Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1195
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 april 2025 in de zaak tussen
Melspring International B.V. uit Velp (Melspring)
(gemachtigde: mr. C.J. Schipperus)
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat
(gemachtigde: mr. K. Ulmer)
met als derde partij
[naam 1], uit [plaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: mr. T. Segers)
Procesverloop
Met het besluit van 8 december 2022 dwangsombesluit) heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Melspring lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb).
Met het besluit van 7 april 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Melspring voor een deel ongegrond verklaard, twee lasten laten vervallen en een aantal lasten geherformuleerd.
Melspring heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[naam 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Melspring en de minister hebben nadere stukken ingezonden.
De zitting was op 20 maart 2025. Aan die zitting hebben namens Melspring haar gemachtigde, [naam 2] , M [naam 3] en de door Melspring ingeschakelde deskundige [naam 4] deelgenomen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 5] . Namens [naam 1] hebben haar gemachtigde, [naam 6] en [naam 7] deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Deze zaak gaat over het middel Melspring Easyflow, op basis van de werkzame stof waterstofperoxide (Easyflow). Easyflow bevat 49,5% waterstofperoxide. Melspring is de aanbieder en verkoper van Easyflow. Het middel wordt gebruikt in watergeefsystemen in de (glas)tuinbouw.
1.2
[naam 1] is de toelatinghouder van Intra Hydropure, een middel dat waterstofperoxide bevat en ook zilver in de vorm van een zilververbinding. Intra Hydropure is als biocide toegelaten en wordt gebruikt om biologische vervuiling (biofilm) in watergeefsystemen in de (glas)tuinbouw te verwijderen en te voorkomen. [naam 1] heeft op 29 juli 2021 bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) gemeld dat Melspring het middel Easyflow verkoopt zonder dat dit middel als biocide is toegelaten. Op verzoek van de ILT heeft Melspring informatie aangeleverd over Easyflow, die de ILT in een aan Melspring gerichte brief van 22 december 2021 tot de conclusie bracht dat Easyflow geen biocide is.
1.3
[naam 1] heeft op 20 juni 2022 verzocht handhavend op te treden tegen het door Melspring aanbieden en verkopen van Easyflow zonder toelating als biocide. De ILT heeft daarop nader onderzoek verricht en daarbij de toelating van Intra Hydropure betrokken. De minister is op basis van deze informatie, waaronder de toelating van Intra Hydropure, tot de conclusie gekomen dat de biocidale werking van beide middelen voortvloeit uit (uitsluitend) waterstofperoxide. Gelet op de bestemming en de toepassingsconcentratie van Easyflow heeft de minister Easyflow alsnog als biocide aangemerkt.
1.4
Volgens de minister overtreedt Melspring Verordening (EU) Nr. 528/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden (Biocidenverordening) en de Wgb door het op de markt aanbieden, gebruiken, aanbevelen en aanprijzen van Easyflow zonder dat daarvoor de vereiste toelating is verleend. Op 19 oktober 2022 is Melspring het voornemen kenbaar gemaakt een last onder dwangsom op te leggen.
1.5
Met het dwangsombesluit heeft de minister de volgende lasten aan Melspring opgelegd:
- 1: het stoppen met het aanbieden en gebruiken van Easyflow;
- 1 a: de afnemers/distributeurs informeren zodat zij stoppen met het gebruik en de distributie;
- 1 b: terughalen van de voorraden van Easyflow bij de afnemers;
- 1 c: afvoeren 'restant' Easyflow van de Nederlandse markt; en
- 2: stoppen met het aanbevelen of aanprijzen van Easyflow.
1.6
Melspring heeft ter uitvoering van deze lasten de verkoop van Easyflow gestaakt en haar afnemers en distributeurs geïnformeerd dat Easyflow niet meer mag worden toegepast of afgezet. Met het bestreden besluit heeft de minister daarom last 2 geherformuleerd en de lasten 1a en 1b met ingang van dat besluit herroepen. De minister heeft last 1c opgeschort totdat is beslist op het beroep van Melspring.
2 Melspring voert in beroep aan dat de minister Easyflow ten onrechte heeft aangemerkt als biocide. Daarnaast doet Melspring een beroep op het vertrouwensbeginsel. Het College zal hierna beide beroepsgronden beoordelen.
Is Easyflow een biocide?
Standpunten partijen
3 Melspring betwist dat Easyflow een biocide is. Het is een dispergeermiddel (een middel met oplossend vermogen) dat in de voorgeschreven toepassing geen biocidale werking heeft. Het is bestemd voor en wordt gebruikt in watergeefsystemen in de (glas)tuinbouw. De concentratie waterstofperoxide bij de voorgeschreven verdunning van Easyflow is 0,0028%. Pas bij een concentratie van minimaal 0,5 tot 1% heeft waterstofperoxide een desinfecterende werking. Een rapport van TNO van 18 februari 2010 bevestigt dat. Melspring verwijst verder naar een brief van de aan PAKS-LSC B.V. verbonden bioloog [naam 4] van 19 januari 2023. [naam 4] heeft op verzoek van Melspring op 25 oktober 2024 ook vier in september 2023 uitgevoerde werkzaamheidsstudies toegelicht. Die studies zijn uitgevoerd door [naam 8] + Partner GmbH, Institut für Hygiene und Mikrobiologie, in Hamburg (Brill). Die studies tonen ook aan dat Intra Hydropure, dat in een nog lagere concentratie waterstofperoxide wordt toegepast, evenmin een desinfecterende werking heeft en dus door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) ten onrechte is aangemerkt als biocide. Overigens bevat Intra Hydropure ook een stof (zilververbinding) die wél desinfecterende werking kan hebben. Bovendien is dat middel toegelaten voor de toepassing in drinkwater. Melspring betwist dat Easyflow bestemd is voor desinfectie en bestrijding van biofilm. Melspring heeft wel het etiket aangepast, omdat Easyflow wordt gebruikt in irrigatiewater mét meststoffen en het water daarom nooit schoon is. Tot slot merkt Melspring op dat ook als de Leidraad voor de bepaling van de grens tussen reinigingsmiddelen en desinfecteringsmiddelen (biociden) van de ILT wordt gehanteerd, de conclusie moet zijn dat Easyflow geen biocide is.
4 Volgens de minister is Easyflow bij de toepassing in water een biocide. Volgens de verkoopinformatie biedt Melspring Easyflow voor alle soorten water aan, inclusief osmosewater en het bestrijden van biofilm. Bij toepassing in zuiver water staat de biocidale werking van het middel vast, maar ook de toepassing voor bron- en regenwater is een biocidale toepassing. Het middel is namelijk goed werkzaam in water met weinig vuil en minder goed in sterk vervuild water. Easyflow is vergelijkbaar met Intra Hydropure. Het enige verschil is dat Intra Hydropure naast waterstofperoxide ook zilver bevat. Het middel bevat echter slechts een lage concentratie zilver, waardoor het als hulpstof wordt gezien. De toelating van Intra Hydropure als biocide was volgens het Ctgb uitsluitend vereist vanwege het aanwezige waterstofperoxide. Deze informatie heeft ertoe geleid dat de ILT moest terugkomen van de eerdere conclusie dat Easyflow geen biocide zou zijn.
5 [naam 1] stelt dat de bestemming van het middel medebepalend is. Easyflow wordt op de markt gezet als een biocide: Easyflow zou hét totaalproduct zijn om een systeem schoon te houden van (an)organische vervuiling. Daarnaast bevat Easyflow waterstofperoxide met een concentratie tussen 25% en 45%. Verder wijst Intracare op het arrest [naam 9] van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 19 december 2019 (ECLI:EU:C:2019:1140), waaruit volgt dat niet alleen directe, maar ook preventieve gevolgen van een middel kunnen worden geplaatst onder het begrip biocide. Easyflow is bedoeld om een systeem schoon te houden van organische vervuiling, wat betekent dat het mede kan worden aangemerkt als een ‘preventief product’ en dus ook als een biocide. Daarnaast verwijdert het middel biofilm uit het druppelsysteem. Als Easyflow al niet een directe invloed heeft op het bestrijden van schadelijke organismen, dan staat vast dat Easyflow van invloed is op het ontstaan of het in stand houden van de leefomgeving van die organismen. Tot slot merkt [naam 1] op dat het louter zuiver houden van een oppervlakte nog niet betekent dat geen sprake is van een biocide, zoals ook volgt uit de uitspraak van het College van 17 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:837).
6 In reactie op het verweer en de zienswijze van [naam 1] merkt Melspring op dat de beoordeling van zilver als actieve stof in een biocide nog loopt en dat van zilver bekend is dat het biocidale eigenschappen heeft. De minister stelt dat Easyflow en Intra Hydropure bijna identiek zijn, maar dit wordt niet onderbouwd. Daarbij komt dat [naam 1] op haar website schrijft dat zilver in Intra Hydropure de biocidale werkzaamheid optimaliseert.
7 In reactie op de aanvullende gronden van Melspring merkt de minister op dat waterstofperoxide in reinigingsmiddelen maar één reinigende toepassing kan hebben gelet op de definities in Verordening (EG) Nr. 648/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende detergentia: dat is de inzet als bleekmiddel. Maar leidingen in kassen moeten niet aan de binnenzijde worden gebleekt. In leidingen ontstaat altijd ook biofilm en waterstofperoxide is werkzaam tegen deze biofilm. Verder verzoekt de minister het College het rapport van het deskundigenbureau Brill buiten beschouwing te laten, omdat het niet betrouwbaar is. In dat rapport wordt namelijk geconcludeerd dat Intra Hydropure geen biocidale werking heeft, terwijl dit middel deskundig is beoordeeld door het Ctgb op werkzaamheid als biocide.
Beoordeling
8.1
Tussen partijen is in geschil of Easyflow als een biocide moet worden aangemerkt, zodat het middel alleen met een toelating als biocide kan worden aangeboden en verkocht.
8.2
Voor de beantwoording van deze vraag is in het bijzonder van belang het arrest van 14 oktober 2021 van het Hof van Justitie (Biofa) (ECLI:EU:C:2021:843) waarin het Hof artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Biocidenverordening nader uitlegt. Die bepaling luidt als volgt:
“Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
a) „biociden”:
- alle stoffen of mengsels die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, uit een of meer werkzame stoffen bestaan dan wel die stoffen bevatten of genereren, met als doel een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze te bestrijden;
(…)
c) „werkzame stof”:
een stof of micro-organisme met een werking op of tegen schadelijke organismen;
(…)”
8.3
In het arrest Biofa heeft het Hof hierover het volgende overwogen:
“25 Volgens deze bepaling wordt onder „biocide” verstaan „alle stoffen of mengsels die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, uit een of meer werkzame stoffen bestaan dan wel die stoffen bevatten of genereren, met als doel een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze te bestrijden”.
26 Uit de bewoordingen van artikel 3, lid 1, onder a), eerste streepje, van verordening nr. 528/2012 blijkt dus dat een product als „biocide” in de zin van deze bepaling moet worden aangemerkt indien het aan drie voorwaarden voldoet. Ten eerste moet dit product bestaan uit een of meer „werkzame stoffen”, dan wel die stoffen bevatten of genereren. Ten tweede moet het product bepaalde doelstellingen nastreven, namelijk schadelijke organismen vernietigen, afschrikken of onschadelijk maken, dan wel de effecten daarvan voorkomen of bestrijden. Ten derde moet het product „op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze” werken.
27 Het Hof heeft in dit verband geoordeeld dat, voor zover de werking van een product tot stand komt op een „andere dan louter fysieke of mechanische wijze” in de zin van deze bepaling en aan de overige daarin gestelde voorwaarden is voldaan, dit product ontegenzeggelijk binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt (arrest van 19 december 2019, Darie, C592/18, EU:C:2019:1140, punt 38).”
8.4
Het College leidt hieruit af dat, om te spreken van een biocide, er moet worden voldaan aan drie voorwaarden:
het product bestaat uit een of meer „werkzame stoffen”, dan wel bevat of genereert die stoffen;
het product moet bepaalde doelstellingen nastreven, namelijk schadelijke organismen vernietigen, afschrikken of onschadelijk maken, dan wel de effecten daarvan voorkomen of bestrijden;
het product moet „op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze” werken.
8.5
Deze drie voorwaarden zijn cumulatief, zodat de aanwezigheid van een werkzame stof in het betrokken product op zichzelf niet tot gevolg heeft dat dit product de hoedanigheid van „biocide” in de zin van die bepaling verkrijgt (zie punt 28 van het arrest Biofa). Maar de omstandigheid dat een product een werkzame stof bevat die is goedgekeurd bij een uitvoeringsverordening van de Commissie, vormt een belangrijke aanwijzing dat het betrokken product kan worden aangemerkt als een „biocide” (punt 29).
9.1
Niet in geschil is dat Easyflow een werkzame stof bevat, te weten waterstofperoxide. Daarmee is aan de eerste in 8.4 genoemde voorwaarde voldaan.
9.2
De leaflet (folder) van Easyflow bevat de volgende tekst: “Easyflow is het totaalproduct om uw systeem schoon te houden van anorganische en organische vervuiling en voor het (geleidelijk) reinigen van reeds vervuilde en aangekoekte systemen.” Het College leidt hieruit af dat, nu het (ook) gaat om het schoon houden van organische vervuiling, het middel een preventieve werking heeft, zodat met het middel als doelstelling wordt nagestreefd om de effecten van (in dit geval schadelijke) organismen te voorkomen of te bestrijden (zie het aan het slot van 8.3 vermelde arrest Darie, onder 42 tot en met 44). Daarmee is ook aan de tweede voorwaarde voldaan.
9.3
De derde voorwaarde houdt in dat het product op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze moet werken. Het College stelt vast dat het hier gaat om een middel met oplossend vermogen en dat ook uit de onderzoeken van TNO en [naam 8] op geen enkele wijze blijkt dat de werking van het product uitsluitend een fysieke of mechanische werking heeft. Daarmee is ook aan de derde voorwaarde voldaan.
9.4
Het College komt dan ook tot de slotsom dat de minister onder deze omstandigheden Easyflow terecht als biocide heeft aangemerkt.
Komt Melspring een beroep op het vertrouwensbeginsel toe?
Standpunten partijen
10 Melspring heeft aangevoerd dat de beslissing op bezwaar voorbijgaat aan het in bezwaar gedane beroep op het vertrouwensbeginsel. Melspring stelt verder dat zij erop mocht vertrouwen dat de minister niet handhavend zou optreden vanwege de toezegging in de brief van 22 december 2021 dat Easyflow geen biocide is. Melspring is het niet eens met de minister dat in dit geval het algemeen belang zwaarder moet wegen. Als er echt sprake is van gevaar, dan had de minister dit al in december 2021 moeten opmerken. Daarbij komt dat de minister erkent dat hij kennelijk een fout heeft gemaakt. Melspring lijdt daardoor schade. Er zijn bovendien geen relevante gewijzigde omstandigheden die een aanleiding vormen voor handhaving. Daarom vindt Melspring dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Nu de minister in het bestreden besluit niet heeft onderzocht of er mogelijk aanleiding bestaat om de mogelijke schade te vergoeden, is het bestreden besluit al hierom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen.
11 De minister heeft op de zitting erkend dat hij in het bestreden besluit niet expliciet is ingegaan op het beroep op het vertrouwensbeginsel. Volgens de minister is in dit geval geen sprake van opgewekt vertrouwen. In de brief van 22 december 2021 heeft de ILT – onder voorbehoud – op basis van de door Melspring aangeleverde informatie geconcludeerd dat Easyflow geen biocide is. Uit later onderzoek is het tegendeel gebleken. Als het College vindt dat er wel sprake is van opgewekt vertrouwen, dan is de minister van mening dat hij gezien de omstandigheden mocht terugkomen van de eerdere conclusie van de ILT. Er is namelijk sprake van zwaarder wegende belangen. Zo mag volgens het Unie- en het nationale recht een biocide alleen met de vereiste toelating op de markt worden gebracht. Dit dient het belang van de volksgezondheid, het milieu en de consumentenveiligheid. Daarbij komt dat derden die wel de vereiste procedures volgen, nadeel ondervinden. De minister wijst er in dit verband ook op dat Melspring Easyflow op de markt heeft gebracht zonder eerst aan de minister of het Ctgb te vragen of zij daarvoor moest beschikken over een toelating. Tot slot meent de minister dat de beginselplicht tot handhaving maakt dat hij hier is gehouden handhavend op te treden.
12 In reactie op het verweer merkt Melspring op dat Easyflow al sinds 2010 op de markt is en de vorige eigenaar van dit middel haar had verzekerd dat Easyflow geen biocide is. Daarom heeft Melspring ook geen contact gezocht met het Ctgb. Daarbij is van belang dat Melspring volhoudt dat het algemeen dan wel het milieubelang niet in geding is, omdat Easyflow geen desinfecterende werking heeft. Dit is aangetoond in het onderzoek door [naam 8] .
Beoordeling
13.1
Het College stelt vast dat de minister in het bestreden besluit heeft nagelaten in te gaan op het beroep op het vertrouwensbeginsel. Daarmee is het bestreden besluit vanwege een ontoereikende motivering in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. Het College legt hierna uit waarom er in dit geval aanleiding is om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb).
13.2
Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 14 juli 2022 (ECLI:EU:C:2022:556) het volgende overwogen:
28 Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan het vertrouwensbeginsel evenwel niet worden aangevoerd tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling en kan een met het Unierecht strijdige gedraging van een met de toepassing ervan belaste nationale instantie bij een ondernemer niet het gewettigde vertrouwen wekken dat hij een behandeling kan genieten die in strijd is met het Unierecht (arresten van 26 april 1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, punt 24; 20 juni 2013, Agroferm, C568/11, EU:C:2013:407, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C516/16, EU:C:2017:1011, punt 69).
29 Bijgevolg kan een justitiabele zich niet beroepen op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel of de nationale tegenhanger ervan om een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met een duidelijke Unierechtelijke bepaling.
In dit geval zou honorering van het beroep op het vertrouwensbeginsel ertoe leiden dat een biocide op de markt kan blijven zonder toelating. Dit is evident in strijd met de Biocidenverordening, waarin in artikel 17, eerste lid, is bepaald dat alleen biociden waarvoor overeenkomstig de verordening een toelating is verleend, op de markt mogen worden aangeboden en gebruikt. Alleen al om die reden kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen. Het College merkt in dit verband nog op dat Melspring, zoals op de zitting is benadrukt, geen verzoek om schadevergoeding heeft gedaan, maar zich beraadt op een vordering bij de civiele rechter op grond van een door de minister gepleegde onrechtmatige daad.
Conclusie en gevolgen
14 De slotsom is dat het beroep gegrond moet worden verklaard vanwege een ontoereikende motivering van het bestreden besluit. Het bestreden besluit komt om die reden voor vernietiging in aanmerking. Het College zal echter bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
15 De minister moet het betaalde griffierecht vergoeden. Het College zal de minister daarnaast veroordelen in de door Melspring in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). De kosten voor het opstellen van het rapport van [naam 8] van € 2.633,80 komen eveneens voor vergoeding in aanmerking. De overige gevorderde kosten van deskundigen betreffen niet het meebrengen van deskundigen en evenmin kosten van een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht. Het College merkt daarbij op dat kosten van het voeren van overleg of andere werkzaamheden die niet concreet tot een rapport of advies hebben geleid, geen op grond van het Bpb te vergoeden deskundigenkosten zijn. Het totaal van de te vergoeden proceskosten komt daarmee op € 4.447,80.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van Melspring tot een bedrag van € 4.447,80;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan Melspring te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. R.C. Stam en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 april 2025.
w.g. J.H. de Wildt w.g. J.W.E. Pinckaers