Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/409
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 juli 2023 in de zaak tussen
[naam 1] , handelend onder de naam [naam 2] , te [plaats] ,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
(gemachtigden: mr. P.J. Kooiman),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Met het besluit van 16 juli 2020 heeft de minister de aanvraag van [naam 1] voor subsidie op grond van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Regeling) afgewezen.
Bij besluit van 19 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 25 april 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] , zijn echtgenote [naam 3] , de gemachtigde van de minister en [naam 4] namens de minister.
Overwegingen
Kern van het geschil
1. Op grond van de Regeling kan de minister op aanvraag subsidie verstrekken voor de onomkeerbare sluiting van een varkenshouderijlocatie als sprake is van bepaalde minimale geurscore en een locatie binnen een zogenoemd concentratiegebied. Niet in geschil is dat de locatie van [naam 1] wel voldoet aan deze voorwaarden. De minister heeft de subsidieaanvraag afgewezen omdat [naam 1] niet voldoet aan de voorwaarde dat hij de productielocatie gedurende vijf jaar voor de aanvraag onafgebroken op bedrijfseconomisch gangbare wijze heeft gebruikt. Volgens [naam 1] is die afwijzing niet terecht. Zijn stallen hebben wegens de gevolgen van een dierziekte weliswaar tijdelijk leeggestaan, maar dat betekent niet dat daarom niet (meer) wordt voldaan aan die voorwaarde. Hij heeft steeds beoogd zijn bedrijf voort te zetten.
Het bestreden besluit
2. In het bestreden besluit heeft de minister de afwijzing als volgt toegelicht. De minister heeft vastgesteld dat op 11 januari 2018 de laatste vleesvarkens van het bedrijf zijn afgevoerd en dat daarna ook geen varkens meer zijn gehouden op deze locatie. Op het bedrijf is in het laatste kwartaal van 2017 een dierziekte opgetreden en de minister heeft uit de gegevens die [naam 1] heeft ingediend, geconcludeerd dat deze ziekte na afvoer van de varkens en het reinigen en ontsmetten van de stallen, niet heeft voortgeduurd. Voorafgaand aan de aanvraag hebben de stallen ongeveer twee jaar leeg gestaan. De (ver)bouwwerkzaamheden aan de stallen die gedurende deze periode zijn gestart, zijn niet afgerond. De minister betrekt bij zijn beslissing ook dat de gemeente heeft geconstateerd dat het bedrijf niet voldoet aan het Besluit emissiearme huisvesting (Beh). Het is volgens de minister duidelijk dat op het bedrijf op 1 januari 2020 geen varkens meer konden worden gehouden. Hierdoor is ook de afwijzingsgrond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling, van toepassing. Er is volgens de minister geen sprake van een kortdurende staking van het houden van varkens maar van een definitieve staking die is gestart twee jaar voordat [naam 1] de aanvraag heeft ingediend. De afwijzing sluit aan bij de door [naam 1] genoemde Richtsnoeren van de Europese Unie voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector en in plattelandsgebieden 2014-2020 (2014/C 204/01), randnummer 426 (Richtsnoer 426). De gezondheidssituatie van [naam 1] en de omstandigheid dat de gemeente de sanering van het bedrijf van [naam 1] ondersteunt, leidt volgens de minister niet tot een andere conclusie.
Standpunt van [naam 1]
3. [naam 1] voert aan dat de afwijzingsgrond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling in zijn geval niet van toepassing is. [naam 1] heeft in 2018 niet het hele jaar varkens gehouden omdat hij maatregelen moest treffen vanwege een dierziekte op zijn bedrijf. Die maatregelen zijn onderdeel van een normale bedrijfsvoering. Daarnaast heeft het vereiste van onafgebroken gebruik betrekking op de productiecapaciteit en die was niet gestaakt. De productiecapaciteit is namelijk afhankelijk van de varkensrechten en de omgevingsvergunning en van beide heeft [naam 1] geen afstand gedaan. [naam 1] verwijst ter onderbouwing van dit standpunt ook naar de toelichting bij dit vereiste (toelichting, blz. 15; Stcrt 2019, 55830). Daarin staat onder meer dat het vereiste van onafgebroken gebruik betrekking heeft op de productiecapaciteit op de betreffende locatie, te weten de voor het houden van varkens gebruikte dierenverblijven, mest- en voersilo’s en mestkelders. Als een varkensstal in het kader van reguliere bedrijfsvoering tijdelijk leeg heeft gestaan, wordt nog steeds voldaan aan het vereiste van onafgebroken gebruik. Kortdurende tijdelijke leegstand als gevolg van dierziekte, hoeft dus geen reden te zijn voor afwijzing van de subsidieaanvraag. Hierbij is volgens [naam 1] relevant dat hij steeds heeft beoogd het houden van varkens voort te zetten en dat hij zijn varkensrechten niet heeft verkocht. [naam 1] verwijst ook naar Richtsnoer 426. Volgens dit richtsnoer mag subsidie alleen niet worden toegekend als een bedrijf al definitief is gesloten of een definitieve sluiting onvermijdelijk is. [naam 1] is voornemens zijn bedrijf voort te zetten als hij niet kan deelnemen aan de Regeling en in dat geval zal hij ook de schaalvergroting (waarvoor hij alle benodigde vergunningen heeft) doorzetten. Hierdoor zal ook de geurhinder en de productiecapaciteit van zijn bedrijf toenemen, zal hij meer varkensrechten verwerven en zal hij zijn milieuvergunning blijven benutten. Dit komt niet overeen met het doel van de Regeling.
Standpunt van de minister
4. De minister blijft bij het standpunt dat [naam 1] zijn bedrijf niet onafgebroken gedurende vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag op bedrijfseconomisch gangbare wijze heeft gebruikt. Volgens de minister staat vast dat [naam 1] gedurende twee jaar voor zijn aanvraag geen varkens heeft gehouden vanwege dierziekte en vervolgens omdat de Regeling in het verschiet lag. De geplande verbouwing van de stallen, waarvoor aan [naam 1] naar zijn eigen zeggen in 2015 een omgevingsvergunning is verleend, heeft niet plaatsgevonden. Vanaf juli 2018, toen het Hoofdlijnen Akkoord Warme Sanering Varkenshouderijen bekend werd, overwoog [naam 1] al om aan de toekomstige Regeling mee te doen. Hij heeft toen de keuze gemaakt om met de voorgenomen schaalvergroting pas op de plaats te maken, waardoor de leegstand heeft voortgeduurd.
Beoordeling
5.1.
Artikel 6, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat de aanvraag van de varkenshouder wordt afgewezen indien:
de varkenshouder niet daadwerkelijk varkens voor productie heeft gehouden op de varkenshouderijlocatie of de daarvoor gebruikte productiecapaciteit niet onafgebroken gedurende de vijf jaren voorafgaande aan de aanvraag op bedrijfseconomisch gangbare wijze gebruikt is;
de omgevingsvergunning milieu of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, of de op de varkenshouderijlocatie gebruikte huisvestingssystemen niet voldoet respectievelijk niet voldoen aan de vereisten van het Besluit emissiearme huisvesting die gelden tot 1 januari 2020.
5.2.
In de toelichting bij artikel 6, eerste lid, onder a, van de Regeling (toelichting, blz. 15; Stcrt 2019, 55830) staat dat uitsluitend varkenshouderijen die daadwerkelijk hebben geproduceerd, en uitsluitend varkenshouderijlocaties die in de laatste vijf jaar vóór de sluiting onafgebroken zijn gebruikt, voor subsidie in aanmerking komen. Het vereiste van onafgebroken gebruik heeft betrekking op de productiecapaciteit op de betreffende varkenshouderijlocatie, te weten de voor het houden van varkens gebruikte dierenverblijven (varkensstallen), mest- en voersilo’s en mestkelders. Als een varkensstal in het kader van de reguliere bedrijfsvoering tijdelijk heeft leeggestaan, wordt nog steeds voldaan aan het vereiste van onafgebroken gebruik. Kortdurende leegstand van een varkensstal, bijvoorbeeld tussen het afvoeren van een ronde vleesvarkens en de komst van een nieuwe ronde of tijdelijke leegstand als gevolg van een dierziekte, hoeft dus geen reden voor afwijzing van de subsidieaanvraag te zijn, zulks te beoordelen naar de feitelijke omstandigheden.
5.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat op het bedrijf van [naam 1] dierziekte heeft geheerst en dat de tijdelijke leegstand vanwege die dierziekte geen reden is om aan te nemen dat niet aan de vijfjaarseis is voldaan.
5.4.
Uit het bezwaarschrift van 2 oktober 2020 maakt het College op dat de dierziekte in november 2018 onder controle was. Ook waren de schoonmaakwerkzaamheden die daarmee gepaard gingen toen afgerond. Dit komt overeen met wat [naam 1] tijdens de zitting hierover heeft verklaard. Vanaf het moment van het einde van de dierziekte en schoonmaakwerkzaamheden in november 2018, heeft [naam 1] ervoor gekozen om (tijdelijk) geen varkens te houden, onder andere omdat hij de komst van de Regeling wilde afwachten.
5.5.
Het College stelt vast dat [naam 1] vanaf het moment dat hij weer varkens kon gaan houden in december 2018, na de dierziekte, tot aan de aanvraag om subsidie op 13 januari 2020 (dus gedurende ruim een jaar) geen varkens heeft gehouden. Dit betekent dat [naam 1] zijn productiecapaciteit niet onafgebroken heeft gebruikt in de vijf jaar voorafgaand aan zijn subsidieaanvraag. Weliswaar volgt uit de toelichting bij de Regeling dat bij tijdelijke leegstand van de stallen in het kader van de reguliere bedrijfsvoering nog steeds wordt voldaan aan het vereiste van onafgebroken gebruik van de productiecapaciteit, maar daarbij wordt opgemerkt dat het gaat om kortdurende leegstand, zoals bij de af- en aanvoer van een ronde vleesvarkens of als gevolg van een dierziekte. Zoals hiervoor werd vastgesteld, hebben de stallen, na de dierziekte, tot aan de aanvraag gedurende ruim een jaar leeg gestaan. Er kan dan ook niet worden gesproken van een kortdurende leegstand. Daarvoor acht het College de periode van ruim een jaar te lang. Het College verwijst naar zijn uitspraak van 22 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:125, waarin is geoordeeld dat een periode van tien maanden waarin geen varkens zijn gehouden, niet kan worden beschouwd als kortdurende leegstand. Dat [naam 1] door ziekte gedurende (een gedeelte van) deze periode niet zelf kon werken doet hieraan niet af. In een dergelijk geval wordt immers verwacht dat een ondernemer maatregelen neemt om de normale bedrijfsvoering toch te laten doorgaan, bijvoorbeeld door een vervangende kracht in te huren. [naam 1] heeft dit naar eigen zeggen tijdens de zitting ook gedaan, maar daarbij niet de bedrijfsvoering in de stallen hervat. Van overmacht is dan ook geen sprake geweest.
5.6.
Omdat [naam 1] zijn productiecapaciteit niet onafgebroken heeft gebruikt in de vijf jaar voorafgaand aan zijn subsidieaanvraag, heeft de minister de aanvraag van [naam 1] om subsidie terecht afgewezen op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling. De minister heeft er terecht op gewezen dat de afwijzing aansluit bij Richtsnoer 426, nu die er volgens de eerste volzin vanuit gaat dat uitsluitend productiecapaciteit die in de laatste vijf jaar vóór de sluiting van de capaciteit onafgebroken is gebruikt, voor steun in aanmerking komt. In de tweede volzin worden vervolgens gevallen genoemd waarin dat in ieder geval niet geldt, namelijk in het geval waarin de productiecapaciteit al definitief is gesloten of waarin een dergelijke sluiting onvermijdelijk lijkt. Deze volzin sluit niet uit dat nog sprake kan zijn van andere situaties waarin subsidieverlening ook moet worden geweigerd, omdat (ook) geen sprake is van onafgebroken gebruik.
5.7.
Omdat de subsidieaanvraag op grond van artikel 6, eerste lid, onder b, van de Regeling de subsidieaanvraag moet worden afgewezen, hoeft een beoordeling van de vraag of [naam 1] al dan niet voldoet aan het vereiste in artikel 6, eerste lid, onder b, van de Regeling niet plaats te vinden.
6.1.
[naam 1] voert ook aan dat de overheid en RVO in 2018 zijn gestart met de communicatie over een saneringsregeling. Op basis van die uitgebreide berichtgeving mocht hij erop vertrouwen dat hij aan de Regeling zou kunnen deelnemen. Er was op dat moment in ieder geval geen reden om aan te nemen dat hij daaraan niet zou kunnen deelnemen. Het College gaat ervan uit dat [naam 1] hiermee een beroep doet op het vertrouwensbeginsel.
6.2.
Dit beroep slaagt niet. Volgens de rechtspraak van het College moeten voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is dat de betrokkene aannemelijk moet maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (uitspraak van het College van 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:852).
6.3.
Van een toezegging of andere uitlating dat [naam 1] aan de Regeling zou mogen deelnemen is niet gebleken. Dat [naam 1] zelf uit de Regeling meende op te maken dat hij aan de vereisten van de Regeling voldeed, maakt niet dat hij erop mocht vertrouwen dat de minister ook subsidie zou toekennen. Aan de eerste stap is niet voldaan, zodat het College niet toekomt aan de vraag of de tweede en derde stap hier aan de orde zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1.
Vervolgens voert [naam 1] aan dat de gemeente graag wil dat zijn bedrijf wordt gesaneerd. Er hebben al gesprekken plaatsgevonden met de gemeente over de toekomstige bestemming. [naam 1] vindt het vreemd dat de ene overheidsinstelling zich al gedraagt alsof het bedrijf gesaneerd gaat worden, terwijl de minister de aanvraag om deel te nemen aan de Regeling afwijst.
7.2.
Dat de gemeente wil dat [naam 1] gaat deelnemen aan de Regeling betekent echter nog niet dat de minister alsnog aan [naam 1] subsidie moet toekennen. [naam 1] voldoet immers niet aan de vereisten van de Regeling om voor subsidie in aanmerking te komen.
8. [naam 1] betoogt verder dat hij onevenredig in zijn belangen wordt geschaad als hij niet kan deelnemen aan de Regeling omdat hij dan als stopper wordt beschouwd en nooit zal kunnen deelnemen aan nieuwe vergelijkbare stoppersregelingen. Om die reden zou artikel 6 van de Regeling voor hem buiten toepassing moeten worden gelaten. Dit betoog slaagt niet. Op de openstelling van eventuele nieuwe stoppersregelingen en de inhoud daarvan kan niet worden vooruitgelopen. De enkele omstandigheid dat [naam 1] niet voor subsidie in aanmerking komt op grond van de thans in geding zijnde Regeling maakt toepassing daarvan niet onevenredig.
9. Het beroep is ongegrond.
Overschrijding van de redelijke termijn
10.1.
[naam 1] heeft zowel in zijn beroepschrift als tijdens de zitting aangegeven dat hij vindt dat de totale procedure te lang heeft geduurd. Het College heeft dit opgevat als een verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College heeft de Staat daarom aangemerkt als partij.
10.2.
In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij het College ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd. In dit geval is er geen aanleiding van deze termijn af te wijken. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.
10.3.
De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop het College uitspraak heeft gedaan. Het bezwaarschrift dateert van 24 augustus 2020. Uitgaande van de datum van deze uitspraak heeft de fase van bezwaar en beroep in totaal afgerond 2 jaren en 11 maanden geduurd. Dat is een overschrijding van de redelijke termijn met 11 maanden. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 1.000,-.
10.4.
Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, maar de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan [naam 1] . Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot het betalen van een schadevergoeding aan [naam 1] tot een bedrag van € 1.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. H.S.J. Albers en mr. H.G. Rottier, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 juli 2023.
w.g. D. Brugman w.g. F. Willems
BIJLAGE: WETTELIJK KADER
Richtsnoeren van de Europese Unie voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector en in plattelandsgebieden 2014-2020 (2014/C 204/01), randnummer 426
Uitsluitend ondernemingen die daadwerkelijk hebben geproduceerd, en uitsluitend productiecapaciteit die in de laatste vijf jaar vóór de sluiting van de capaciteit onafgebroken is gebruikt, komen voor steun in aanmerking. In gevallen waarin de productiecapaciteit al definitief is gesloten of waarin een dergelijke sluiting onvermijdelijk lijkt, is er geen tegenprestatie van de begunstigde en mag geen steun worden verleend.
Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Regeling)
artikel 1, van de regeling voor zover hier van belang, bepaalt dat onder:
- dierenverblijf wordt verstaan: een overdekte ruimte waarbinnen dieren worden gehouden;
- productiecapaciteit wordt verstaan: dierenverblijven, mest- en voersilo’s en mestkelders.
Artikel 6, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat de aanvraag van de varkenshouder wordt afgewezen indien:
de varkenshouder niet daadwerkelijk varkens voor productie heeft gehouden op de varkenshouderijlocatie of de daarvoor gebruikte productiecapaciteit niet onafgebroken gedurende de vijf jaren voorafgaande aan de aanvraag op bedrijfseconomisch gangbare wijze gebruikt is;
de omgevingsvergunning milieu of de omgevingsvergunning beperkte milieutoets, of de op de varkenshouderijlocatie gebruikte huisvestingssystemen niet voldoet respectievelijk niet voldoen aan de vereisten van het Besluit emissiearme huisvesting die gelden tot 1 januari 2020.
Artikel 9 van de Regeling bepaalt dat:
De in artikel 7, onderdeel b, bedoelde bijdrage bedraagt 65% van de gecorrigeerde vervangingswaarde van de voor het houden van varkens op de varkenshouderijlocatie gebruikte productiecapaciteit.
De gecorrigeerde vervangingswaarde, bedoeld in het eerste lid, wordt bepaald door per dierenverblijf het aantal m2 van het dierenverblijf te vermenigvuldigen met het bedrag dat in bijlage 3 is vermeld, uitgaand van de levensduur, uitgedrukt in jaren en maanden, van de romp van het dierenverblijf op het tijdstip dat is voldaan aan de vereisten, vermeld in artikel 5, onder a, b, c, d, e en f.