Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Zittingsplaats Dordrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 19/4824
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2021 in de zaak tussen
[eiseres] te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete van € 5.000,- opgelegd voor overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
Bij besluit van 14 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2020. Het onderhavige beroep is gezamenlijk behandeld met de beroepen, geregistreerd onder de zaaknummers ROT 19/5327 en ROT 19/5328. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam toezichthoudend dierenarts] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Op 29 december 2020 heeft de rechtbank het onderzoek heropend teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen om de bij brieven van 3 september 2020 en 16 november 2020 door eiseres verzochte stukken in te dienen, die betrekking hebben op de toepassing van de recidivebepaling. Verweerder heeft de gevraagde stukken bij brief van 15 december 2020 (door de rechtbank ontvangen op 21 december 2020) overgelegd. Bij brieven van
28 december 2020 en 30 december 2020 heeft eiseres op deze stukken gereageerd. Op
15 januari 2021 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.1.
Verweerder heeft in het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd omdat eiseres volgens verweerder dit beboetbare feit heeft gepleegd:
Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijs niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.
Dit is een overtreding van artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004.
Volgens verweerder heeft eiseres hiermee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten overtreden. Verweerder heeft aan eiseres voor deze overtreding een boete van
€ 5.000,- opgelegd. Verweerder heeft het boetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving verhoogd, omdat eiseres eerder, op 16 maart 2018, is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.
1.2.
In het bestreden besluit heeft verweerder deze boete gehandhaafd.
1.3.
In het rapport van bevindingen, dat op 30 augustus 2018 op ambtsbelofte is opgemaakt en waarop het boetebesluit en het bestreden besluit zijn gebaseerd, heeft toezichthouder [toezichthoudernummer] gerapporteerd dat hij zich in het kader van een inspectie op
30 augustus 2018 omstreeks 12.20 uur in het bedrijf van eiseres bevond. Daar zag de toezichthouder op het laatste stuk van de slachtbaan, ter hoogte van de weeginstallatie en 2 tot 3 meter daarvoor twee runderkarkas helften hangen. De toezichthouder zag dat er waterdruppels van het plafond net langs de slachtbaan naar beneden vielen. De toezichthouder wijst in dit verband op het filmpje dat is gemaakt. Er vielen over een afstand van ongeveer 4 meter met regelmaat en op diverse plekken (ongeveer vier plekken) waterdruppels naar beneden. De toezichthouder zag vervolgens dat er een waterdruppel viel op het (naakte) karkas vlak bij de weegschaal. De karkassen zijn op dat punt in het slachtproces al gekeurd. Het desbetreffende karkas was goedgekeurd voor menselijke consumptie en voorzien van de officiële goedkeurstempel. Ongeveer een half uur daarvoor was er een grotere lekkage op exact dezelfde locatie. Het slachtproces is toen gestopt. Er zijn vervolgens rode kratten geplaatst boven de slachtbaan en het slachtproces is toen weer hervat. Na deze constatering sprak de chef van de slachthal de toezichthouder aan en vroeg of hij weer door kon gaan met slachten. De toezichthouder vertelde de chef van de slachthal toen dat het nog steeds lekte vanaf het plafond en dat een slachthuis zelf verantwoordelijkheid moet nemen om de veiligheid van het product te waarborgen. De chef van de slachthal zei hierop: “daar krijgt toch iemand wat van, het is water, daar wordt echt niemand ziek van”. De toezichthouder vertelde vervolgens dat het vuil water was van de ruimte boven de slachthal, wellicht met olie en ander vuil erin. Medewerkers hebben vervolgens het lekkende water gestopt door middel van papieren doeken boven op de slachtbaan. De toezichthouder constateerde dat levensmiddelen niet werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Bij het boeterapport zijn een foto en een filmpje als bijlagen gevoegd.
2. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten zijn voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van Verordening 852/2004.
Op grond van artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004 houden exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening 853/2004.
Op grond van bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 moeten in alle stadia van de productie, verwerking en distributie levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Op grond van artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet dieren - voor zover thans van belang - wordt in deze paragraaf verstaan onder overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 6.2. van de Wet dieren.
Op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren kan verweerder een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Op grond van artikel 8.8, eerste lid, van de Wet dieren worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is de hoogte van de bestuurlijke boete die verweerder aan een overtreder voor een overtreding overeenkomstig boetecategorie 3 kan opleggen € 2.500,-.
Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd, indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken.
Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3, 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
3. Eiseres voert aan dat de overtreding niet is bewezen. Het rapport van bevindingen, waarop het boetebesluit is gebaseerd, is op essentiële punten onduidelijk, onnauwkeurig, onvolledig en niet vatbaar voor rechterlijke toetsing. Dit rapport en het boetebesluit voldoen volgens haar niet aan de eisen die voortvloeien uit artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 48 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Niet is gebleken dat een (vuile) waterdruppel door lekkage op een karkas terecht is gekomen. Verder meent eiseres dat de bij het rapport gevoegde foto niet als bewijs van de vermeende overtreding kan dienen. Volgens eiseres is immers op de foto geen waterdruppel op een karkas te zien, laat staan een druppel afkomstig van vuil water. Nu niet blijkt dat de foto bij het rapport overeenkomt met de beschrijving van het vermeende geconstateerde feit, kan dit rapport niet als bewijs dienen.
Eiseres voert verder aan dat, ook indien al sprake zou zijn van een (vuile) waterdruppel op een karkas, uit de stukken niet blijkt dat eiseres zich schuldig heeft gemaakt aan overtreding van artikel 4, tweede lid, in samenhang gelezen met bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004. Hierin wordt immers geen melding gemaakt van een verbod op (al dan niet vervuilde) waterdruppels op karkassen.
Eiseres wijst er onder meer op dat uit het rapport van bevindingen niet blijkt dat de dierenarts het karkas ongeschikt heeft verklaard voor menselijke consumptie. Er was dus volgens de toezichthouder kennelijk ook geen sprake van een risico voor de volksgezondheid. Ook ingeval er wordt uitgegaan van een (vuile) waterdruppel op een karkas, is er geen sprake van gevaar voor de gezondheid, nu deze waterdruppel na goedkeuring maar vóór de koelfase nog kon worden verwijderd.
Een verklaring van één anonieme toezichthouder is onvoldoende om tot bewezenverklaring van een overtreding te komen. Volgens eiseres is de handelwijze van verweerder onverenigbaar met de juiste toepassing van het beginsel van dubbele bevestiging. Op grond van dit beginsel kan het bewijs dat een verdachte het ten laste gelegde feit heeft begaan niet uitsluitend worden aangenomen op grond van de verklaring van één getuige. Eiseres wijst in dit kader op punt 7 van de toelichting bij artikel 342, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering. Verder verwijst eiseres in dit kader onder meer naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 juni 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:4363).
Het rapport van bevindingen, dat aan het boetebesluit ten grondslag ligt, is niet vatbaar voor rechterlijke toetsing. Bij de vaststelling van het boetebesluit zijn niet alle relevante feiten en omstandigheden onderzocht waardoor het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, aldus eiseres.
3.1.
De eisen waaraan een rapport van de overtreding moet voldoen, staan in artikel 5:48 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van het eerste lid van dit artikel kunnen het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder van de overtreding een rapport opmaken. Op grond van het tweede lid is het rapport gedagtekend en vermeldt dit de naam van de overtreder, de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
3.2.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49. Verder mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147, in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.3.
Er is geen grond voor het oordeel dat het rapport van bevindingen van 30 augustus 2018 niet aan de eisen als genoemd in artikel 5:48 van Pro de Awb voldoet en dat niet kan worden uitgegaan van de inhoud van dit rapport. Dat in het rapport enkel het nummer van de betrokken toezichthouder en niet zijn naam wordt genoemd, betekent niet dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de in het rapport genoemde bevindingen en de deskundigheid van deze toezichthouder. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat vanwege vervelende incidenten in het verleden ervoor is gekozen om de namen van toezichthouders niet meer te vermelden, maar om deze functionarissen te identificeren met een toezichthoudernummer. Via dit toezichthoudernummer kan de persoon die het rapport heeft opgemaakt worden achterhaald. Uit het rapport van bevindingen blijkt bovendien dat de toezichthouder zich heeft gelegitimeerd aan [naam procesmanager] , procesmanager, en aan hem een rapport van bevindingen heeft aangezegd zodat het aan eiseres bekend is wie dit rapport heeft opgemaakt.
3.4.
De stelling van eiseres dat er geen boete kan worden opgelegd op basis van een verklaring van één toezichthouder slaagt niet. Zoals hiervoor al is overwogen, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin opgenomen bevindingen. De door eiseres in de beroepsgronden genoemde toelichting op artikel 342, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering is voor deze zaak niet relevant, nu dat artikel betrekking heeft op de bewijsvoering in een strafproces, nog daargelaten dat in artikel 344, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering is bepaald dat het bewijs dat de verdachte het tenlastegelegde feit heeft gepleegd, door een rechter kan worden aangenomen op het proces-verbaal van een opsporingsambtenaar. In het onderhavige geval is geen sprake van een getuigenverklaring maar van een rapport van een officiële toezichthouder.
3.5.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt in voldoende mate uit het rapport van bevindingen van 30 augustus 2018 wat eiseres wordt verweten. De toezichthouder heeft geconstateerd dat er vuil water op een (reeds gekeurd) karkas is gelekt waardoor er een risico is ontstaan voor de volksgezondheid.
Uit het rapport van bevindingen en het daarbij behorende filmpje blijkt in voldoende mate dat er water druppelde op een karkas. Voor zover eiseres, overigens eerst in beroep, uitdrukkelijk heeft betwist dat het water op het betreffende karkas druppelde, stelt de rechtbank vast dat eiseres dit punt in de beroepsgronden niet heeft onderbouwd, zodat deze grond reeds daarom niet kan slagen. Overigens blijkt uit de schriftelijke verklaring van [naam calamiteiten chef] (calamiteiten chef bij het bedrijf van eiseres) dat hij heeft verklaard dat door de slachtgroep is geconstateerd dat er druppels water naar beneden kwamen. Volgens hem ging het om een lek aan de waterleiding. Deze medewerker van het bedrijf van eiseres heeft dus niet betwist dat er water naar beneden druppelde.
Uit het rapport van bevindingen, in combinatie met het filmpje, kan niet worden afgeleid dat het ging om schoon water, dat rechtstreeks afkomstig was uit de kraan, zoals eiseres heeft gesteld, maar dat er over een afstand van ongeveer 4 meter met regelmaat en op diverse plekken waterdruppels van het plafond naar beneden vielen. Verweerder heeft in het verweerschrift terecht betoogd dat zodra water langs oppervlakten en/of de buitenzijde van leidingen komt, het wordt besmet met micro-organismen, zoals bacteriën. Doordat eiseres niet heeft voorkomen dat dit vuile water op het naakte vlees druppelde, heeft eiseres het levensmiddel niet beschermd tegen elke vorm van verontreiniging. Het vlees kan op deze manier ongeschikt worden voor menselijke consumptie en schadelijk zijn voor de gezondheid. Uit de relevante bepalingen van Verordening 852/2004, als weergegeven onder 2, volgt dat de algemene en specifieke hygiënevoorschriften in hoofdzaak ten doel hebben een hoog niveau van consumentenbescherming op het gebied van de voedselveiligheid te garanderen. Verweerder heeft er in het verweerschrift ook terecht op gewezen dat Verordening 852/2004 in artikel 4, in samenhang met Bijlage II, hoofdstuk 1, onder 2 uitdrukkelijk heeft bepaald dat condens op oppervlakten moet worden voorkomen. Ingeval van condensvorming kan het voorkomen dat condens op naakt vlees valt. Op grond van de wetgeving van de Europese Unie is het dus onwenselijk dat vuil water op naakt vlees valt. De stelling van eiseres dat het karkas nog had kunnen worden schoongemaakt voordat het in de koeling zou gaan, slaagt niet, nu na enige tijd niet of nauwelijks zichtbaar is op welke plek op het vlees de druppel water is gevallen.
4. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres artikel 4, eerste lid, en bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3 van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd om een boete aan eiseres op te leggen.
5. Eiseres heeft tot slot in beroep aangevoerd dat dat verweerder de boete ten onrechte niet op nihil heeft gesteld of heeft gematigd. Eiseres wijst op het bepaalde in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Volgens eiseres is van enig risico voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu als gevolg van de vermeende overtreding geen sprake. Er had een risicoanalyse of een risicobeoordeling moeten worden verricht. Er is in dit geval geen reden om een boete van € 5.000,- op te leggen. Uit de door verweerder overgelegde stukken die betrekking hebben op het boetebesluit van 18 maart 2018 (boetezaaknummer [zaaknummer] ) blijkt dat het om een andere situatie en om een ander soort overtreding gaat. Bij het vaststellen van de boete heeft verweerder nagelaten te onderzoeken of er redenen zijn om een lager boetebedrag vast te stellen, meer in het bijzonder of de boete evenredig is aan de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
5.1.
De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de van toepassing zijnde regelgeving gediende doel - het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de door eiseres begane overtreding en de risico’s die daarmee gepaard gingen, heeft verweerder in hetgeen door eiseres is aangevoerd geen reden hoeven zien om de boete te matigen dan wel af te zien van de oplegging van de boete. Evenmin is er grond voor een halvering van het boetebedrag als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, nu gezien de constateringen in het rapport van bevindingen niet kan worden geconcludeerd dat het risico voor de volksgezondheid gering was of ontbrak.
Zoals hiervoor reeds is overwogen blijkt uit het rapport van bevindingen dat er water was gelekt op karkassen, wat een risico voor de volksgezondheid betekent. Eiseres is er als slachterij verantwoordelijk voor dat ieder risico voor de volksgezondheid wordt vermeden. Uit de overgelegde verklaringen blijkt dat eiseres op de hoogte was van de lekkage, maar dat zij er desondanks voor heeft gekozen de slachtwerkzaamheden voort te zetten voordat de lekkage was verholpen. Hierdoor is een risico voor de volksgezondheid ontstaan, omdat ongewenste micro-organismen worden verspreid over het karkas en deze niet meer zichtbaar zijn. Dit kan eiseres worden verweten.
Verweerder heeft het boetebedrag terecht verdubbeld met toepassing van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, omdat aan eiseres eerder, op 16 maart 2018, een boete is opgelegd, die inmiddels onherroepelijk is geworden en er sinds die eerdere overtreding nog geen vijf jaar zijn verstreken. De boetebeschikking van 16 maart 2018 maakt onderdeel uit van het procesdossier. In het kader van de heropening van het onderzoek heeft verweerder op 21 december 2020 nog het rapport van bevindingen van
30 oktober 2017 en het voornemen van 20 februari 2018 overgelegd. Weliswaar blijkt uit deze stukken dat het om een andere situatie gaat dan in de onderhavige zaak, maar het betreft hier wel een overtreding van dezelfde norm: Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijs niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Het gaat, evenals in de onderhavige zaak, om een overtreding van artikel 4, tweede lid, in samenhang gelezen met bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening 852/2004.
6. Het beroep is dus ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De beslissing is in het openbaar gedaan op 21 mei 2021.
griffier rechter
de griffier is buiten staat te tekenen de rechter is verhinderd te tekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.