Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/1224
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 september 2024 in de zaak tussen
Pluimveeslachterij [naam] B.V., te [woonplaats] (pluimveeslachterij)
(gemachtigde: mr. E. Dans)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
Procesverloop
Deze uitspraak is een vervolg op de tussenuitspraak van 20 februari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:119) over de schorsing van de erkenning voor het slachthuis van de pluimveeslachterij met ingang van 12 april 2017 om 17:00 uur. Voor het procesverloop tot de tussenuitspraak verwijst het College naar de tussenuitspraak.
In de tussenuitspraak oordeelde het College dat de beslissing op bezwaar (bestreden besluit) onvoldoende is gemotiveerd omdat de minister niet duidelijk heeft gemaakt waarom het door de pluimveeslachterij ingediende verbeterplan 4.0 nog onvoldoende waarborgen en garanties voor de naleving bood, zodat de ingang van de schorsing gerechtvaardigd was. In de tussenuitspraak heeft het College de minister daarom in de gelegenheid gesteld om het gebrek in het bestreden besluit binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen of een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen, met inachtneming van de overwegingen in de tussenuitspraak.
Nadat het College uitstel had verleend voor het herstellen van het gebrek in het bestreden besluit, heeft de minister op 17 mei 2024 een herstelbesluit met een aanvullende motivering ingediend. De pluimveeslachterij heeft hierop schriftelijk gereageerd en tevens verzocht om vergoeding van schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Het College heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
In verband met het verzoek om schadevergoeding is de Staat in de procedure betrokken.
Overwegingen
Inleiding
1. In de tussenuitspraak heeft het College, kort samengevat, overwogen dat de minister bevoegd was om op 8 maart 2017 de erkenning voor het slachthuis te schorsen. De pluimveeslachterij heeft er in de drie maanden na de aanzegging van het voornemen om de erkenning te schorsen, namelijk niet voor gezorgd dat in alle stadia van de bedrijfsprocessen werd voldaan aan de ter zake geldende verplichtingen. Het College heeft verder overwogen dat de minister het besluit om de schorsing te laten ingaan op 12 april 2017 om 15:00 uur, onvoldoende heeft gemotiveerd omdat niet duidelijk is gemaakt waarom het door de pluimveeslachterij ingediende verbeterplan 4.0 nog steeds onvoldoende waarborgen en garanties bood voor de naleving. Daarom heeft het College de minister in de tussenuitspraak opgedragen om alsnog te motiveren waarom verbeterplan 4.0 nog onvoldoende waarborgen en garanties bood voor naleving, zodat de ingang van de schorsing gerechtvaardigd was.
2 Het College moet nu beoordelen of de minister het motiveringsgebrek heeft hersteld. Dat doet het College aan de hand van het herstelbesluit en de zienswijze van de pluimveeslachterij daarop.
Herstelbesluit
3 De minister stelt in het herstelbesluit dat naast de brief van 12 april 2017, waarin in korte bewoordingen werd geschetst waarom de erkenning werd geschorst, ook nog een aantal gesprekken met de pluimveeslachterij is gevoerd over het verbeterplan. In die gesprekken is volgens de minister uitvoerig uiteengezet waarom verbeterplan 4.0 niet voldeed en waarom de schorsing van de erkenning moest ingaan. Op 12 april 2017 zijn volgens de minister de volgende kritiekpunten met de pluimveeslachterij besproken: ruw kantelen van kuikens, beknellingen van kuikens in de containers, de organisatie van het onderhoud en de reparatie van transportcontainers, de geschiktheid van transportcontainers voor kleine kuikens, de snelheid van de carrousel wordt regelmatig niet aangepast, het aanhangen van dieren aan haken en het gebruikte formaat haken en het onvoldoende bedwelmen. Verder stelt de minister dat er op de werkvloer totaal anders werd gewerkt dan in het verbeterplan stond vermeld en dat garanties, acties en handelingen die in de verschillende verbeterplannen stonden niet of in onvoldoende mate op de werkvloer waren geïmplementeerd. Volgens de minister bestond er daarom geen andere mogelijkheid dan de schorsing van de erkenning te laten ingaan.
4 De pluimveeslachterij vindt dat de minister met het herstelbesluit geen uitvoering heeft gegeven aan de tussenuitspraak omdat het herstelbesluit geen reactie geeft op de inhoud van verbeterplan 4.0 en ook niet aangeeft waarom verbeterplan 5.0 wel de nodige waarborgen en garanties bood voor de naleving. Verder betwist de pluimveeslachterij dat in een overleg op 12 april 2017 uitvoerig is uiteengezet waarom verbeterplan 4.0 niet voldoende was. Zij stelt dat de minister dit ook niet heeft aangetoond, bijvoorbeeld met gespreksverslagen of een uiteenzetting in het herstelbesluit waarom verbeterplan 4.0 nog onvoldoende was. Ten aanzien van de genoemde kritiekpunten volstaat de minister volgens de pluimveeslachterij met algemeenheden en maakt hij niet duidelijk of sprake was van overtredingen. Met betrekking tot ruw kantelen voegt de pluimveeslachterij hieraan toe dat er naar haar mening geen sprake was van ruw kantelen en dus niet van een overtreding. Zonder overtreding kan geen sprake zijn van schorsing van de erkenning. Voor wat betreft het onderwerp beknellingen heeft de pluimveeslachterij in verbeterplan 4.0 onderbouwd hoe zij beoogde te voorkomen dat beknellingen bij de controle op de slachterij worden gemist of onvoldoende hersteld. Ook heeft zij zes maatregelen beschreven die zij in dat kader wilde treffen en aangegeven welke personen binnen het bedrijf hiervoor verantwoordelijk zijn. De minister heeft niet gemotiveerd waarom het onderwerp beknellingen in verbeterplan 4.0 onvoldoende is geadresseerd. Met betrekking tot het systeem van het onderhoud en de reparatie van transportcontainers en de opmerkingen over de carrousel en de haken wijst de pluimveeslachterij erop dat de minister niet heeft aangetoond dat er een overtreding heeft plaatsgevonden. De pluimveeslachterij betwist dat het systeem van het onderhoud en de reparatie van de transportcontainers onvoldoende is en stelt dat dit ten tijde van de beoordeling van verbeterplan 4.0 niet ter discussie stond. Voor wat betreft het onderwerp bedwelming verwijst de pluimveeslachterij naar de beschrijving in verbeterplan 4.0 van de aanpassingen sinds 23 november 2016 en de vaststelling van de NVWA op 11 april 2017 dat de verdoving na deze aanpassingen voldoende was. Tot slot bestrijdt de pluimveeslachterij dat er op de werkvloer anders werd gewerkt dan in verbeterplan 4.0 stond vermeld. De minister heeft niet aangetoond dat dit zo was in de periode direct voorafgaand aan de inwerkingtreding van de schorsing van de erkenning, terwijl uit
e-mails van de directie aan het leidinggevend personeel blijkt dat het leidinggevend personeel werd opgedragen personeelsleden in kennis te stellen van gewijzigde instructies ten aanzien van laden en lossen. De pluimveeslachterij heeft verder gewezen op trainingslijsten van medewerkers die betrokken zijn bij de controle op de uitvoering van werkzaamheden en dat de scholing van de medewerkers wordt bijgehouden in overeenstemming met de wettelijke vereisten. Hieruit volgt volgens de pluimveeslachterij dat de minister haar ten onrechte verwijt dat er op de werkvloer niet conform verbeterplan 4.0 werd gewerkt.
5 Omdat de minister in het herstelbesluit de rechtsgevolgen van het bestreden besluit van 23 september 2021 niet heeft gewijzigd, beschouwt het College het herstelbesluit als een aangepaste motivering van het betreden besluit.
6 Naar het oordeel van het College heeft de minister het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet hersteld met het herstelbesluit. Het College is het eens met de pluimveeslachterij dat de minister in de brief van 17 mei 2024 niet heeft uiteengezet waarom verbeterplan 4.0 nog niet voldeed. Doordat partijen na de zitting van de voorzieningenrechter van 10 maart 2017 afspraken dat de pluimveeslachterij de ingang van de schorsing kon voorkomen door op 11 april 2017 voor 10:00 uur een aangepast verbeterplan in te dienen, diende de minister zijn beslissing om de schorsing van de erkenning te laten ingaan kenbaar te motiveren. De niet met bewijsstukken onderbouwde stelling van de minister dat in een gesprek met de pluimveeslachterij op 12 april 2017 uitvoerig is uiteengezet waarom verbeterplan 4.0 niet voldeed, is daarvoor niet voldoende. Weliswaar noemt het herstelbesluit een aantal kritiekpunten, maar deze worden niet duidelijk in verband gebracht met (passages of pagina’s van) het verbeterplan. Omdat de minister ook niet heeft toegelicht waarom hij vindt dat aan deze kritiekpunten tegemoet is gekomen in verbeterplan 5.0, kan niet uit de acceptatie van dit verbeterplan worden afgeleid om welke redenen het eerdere verbeterplan nog niet voldeed. Verder heeft de minister wel gesteld dat wijzigingen in de verbeterplannen niet in de praktijk werden gebracht, maar hij heeft dit niet aannemelijk gemaakt, terwijl de pluimveeslachterij dit onderbouwd heeft betwist.
7 Gelet op de overwegingen in deze uitspraak en die in de tussenuitspraak is het beroep gegrond. Het bestreden besluit is in strijd met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb in samenhang met het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 van Pro de Awb. Het College zal het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet reden om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 8 maart 2017, dat voor wat betreft de ingangsdatum van de schorsing is gewijzigd bij beschikking van 27 maart 2017, te herroepen.
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
8 De pluimveeslachterij heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. In zaken als hier aan de orde geldt het uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarmee mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn wordt overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
9 De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 10 maart 2017. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar, die eindigde op 10 maart 2019, met vijf jaar en zeven maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat de pluimveeslachterij recht heeft op een schadevergoeding van € 6.000,-.
10 Het College stelt vast dat de termijnoverschrijding ten tijde van deze uitspraak 67 maanden bedraagt. In deze zaak is een tussenuitspraak gedaan. In zaken waarin de rechter een tussenuitspraak doet, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan. Dit is anders als in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. In deze zaak is de redelijke behandelingsduur in de rechterlijke fase overschreden omdat de tussenuitspraak niet binnen 18 maanden is gedaan, maar na 29 maanden. Dit betekent dat de redelijke behandelingsduur in de rechterlijke fase met 11 maanden is overschreden. Het College zal de overschrijding daarom voor € 5.015,- (56/67) aan de minister toerekenen en voor € 985,- (11/67) aan de Staat.
Proceskostenvergoeding
11 Het College zal de minister veroordelen in de door de pluimveeslachterij in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op respectievelijk € 624,- in bezwaar en € 2.187,50 in beroep. De kosten in bezwaar zijn als volgt samengesteld: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde van € 624,- per punt en wegingsfactor 1. De proceskosten in beroep zijn als volgt vastgesteld: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de zienswijze na toepassing van de bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1. Verder zal het College de minister opdragen het betaalde griffierecht van € 360,- te vergoeden.
12 Het College zal de minister en de Staat ieder veroordelen tot vergoeding van de helft van de proceskosten die de pluimveeslachterij heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten stelt het College vast op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor van 0,5).
Beslissing
Het College:
- Verklaart het beroep gegrond;
- Vernietigt het bestreden besluit;
- Herroept het primaire besluit van 8 maart 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- Veroordeelt de minister tot betaling van € 5.015,- aan de pluimveeslachterij voor immateriële schade;
- Veroordeelt de Staat tot betaling van € 985,- aan de pluimveeslachterij voor immateriële schade;
- Veroordeelt de minister in de proceskosten van de pluimveeslachterij tot een bedrag van € 3.030,25;
- Veroordeelt de Staat in de proceskosten van de pluimveeslachterij tot een bedrag van € 218,75;
- Draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- aan de pluimveeslachterij te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. W.J.A.M. Van Brussel en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van J. van de Coterlet, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2024.
w.g. T. Pavićević De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.