ECLI:NL:CBB:2024:113 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuurlijke boete wegens verontreiniging van karkas in s...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 21/692

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 februari 2024 op het hoger beroep van:

[naam 1] B.V., te [plaats] (de slachterij)

(gemachtigde: [naam 2] )

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2021, kenmerk 19/4824, in het geding tussen

de slachterij

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(gemachtigde: mr. M. Kool)

Procesverloop in hoger beroep

De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:4404) (aangevallen uitspraak).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

De zitting was op 5 december 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de slachterij haar gemachtigde en namens de minister zijn gemachtigde, bijgestaan door J. Enting.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 30 augustus 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij de slachterij een inspectie uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van 30 augustus 2018. Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de slachthal van [naam 1] B.V. Ik zag daar dat op het laatste stuk van de slachtbaan, ter hoogte van de weeginstallatie en de 2 à 3 meter daar voor, 2 runderkarkas helften hingen. Ik zag dat er water vanaf het plafond op de slachtbaan naar beneden viel op de grond. Ik zag dat er waterdruppels van het plafond net langs de slachtbaan naar beneden vielen (zie filmpje). Er vielen over een afstand van ongeveer 4 meter met regelmaat en op diverse plekken (+/- 4 plekken) waterdruppels naar beneden.

Ik zag dat er een waterdruppel viel op het (naakte) karkas vlak bij de weegschaal (zie foto). De karkassen zijn op dat punt in het slachtproces al gekeurd. Het desbetreffende karkas was goedgekeurd voor menselijke consumptie en voorzien van de officiële goedkeurstempels.

Ongeveer een half uur daarvoor was er een grotere lekkage van water op exact dezelfde locatie. Het slachtproces is toen gestopt. Er zijn rode kratten geplaatst boven de slachtbaan. Het slachtproces is toen weer hervat.

Na de bovengenoemde constatering van het vallen van water op vlees sprak de chef van de slachthal […] mij aan. Hij vroeg of hij weer door kon slachten. Ik vertelde hem dat het nog steeds lekte en dat een slachthuis zelf de verantwoordelijkheid moet nemen om de veiligheid van het product te waarborgen. Hij zei mij: 'daar krijgt toch niemand wat van, het is water, daar wordt echt niemand ziek van".

Ik vertelde hem dat het vuil water was van de ruimte boven de slachthal, wellicht met olie en ander vuil er in.

Medewerkers hebben vervolgens het lekkende water gestopt d.m.v. papieren doeken boven op de slachtbaan.”

1.3

Naar aanleiding van de bevindingen heeft de minister met het besluit van 5 april 2019 (boetebesluit) de slachterij een boete opgelegd van € 5.000,-, omdat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Volgens de minister heeft de slachterij hiermee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, in samenhang gelezen met bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) overtreden.

1.4

De minister heeft het standaardboetebedrag van € 2.500,- op grond van artikel 2.5 van

het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) verhoogd, omdat de slachterij eerder, op 16 maart 2018, beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete.

1.5

Met het besluit van 14 augustus 2019 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van de slachterij ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk de slachterij en de minister moet worden gelezen.

“3.5. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt in voldoende mate uit het rapport van bevindingen van 30 augustus 2018 wat eiseres wordt verweten. De toezichthouder heeft geconstateerd dat er vuil water op een (reeds gekeurd) karkas is gelekt waardoor er een risico is ontstaan voor de volksgezondheid.

Uit het rapport van bevindingen en het daarbij behorende filmpje blijkt in voldoende mate dat er water druppelde op een karkas. Voor zover eiseres, overigens eerst in beroep, uitdrukkelijk heeft betwist dat het water op het betreffende karkas druppelde, stelt de rechtbank vast dat eiseres dit punt in de beroepsgronden niet heeft onderbouwd, zodat deze grond reeds daarom niet kan slagen. Overigens blijkt uit de schriftelijke verklaring van [naam 3] (calamiteiten chef bij het bedrijf van eiseres) dat hij heeft verklaard dat door de slachtgroep is geconstateerd dat er druppels water naar beneden kwamen. Volgens hem ging het om een lek aan de waterleiding. Deze medewerker van het bedrijf van eiseres heeft dus niet betwist dat er water naar beneden druppelde.

Uit het rapport van bevindingen, in combinatie met het filmpje, kan niet worden afgeleid dat het ging om schoon water, dat rechtstreeks afkomstig was uit de kraan, zoals eiseres heeft gesteld, maar dat er over een afstand van ongeveer 4 meter met regelmaat en op diverse plekken waterdruppels van het plafond naar beneden vielen. Verweerder heeft in het verweerschrift terecht betoogd dat zodra water langs oppervlakten en/of de buitenzijde van leidingen komt, het wordt besmet met micro-organismen, zoals bacteriën. Doordat eiseres niet heeft voorkomen dat dit vuile water op het naakte vlees druppelde, heeft eiseres het levensmiddel niet beschermd tegen elke vorm van verontreiniging. Het vlees kan op deze manier ongeschikt worden voor menselijke consumptie en schadelijk zijn voor de gezondheid. […]

5.1.

De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de door eiseres begane overtreding en de risico’s die daarmee gepaard gingen, heeft verweerder in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen reden hoeven zien om de boete te matigen dan wel af te zien van de oplegging van de boete. Evenmin is er grond voor een halvering van het boetebedrag als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu gezien de constateringen in het rapport van bevindingen niet kan worden geconcludeerd dat het risico voor de volksgezondheid gering was of ontbrak.

Zoals hiervoor reeds is overwogen blijkt uit het rapport van bevindingen dat er water was gelekt op karkassen, wat een risico voor de volksgezondheid betekent. Eiseres is er als slachterij verantwoordelijk voor dat ieder risico voor de volksgezondheid wordt vermeden. Uit de overgelegde verklaringen blijkt dat eiseres op de hoogte was van de lekkage, maar dat zij er desondanks voor heeft gekozen de slachtwerkzaamheden voort te zetten voordat de lekkage was verholpen. Hierdoor is een risico voor de volksgezondheid ontstaan, omdat ongewenste micro-organismen worden verspreid over het karkas en deze niet meer zichtbaar zijn. Dit kan eiseres worden verweten.

Verweerder heeft het boetebedrag terecht verdubbeld met toepassing van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, omdat aan eiseres eerder, op 16 maart 2018, een boete is opgelegd, die inmiddels onherroepelijk is geworden en er sinds die eerdere overtreding nog geen vijf jaar zijn verstreken. De boetebeschikking van 16 maart 2018 maakt onderdeel uit van het procesdossier. In het kader van de heropening van het onderzoek heeft verweerder op 21 december 2020 nog het rapport van bevindingen van 30 oktober 2017 en het voornemen van 20 februari 2018 overgelegd. Weliswaar blijkt uit deze stukken dat het om een andere situatie gaat dan in de onderhavige zaak, maar het betreft hier wel een overtreding van dezelfde norm: Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijs niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Het gaat, evenals in de onderhavige zaak, om een overtreding van artikel 4, tweede lid, in samenhang gelezen met bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening 852/2004.”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3 Het van belang zijnde wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak, die onderdeel is van deze uitspraak.

Was de toezichthouder vooringenomen?

4.1

De slachterij voert aan dat de toezichthouder die het rapport van bevindingen heeft opgesteld, vooringenomen is en – zo begrijpt het College deze hogerberoepsgrond – de minister daarom geen gebruik mocht maken van het rapport voor de vaststelling van de overtreding. Deze toezichthouder is één van de dierenartsen die permanent op het bedrijf van de slachterij aanwezig is. Volgens de slachterij schrijft deze toezichthouder buitensporig veel rapporten van bevindingen in vergelijking tot de andere dierenartsen die aanwezig zijn op haar bedrijf.

4.2

Met wat de slachterij heeft gesteld heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat in dit concrete geval moet worden getwijfeld aan de bevindingen van de toezichthouder in het op ambtsbelofte opgemaakte en ondertekende rapport van bevindingen, omdat deze toezichthouder bij de inspectie vooringenomen was tegen de slachterij. De inhoud van het rapport bevat daarvoor geen enkel aanknopingspunt en de slachterij heeft haar stelling niet met enig bewijs onderbouwd. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Is sprake van een overtreding?

5.1

De slachterij heeft zich verder primair gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister terecht een overtreding heeft vastgesteld van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, in samenhang gelezen met bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. De slachterij voert hiertoe het volgende aan. De druppel op het karkas was lichaamsvocht van het karkas. Voor zover het wel om een waterdruppel op het karkas zou gaan, is het volgens de slachterij geen vuil water, maar schoon water uit de drinkwaterleiding. Als het vuil water was geweest, had de toezichthouder namelijk actie moeten ondernemen om te voorkomen dat er bezoedeld vlees in de handel wordt gebracht. Dat heeft de toezichthouder volgens de slachterij niet gedaan. Dat het om schoon water uit de drinkwaterleiding gaat, wordt verder volgens de slachterij bevestigd door de verklaringen van [naam 3] , chef onderhoud en storingen van de slachterij, en [naam 4] , chef slachthal van de slachterij. Volgens de slachterij heeft de rechtbank deze verklaringen genegeerd.

5.2.1

Het College stelt voorop dat in een geval als dit, waarin een boete is opgelegd, gelet op het vermoeden van onschuld op de minister de bewijslast rust dat sprake is van een overtreding. De minister moet daarom het bewijs leveren dat de slachterij de overtreding heeft begaan en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat de slachterij genoemde bepalingen heeft overtreden steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.

5.2.2

Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen blijkens de ondertekening is opgemaakt op ambtsbelofte. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

5.3

Het College stelt vast dat de slachterij haar stelling dat het om lichaamsvocht gaat niet heeft onderbouwd, terwijl de slachterij niet betwist dat er een lekkage aan de waterleiding was op de dag van de inspectie en er als gevolg daarvan waterdruppels vanaf het plafond naar beneden vielen in de slachthal. De stelling van de slachterij leidt daarom niet tot twijfel aan het rapport van bevindingen, waarin de toezichthouder duidelijk beschrijft dat hij een druppel water op het karkas in de slachthal heeft zien vallen. Het College acht daarom met de minister aannemelijk dat de druppel op het karkas een waterdruppel is en geen lichaamsvocht. Ook in wat de slachterij verder heeft aangevoerd, ziet het College geen grond voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder. Dit licht het College als volgt toe.

5.4.1

Het College volgt niet de stelling van de slachterij dat de waterdruppel niet vuil kan zijn geweest, omdat de toezichthouder dan actie had moeten ondernemen. Het College ziet niet in dat de - ook niet onderbouwde - stelling dat de toezichthouder actie had moeten ondernemen betekent dat het om schoon water ging.

5.4.2

Ook uit de verklaringen van [naam 3] en [naam 4] kan het College niet de conclusie trekken dat het om schoon water ging. Hoewel de beide personen verklaren dat het volgens hen om een lekkage aan de drinkwaterleiding ging en het water lekte zonder vervuiling, hebben zij dat niet onderbouwd. De toezichthouder beschrijft daarentegen duidelijk in het rapport van bevindingen dat er over een afstand van ongeveer vier meter met regelmaat en op diverse plekken waterdruppels vanaf het plafond naar beneden vielen. De slachterij betwist dat niet. Op het filmpje dat bij de inspectie is gemaakt, is ook te zien dat er water vanaf het plafond naar beneden lekte. De toezichthouder beschrijft in het rapport dat het om vuil water van boven de slachthal ging. De minister heeft verder op de zitting toegelicht dat het water via het plafond, de waterleiding en de slachtbaan (verder) vervuild kan zijn geraakt voordat het op het karkas viel. In het verweerschrift heeft de minister aangevoerd dat water dat langs oppervlakken en/of de buitenzijde van leidingen komt, besmet kan raken met vuil en micro-organismen, zoals bacteriën. Dat het desondanks om schoon water ging dat rechtstreeks zonder in contact te zijn gekomen met andere (vervuilde) oppervlakken in de slachthal uit de drinkwaterleiding lekte, heeft de slachterij niet aannemelijk gemaakt. Het College is dan ook van oordeel dat de minister terecht heeft aangenomen dat het om vervuild water ging. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

5.4.3

De slachterij heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom zij meent dat de rechtbank de verklaringen van [naam 3] en [naam 4] heeft genegeerd. Uit de aangevallen uitspraak (3.5 en 5.1) blijkt immers dat de rechtbank de verklaringen wel in haar beoordeling heeft betrokken.

6 Het College is met de rechtbank van oordeel dat de slachterij niet heeft voorkomen dat vervuild water op het voor menselijke consumptie reeds goedgekeurde karkas druppelde waardoor het levensmiddel niet beschermd was tegen elke vorm van verontreiniging. De minister heeft daarom terecht vastgesteld dat de slachterij daarmee artikel 4, tweede lid, in verbinding met bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. De hogerberoepsgrond slaagt niet. De minister was bevoegd een boete op te leggen voor genoemde overtreding.

Moet de boete worden gematigd vanwege late toezending van het rapport van bevindingen?

7.1

De slachterij betoogt dat het rapport van bevindingen pas een half jaar na de inspectie aan haar is toegezonden. Op dat moment is het volgens de slachterij lastig om terug te halen wat er ten tijde van de inspectie precies is gebeurd. De medewerkers van de slachterij die op de dag van een inspectie door de toezichthouder op de hoogte worden gebracht van de bevindingen en een rapport over een overtreding krijgen aangezegd, geven dat vaak pas aan het einde van de dag door aan de verantwoordelijke medewerker. Volgens de slachterij is zij door deze gang van zaken in haar verdedigingsbelang geschaad.

7.2.1

Het College begrijpt het betoog van de slachterij zo dat zij daarmee een beroep doet op overschrijding van de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dat artikel is bepaald dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport beslist omtrent het opleggen van de boete.

7.2.2

Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen is gedagtekend op 30 augustus 2018 en het boetebesluit op 5 april 2019 is genomen. Dat betekent dat de beslistermijn van dertien weken als bedoeld in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb met 18 weken (ruim 4 maanden) is overschreden. Volgens de rechtspraak van het College volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 150) dat een overschrijding van deze termijn geen gevolgen heeft voor de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen, maar dat de rechter de overschrijding van de beslistermijn wel kan verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete (zie de uitspraak van het College van 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:794). In het feit dat de minister voormelde beslistermijn heeft overschreden, ziet het College onvoldoende aanleiding om de boete te matigen. De slachterij heeft weliswaar betoogd dat zij door deze overschrijding in haar verdedigingsbelang is geschaad, maar het College ziet daarvoor geen grond. Uit het rapport van bevindingen blijkt immers dat de toezichthouder [naam 5] , chef van de slachterij, op de dag van de inspectie op de hoogte heeft gebracht van de bevindingen en hem een rapport van bevindingen is aangezegd. De toezichthouder heeft, zoals blijkt uit het rapport, ook nog op de dag van de inspectie over het lekkende water gesproken met de chef van de slachthal. Verder zijn er foto’s en een filmpje gemaakt door de toezichthouder, die als bijlagen bij het rapport zijn gevoegd. Ook heeft de slachterij zelf getuigenverklaringen ingebracht. De slachterij heeft niet duidelijk gemaakt wat zij in dit concrete geval anders of meer had willen doen om haar verdediging wel goed te kunnen voeren. Voor zover in het betoog van de slachterij al een beroep op matiging van de boete valt te lezen, ziet het College in de overschrijding van de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb daarvoor dus geen reden. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Zijn er andere redenen voor matiging van de boete?

8 De slachterij voert verder aan dat de boete moet worden gematigd, omdat de volksgezondheid nooit in gevaar is gebracht, er geen sprake is van recidive en de slachterij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de boete te betalen.

Gevolgen voor de volksgezondheid

9.1

De slachterij voert aan dat de boete moet worden gehalveerd als bedoeld in artikel 2.3 van het Besluit handhaving, omdat de volksgezondheid nooit in gevaar is gebracht. Als dit wel zo was, had de toezichthouder het karkas volgens de slachterij moeten afwaarderen en dat is niet gebeurd.

9.2

Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het standaard boetebedrag gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken.

9.3

In wat de slachterij heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister aanleiding had moeten zien de boete te halveren. Naar het oordeel van het College heeft de slachterij niet duidelijk gemaakt dat de volksgezondheid niet in gevaar is gebracht, terwijl het rapport van bevindingen ook geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de risico’s van de overtreding voor de volksgezondheid gering waren of ontbraken. Dat de toezichthouder het karkas volgens de slachterij had moeten afwaarderen als de volksgezondheid wel in gevaar was geweest, is geen reden voor halvering van de boete. Het is de verantwoordelijkheid van de slachterij om levensmiddelen te beschermen tegen elke vorm van verontreiniging, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, in samenhang gelezen met punt 3, van Verordening 852/2004. Dat hygiënevoorschrift richt zich tot de slachterij en niet tot de toezichthouder.

Recidive

10.1

De slachterij voert verder aan dat de minister de standaardboete ten onrechte heeft verhoogd in verband met recidive. Volgens de slachterij is daar namelijk geen sprake van, omdat de overtreding waarvoor de eerdere boete is opgelegd, zag op een ander onderdeel van de productie en het een gevolg was van een verbouwing.

10.2

Op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving moet de boete worden verhoogd als ten tijde van het begaan van de overtreding nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds een eerdere aan de overtreder opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk is aan de som van het bedrag van de boete dat voor de overtreding wordt opgelegd en het bedrag van de boete dat voor die eerdere overtreding was opgelegd.

10.3

Het College stelt vast dat de minister op 16 maart 2018 een boete aan de slachterij heeft opgelegd voor overtreding van hetzelfde voorschrift als hier aan de orde. Hoewel in dat geval andere feiten ten grondslag lagen aan de boeteoplegging dan hier het geval is, gaat het dus wel om eenzelfde overtreding als bedoeld in artikel 2.5 van het Besluit handhaving. Omdat op het moment dat het boetebesluit werd opgelegd nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds het eerdere boetebesluit, heeft de minister de boete terecht verhoogd in verband met recidive. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Financiële draagkracht

11.1

De slachterij voert tot slot aan dat de boete moet worden gematigd, omdat de slachterij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de boete te betalen. Volgens de slachterij heeft zij dat bij de rechtbank al aangetoond.

11.2

Het College stelt vast dat de slachterij met dit betoog een beroep doet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Daarin is bepaald dat een lagere boete moet worden opgelegd als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Het is dus aan de slachterij om aannemelijk te maken dat zij over onvoldoende draagkracht beschikt om de boete te betalen. Zij heeft dat echter niet gedaan, ook niet bij de rechtbank. Zij heeft geen enkel inzicht gegeven in haar financiële situatie. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Overschrijding redelijke termijn

12.1

De slachterij heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt hierover het volgende.

12.2

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een straf wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

12.3

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 11 maart 2019. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de overschrijding van de behandelingsduur van vier jaar gerechtvaardigd zou moeten worden geacht. Dit betekent dat op het moment van het doen van deze uitspraak de redelijke termijn met ruim 11 maanden is overschreden. Volgens vaste rechtspraak van het College wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Het College zal daarom de boete verlagen met 10% en de boete vaststellen op € 4.500,-.

Slotsom

13.1

Vanwege de hiervoor bedoelde overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het zal het beroep daarom gegrond verklaren, het bij de rechtbank bestreden besluit in zoverre vernietigen, het boetebesluit in zoverre herroepen en de hoogte van de boete vaststellen op € 4.500,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.

13.2

Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het College zal de minister opdragen het griffierecht in beroep (€ 345,-) en het griffierecht in hoger beroep (€ 541,-) te vergoeden.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 4.500,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

- draagt de minister op het griffierecht van (in totaal) € 886,- aan de slachterij te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2024.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. N.A. van Opbergen

Bijlage

Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne

Artikel 4

Algemene en specifieke hygiënevoorschriften

1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met primaire productie en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende bewerkingen, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage I, deel A, alsmede aan alle andere specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

BIJLAGE II

ALGEMENE HYGIËNEVOORSCHRIFTEN VOOR ALLE EXPLOITANTEN VAN LEVENSMIDDELENBEDRIJVEN (TENZIJ BIJLAGE I VAN TOEPASSING IS)

INLEIDING

De hoofdstukken V tot en met XII zijn van toepassing op alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, […]

HOOFDSTUK IX

Bepalingen van toepassing op levensmiddelen

[…]

3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.

Wet dieren

Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Artikel 8.7. Bevoegdheid

Onze minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Regeling dierlijke producten

Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

[…]

c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.2. Boetecategorieën

1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:

a. categorie 1: € 500;

b. categorie 2: € 1500;

c. categorie 3: € 2500;

d. categorie 4: € 5000;

e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.

[…]

3 Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.

Artikel 2.3. Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn

Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

Artikel 2.5. Recidive

1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.

Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 1.2. Indeling categorieën bestuurlijke boete

De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.

Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren