Verder is niet gebleken dat de onderneming binnen de aanvraagperiode contact heeft opgenomen met de minister om melding te maken van eventuele technische problemen bij de aanvraag.
Beoordeling door het College
5. Het College heeft de minister gevraagd om toe te lichten hoe hij is omgegaan met TVL-aanvragen die buiten de aanvraagtermijn bij hem terechtkwamen. De minister heeft in brieven van 17 februari 2023 en 22 maart 2023 zijn werkwijze uiteengezet. Het College zal – op basis van de toelichting van de minister – allereerst het kader schetsen dat de minister hanteert voor de beoordeling van de verschoonbaarheid van deze termijnoverschrijdingen. Vervolgens beantwoordt het College de vraag hoe deze werkwijze van de minister juridisch geduid moet worden. Tot slot toetst het College het bestreden besluit aan deze werkwijze.
De door de minister gehanteerde werkwijze bij aanvragen buiten de aanvraagtermijn
6.1
Het College stelt vast dat de minister bij de beoordeling van te laat ingediende TVL-aanvragen is uitgegaan van twee verschillende situaties die bepalend zijn voor de door hem gehanteerde werkwijze.
6.2
In de eerste situatie maakte de aanvrager
binnen de aanvraagtermijnbij de minister melding van enig probleem, waardoor de aanvraag niet kon worden ingediend. In deze situatie verleende de minister hulp bij het oplossen van het probleem. Meestal lukte dit al binnen de aanvraagperiode, maar er waren ook gevallen waarin het probleem pas na het verstrijken van de aanvraagtermijn opgelost kon worden. In die gevallen merkte de minister de melding aan als pro-forma-aanvraag die tijdig was ingediend. De ondernemer kreeg dan de mogelijkheid om alsnog een inhoudelijke aanvraag met gebruikmaking van het digitale systeem in te dienen via een aanvullende openstelling.
binnen de aanvraagtermijnbij de minister melding van enig probleem, waardoor de aanvraag niet kon worden ingediend. In deze situatie verleende de minister hulp bij het oplossen van het probleem. Meestal lukte dit al binnen de aanvraagperiode, maar er waren ook gevallen waarin het probleem pas na het verstrijken van de aanvraagtermijn opgelost kon worden. In die gevallen merkte de minister de melding aan als pro-forma-aanvraag die tijdig was ingediend. De ondernemer kreeg dan de mogelijkheid om alsnog een inhoudelijke aanvraag met gebruikmaking van het digitale systeem in te dienen via een aanvullende openstelling.
6.3
In de tweede situatie nam de aanvrager
na het verstrijken van de aanvraagtermijncontact op met de minister om een probleem bij de aanvraag te melden. In deze situatie merkte de minister de aanvraag ook aan als pro-forma-aanvraag, maar beoordeelde hij (anders dan in de eerste situatie) de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Als de minister concludeerde dat de termijnoverschrijding verschoonbaar was, kreeg de aanvrager de mogelijkheid om via een aanvullende openstelling alsnog een inhoudelijke aanvraag in te dienen met gebruikmaking van het digitale aanvraagsysteem.
na het verstrijken van de aanvraagtermijncontact op met de minister om een probleem bij de aanvraag te melden. In deze situatie merkte de minister de aanvraag ook aan als pro-forma-aanvraag, maar beoordeelde hij (anders dan in de eerste situatie) de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Als de minister concludeerde dat de termijnoverschrijding verschoonbaar was, kreeg de aanvrager de mogelijkheid om via een aanvullende openstelling alsnog een inhoudelijke aanvraag in te dienen met gebruikmaking van het digitale aanvraagsysteem.
6.4
Bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding heeft de minister telkens als uitgangspunt genomen dat het de eigen verantwoordelijkheid van ondernemers is om tijdig een aanvraag in te dienen. In sommige gevallen vond de minister het tegenwerpen van deze eigen verantwoordelijkheid echter niet evenredig. Daarbij ging het om gevallen waarin de termijnoverschrijding te wijten was aan ‘ernstige persoonlijke omstandigheden’. Bij de beoordeling van die gevallen hield de minister rekening met de ernst van de situatie, de voorzienbaarheid en de snelheid waarmee de ondernemer heeft geacteerd toen dat redelijkerwijs mogelijk was en werd onder meer beoordeeld of de ondernemer zo snel mogelijk contact had opgenomen met de minister. Indien de ondernemer kon aantonen dat dit redelijkerwijs fysiek of mentaal niet mogelijk was vanwege ernstige ziekte of overlijden van de ondernemer of een naaste én redelijkerwijs niemand anders binnen de onderneming de aanvraag tijdig had kunnen indienen of contact had kunnen opnemen, leidde dat in beginsel tot verschoonbaarheid. Bij de beoordeling van de belemmering tot het doen van een tijdige aanvraag door ernstige ziekte speelden de omvang van het bedrijf, de duur van de ziekte en de nasleep daarvan een rol. Als geen sprake was van ‘ernstige persoonlijke omstandigheden’ kon de aanvrager een beroep doen op ‘overige omstandigheden’. De minister heeft niet nader toegelicht waaraan bij dergelijke omstandigheden moet worden gedacht.
Juridische duiding van deze werkwijze
7.1
Het College merkt allereerst op dat de minister heeft benadrukt dat zijn werkwijze niet schriftelijk is vastgelegd in een (interne) beleidslijn, omdat de uiteenlopende situaties waarmee hij te maken kreeg zich niet in een dergelijke beleidslijn lieten vangen.
7.2
De gedachte achter de werkwijze van de minister was, zo begrijpt het College, de wens om ook ondernemers die te laat waren met hun TVL-aanvraag in bepaalde situaties alsnog toegang te bieden tot bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Door meldingen van termijnoverschrijdingen aan te merken als pro-forma-aanvraag en die vervolgens af te wijzen, creëerde de minister voor deze aanvragers de mogelijkheid om bezwaar en eventueel later beroep in te dienen. De drempel om de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding te laten beoordelen, was laag. Er was geen strikt voorgeschreven route om eventuele problemen bij de aanvraag te melden, en bovendien was de melding in beginsel vormvrij. Wel heeft de minister dit proces op een zeker moment willen stroomlijnen door een formulier in gebruik te nemen waarop ondernemers alvast konden mededelen tegen welke problemen zij waren aangelopen of waarom ze te laat waren. Het gebruik van dit formulier was geen noodzakelijke voorwaarde om de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding te laten beoordelen.
7.3
Gelet hierop en mede in aanmerking genomen de mate van concreetheid van de uitgangspunten bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, zoals uiteengezet onder 6.1 tot en met 6.4, is het College van oordeel dat de werkwijze van de minister moet worden aangemerkt als beleid in de zin van een consistente gedragslijn. Weliswaar kreeg de minister te maken met uiteenlopende situaties die hij van geval tot geval moest beoordelen, maar hij heeft daarbij met het oog op de consistente afhandeling van aanvragen die na het verstrijken van de aanvraagtermijn bij hem binnenkwamen, een vaste lijn ontwikkeld. In gevallen waarin een ondernemer zijn TVL-aanvraag te laat heeft ingediend en de minister de aanvraag op die grond heeft afgewezen, zal het College daarom beoordelen of de minister zijn vaste gedragslijn heeft toegepast.
Toetsing aan de werkwijze
8.1
Niet in geschil is dat de onderneming geen tijdige aanvraag voor Q1 2021 heeft ingediend. De onderneming heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij tijdens de aanvraagperiode contact heeft opgenomen met de minister over de gestelde problemen bij haar aanvraag. Daarom valt de onderneming onder de hiervoor onder punt 6.3 omschreven ‘tweede situatie’ en moet worden beoordeeld of de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
8.2
De onderneming heeft niet gesteld dat de aanvraag te laat was vanwege ‘ernstige persoonlijke omstandigheden’ en van dergelijke omstandigheden is het College ook niet gebleken.
8.3
De vraag is dan of er in dit geval sprake is van ‘overige omstandigheden’ die de termijnoverschrijding verschoonbaar maken. De onderneming heeft gesteld dat zij op
18 mei 2021, de laatste dag van de aanvraagtermijn, heeft geprobeerd een aanvraag in te dienen maar dat dit niet lukte vanwege technische problemen. Zij heeft die stelling echter niet onderbouwd. Daar tegenover staat dat de minister heeft aangetoond dat er op de bewuste dag, ononderbroken, een groot aantal TVL-aanvragen is ingediend. Het College is van oordeel dat het niet aannemelijk is geworden dat zich op 18 mei 2021 technische problemen in het digitale aanvraagsysteem hebben voorgedaan. De termijnoverschrijding moet dan ook voor rekening en risico van de onderneming blijven.
8.4
In verband met het beroep van de onderneming op coulance, merkt het College het volgende op. De regelgever heeft geen hardheidsclausule opgenomen in de TVL-regeling. Het College heeft al eerder geoordeeld dat niet onevenredig te vinden (zie de uitspraak van 8 juni 2021, ECLI:NL:CBB:2021:594). Om te zorgen dat de regeling uitvoerbaar blijft, maakt de minister alleen in zeer bijzondere gevallen een uitzondering (zoals brand, ernstige ziekte, overlijden). Het College heeft ook al eerder geoordeeld dat niet onevenredig te vinden (zie uitspraak van 17 augustus 2021, ECLI:NL:CBB:2021:825). De gedragslijn omvat die gevallen. Het College ziet geen aanleiding om daarnaast een uitzondering te maken.
8.5
Voor zover de onderneming met de verwijzing naar een aanvraag die na 17.00 uur is ingediend een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel slaagt dit niet, omdat niet is vast komen te staan dat het een gelijk geval betrof.
8.6
Het College is op grond van het voorgaande van oordeel dat de minister de aanvraag om subsidie op basis van de TVL terecht op grond van artikel 2.2.4, eerste lid, aanhef en onder a in samenhang met artikel 2.2.6, eerste en tweede lid van de TVL heeft afgewezen, omdat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de aanvraag tijdig is ingediend.
9. Het beroep is ongegrond. Het bestuursorgaan hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. H.L. van der Beek en
mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juni 2023.
w.g. M. van Duuren de griffier is verhinderd de uitspraak te
ondertekenen
BIJLAGE
Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19
Artikel 2.2.4
“1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
a. indien de aanvraag niet voldoet aan de bij deze regeling gestelde regels.”
Artikel 2.2.6
“1. Een aanvraag kan worden ingediend in de periode van 15 februari 2021 tot en met
18 mei 2021.
2. Aanvragen kunnen worden ingediend vanaf 12.00 uur op de in het eerste lid genoemde begindatum en zijn tijdig ingediend indien zij op de in het eerste lid genoemde einddatum vóór 17.00 uur zijn ontvangen.”