Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/1196
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 mei 2025 op het hoger beroep van:
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 juni 2022, kenmerk 17/2750 in het geding tussen
[naam 1] te [woonplaats] ( [naam 1] )(gemachtigde: [naam 2] )
en
de minister
Procesverloop in hoger beroep
De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 3 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:4293, aangevallen uitspraak).
[naam 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De zitting was op 10 oktober 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Voor [naam 1] was tevens aanwezig [naam 3] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
[naam 1] is een fabrikant van veevoeders voor jongvee, in het bijzonder van zuivelmengvoeders voor kalveren. Op 31 maart 2016 omstreeks 09.15 uur hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij [naam 1] een controle uitgevoerd en monsters genomen van een partij kunstmelkvoeder [naam 4] en van weipoeder, een ingrediënt van dit kunstmelkvoeder. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van 23 mei 2016 (rapport van bevindingen). Dit rapport vermeldt dat uit de analyseresultaten van de monsters is gebleken dat de verboden stof metronidazol is aangetroffen. Er is 0,14 µg/kg metronidazol aangetroffen in het monster kunstmelkvoeding en 0,59 µg/kg metronidazol in het monster van de grondstof weipoeder.
1.3
Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 16 december 2016 (boetebesluit) aan [naam 1] een boete opgelegd van € 5.000,-, omdat zij in strijd heeft gehandeld met artikel 2.17 van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling diervoeders 2012 (Regeling).
1.4
Met het besluit van 27 maart 2017 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het boetebesluit herroepen en bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen (voor verweerder moet worden gelezen: de minister, en voor eiseres: [naam 1] ):
“6. Het gaat in deze zaak om een gestelde overtreding van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling. Daarin staat een verbod om handelingen te verrichten met een diervoeder dat een stof bevat die is opgenomen in tabel 2 in de Bijlage bij Verordening 37/2010. De rechtbank stelt vast dat de stof metronidazol is opgenomen in die tabel 2. Verordening 37/2010 gaat over farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong. In artikel 2 en Pro 3 van Verordening 178/2002 zijn de begrippen “levensmiddel” en “diervoeder” gedefinieerd en daaruit volgt dat diervoeder niet onder het begrip levensmiddel valt. Verordening 37/2010 bevat voorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (zoals vlees) en is dus op zichzelf niet van toepassing op diervoeders. Uit tabel 2 van de Bijlage bij Verordening 37/2010 kan dus op zichzelf niet worden geconcludeerd dat metronidazol ook verboden is in diervoeder. In de nationale regelgeving (artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling) is tabel 2 echter ook van toepassing verklaard op diervoeder. Partijen verschillen van mening over de vraag of dat kan, gelet op het toepasselijk Europees recht.
7. Anders dan Verordening 37/2010 ziet Richtlijn 2002/32 wel specifiek op diervoeder. Deze richtlijn bevat voorschriften over ongewenste stoffen in producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren. Bijlage I bij deze richtlijn bevat een limitatieve lijst van ongewenste stoffen en de maximumgehalten waarin deze stoffen in diervoeder mogen voorkomen. De rechtbank stelt vast dat metronidazol niet voorkomt op de lijst van die Bijlage I. Richtlijn 2002/32 is geïmplementeerd in het Besluit diervoeders 2012 (hierna: het Besluit) en de Regeling. Hoofdstuk 3 van het Besluit ziet specifiek op de richtlijn en bevat onder meer een verbod op handelingen met diervoeder dat de maximum gehalten van ongewenste stoffen in Bijlage I van Richtlijn 2002/32 overschrijdt.
Naast dit verbod zijn in artikel 3 van Pro de Regeling nog meer voorschriften opgenomen voor stoffen in diervoeder. Onderdeel a van artikel 3 verwijst Pro naar een nationale Warenwetregeling; de andere onderdelen b tot en met j verwijzen naar Europese regelgeving. Het gaat dan onder meer om een verbod op (een bepaald gehalte aan) bepaalde eiwitten, toevoegingsmiddelen en bestrijdingsmiddelen in diervoeder. Deze onderdelen van artikel 3 zijn Pro allemaal een uitvoering van een Europees voorschrift voor bepaalde middelen of stoffen in diervoeder, behalve onderdelen e en f. Onderdelen e en f van artikel 3 verwijzen Pro namelijk naar Verordening 37/2010 en die heeft geen betrekking op diervoeder. De wetgever heeft onder e en f opgenomen dat met diervoeder, dat de stoffen (of de stof die een maximumwaarde overschrijdt) zoals opgenomen in tabel 2 en 1 van de Bijlage bij Verordening 37/2010 bevat, geen handelingen mogen worden verricht als in artikel 3 van Pro de Regeling genoemd. Onderdeel f van artikel 3 van Pro de Regeling (waar de gestelde overtreding op is gebaseerd) is dus geen uitvoering van het Europese voorschrift van Richtlijn 2002/32. Het lijkt daarmee meer te regelen dan het Europees recht voorschrijft op het gebied van diervoeder.
8. De rechtbank heeft verweerder gevraagd om nadere informatie over de totstandkoming van het voorschrift van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling, maar die is door verweerder niet verstrekt. Uit de Toelichting op de Regeling (Stcrt. 2012, 26837) kan de rechtbank ook niet meer afleiden dan dat in artikel 3 alle Pro bepalingen met betrekking tot gehalten en zuiverheden van stoffen en producten in diervoeders zijn samengebracht. Specifiek over onderdeel f van artikel 3 is Pro in de Toelichting niets opgenomen. Voor de rechtbank blijft dus onduidelijk waarom de nationale wetgever onderdeel f in artikel 3 van Pro de Regeling heeft opgenomen en op welke bevoegdheidsgrondslag de nationale wetgever dit heeft gebaseerd.
9. De rechtbank ziet Europeesrechtelijk geen ruimte voor het nationale voorschrift van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling. Zoals hiervoor is overwogen ziet Richtlijn 2002/32 specifiek op ongewenste stoffen in diervoeding, maar is een verbod op de stof metronidazol of een verwijzing naar de bijlage in Verordening 37/2010 daarin niet opgenomen. De nationale wetgever heeft met artikel 3, onderdeel f, van de Regeling dus meer geregeld dan waarin Richtlijn 2002/32 voorziet. In artikel 9 van Pro Richtlijn 2002/32 staat dat de lidstaten erop toezien dat met betrekking tot het in het verkeer brengen van producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren en aan deze richtlijn voldoen, geen andere beperkingen worden opgelegd in verband met de aanwezigheid van ongewenste stoffen dan die van deze richtlijn en die van Richtlijn 95/53/EG. Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling lijkt daarmee in strijd. Ook uit de procedure beschreven in artikel 7 van Pro Richtlijn 2002/32 blijkt dat het niet de bedoeling is om andere dan de in Bijlage 1 vermelde stoffen in diervoeder te verbieden (behoudens een tijdelijk verbod in afwachting van de procedure voor de wijziging van Bijlage 1).
10. De rechtbank is het met partijen eens dat de Europese regelgeving voor ongewenste stoffen in diervoeders volledig is geharmoniseerd. Dit blijkt uit de toepasselijke Europese regelgeving en volgt ook uit de arresten C-5/77 en C-195/84 van het Hof van Justitie waarnaar eiseres heeft verwezen. Gelet op de interne markt kan een lidstaat dus aan diervoeders geen beperkingen stellen die verder gaan dan in de Europese regelgeving is geregeld. Richtlijn 2002/32 bevat reeds een uitputtende regeling voor verboden stoffen in diervoeder en biedt geen ruimte om ook andere stoffen dan opgenomen in Richtlijn 2002/32 in diervoeder te verbieden.
11. De rechtbank volgt verweerder ook niet in zijn betoog dat andere Europese regelingen nog wel ruimte bieden voor het verbod van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling, voor zover Richtlijn 2002/32 dat al mogelijk zou maken. Verweerder heeft gewezen op artikel 15, vijfde lid, van Verordening 178/2002, waaruit volgt dat het feit dat een diervoeder voldoet aan de geldende specifieke bepalingen, de bevoegde autoriteiten niet belet de nodige maatregelen te nemen om beperkingen op te leggen aan het in de handel brengen indien er redenen zijn om te vermoeden dat het diervoeder onveilig is, al voldoet het aan de bepalingen. Deze algemene bepaling kan echter niet afdoen aan het expliciete voorschrift van artikel 9 van Pro Richtlijn 2002/32 om geen verdere beperkingen op te leggen ten aanzien van ongewenste stoffen in diervoerder. Naar het oordeel van de rechtbank kan de in artikel 15 van Pro Verordening 178/2002 opgenomen algemene mogelijkheid om beperkingen op te leggen (voor zover hier al van toepassing) niet zo worden uitgelegd dat deze het uitputtende karakter van Richtlijn 2002/32 aantast. De rechtbank vindt daarvoor ook bevestiging in genoemd arrest C-195/84 (r.o. 30 en 31). Verder heeft verweerder nog gewezen op artikel 14, zesde lid, aanhef en onder a, van Verordening 470/2009, waaruit volgt dat toediening van een stof aan voedselproducerende dieren wordt verboden als de aanwezigheid van een farmacologisch werkzame stof in levensmiddelen van dierlijke oorsprong een risico voor de menselijke gezondheid kan vormen. Van het (opzettelijk) toedienen is in dit geval echter geen sprake en ook is de stof niet aangetroffen in een levensmiddel van dierlijke oorsprong maar in diervoeder. Daarom kan uit Verordening 470/2009 niet, ook niet indien gelezen in samenhang met Verordening 37/2010, worden afgeleid dat metronidazol niet mag voorkomen in diervoeder. Overigens heeft verweerder zijn eerder ingenomen standpunt dat ook Verordening 1831/2009 van toepassing is, inmiddels laten vallen en terecht erkend dat van een toevoegingsmiddel geen sprake is.
Conclusie
12. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling onverbindend is, omdat het meer regelt dan Richtlijn 2002/32 toestaat en er ook geen andere Europese regelgeving is aan te wijzen die het verbod van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling mogelijk maakt. De overige beroepsgronden behoeven dan ook geen bespreking meer.
13. Dit betekent dat verweerder de overtreding ten onrechte heeft vastgesteld. Verweerder was dus niet bevoegd de boete op te leggen. Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Voorts zal de rechtbank gelet op artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen. Dit betekent dat de boete vervalt.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Standpunt van de minister
3.1
De minister komt met het hoger beroep op tegen het oordeel van de rechtbank dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling onverbindend is, omdat het meer regelt dan Richtlijn 2002/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 mei 2002 inzake ongewenste stoffen in diervoeding (Richtlijn 2002/32) toestaat en er geen andere Europese regeling is aan te wijzen die het verbod van dit voorschrift mogelijk maakt.
3.2
Volgens de minister is artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling de nationale uitwerking van het uit de artikelen 14, zesde lid, aanhef en onder a, en 16 van Verordening 470/2009 voortvloeiende verbod op het via diervoeder toedienen van stoffen die staan in tabel 2 van Verordening 37/2010. Ook is artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling een uitwerking van de uit artikel 15 van Pro Verordening 178/2002 voortvloeiende veiligheidsvoorschriften voor diervoeders. De bepaling is dus niet de implementatie van Richtlijn 2002/32 en die richtlijn, die gaat over ongewenste stoffen in diervoeding, heeft ook geen overlap met Verordening 470/2009. Dit betekent dat de minister geen inbreuk heeft gemaakt op de voorschriften van die Richtlijn en dat de rechtbank de boete ten onrechte heeft herroepen.
Standpunt van [naam 1]
4 [naam 1] kan zich vinden in de uitkomst van de aangevallen uitspraak. Als het College toch tot het oordeel komt dat de rechtbank artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling ten onrechte onverbindend heeft verklaard, stelt [naam 1] zich op het standpunt dat er geen boete had mogen worden opgelegd. Ten eerste zijn de gevonden gehaltes van de verboden stof zo laag dat zij geen effect kunnen hebben op de met het betrokken diervoeder gevoerde dieren. Dat blijkt ook uit het feit dat geen residu van de stof is aangetroffen in de urine van de betrokken kalveren. Ten tweede kan de overtreding haar niet worden verweten, omdat zij uiterste zorgvuldigheid betracht bij de inkoop van haar diervoedergrondstoffen en zich onmogelijk kan beschermen tegen een besmetting van weipoeder met een uiterst lage concentratie van metronidazol-residuen. Daar komt bij dat in verschillende EU-lidstaten verschillende tolerantieniveaus worden gehanteerd waarop residuen worden geanalyseerd en dat de minister niet heeft aangetoond dat een diervoeder met het hier aan de orde zijnde gehalte aan residu, een gezondheidsrisico voor mens of dier meebrengt. Verder vindt [naam 1] het boetebedrag buitensporig hoog en zou het moeten worden gematigd. Ook vindt [naam 1] dat de door haar geformuleerde prejudiciële vragen moeten worden gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie).
Wettelijk kader
5 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Oordeel van het College
6.1
De minister komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling onverbindend is. Het College is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dat oordeel is gekomen en legt hierna uit waarom.
6.2
Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002) geeft, voor zover hier van belang, algemene begrippen en beginselen van levensmiddelenrecht. Artikel 2 en Pro 3 van Verordening 178/2002 definiëren de begrippen “levensmiddel”, “levensmiddelenwetgeving” en “diervoeder”. Zoals de rechtbank heeft overwogen, volgt uit deze bepalingen dat diervoeder niet onder het begrip levensmiddel valt. Uit de definitie van “levensmiddelenwetgeving” volgt echter dat de levensmiddelenwetgeving wel van toepassing is op diervoerders. Onder “levensmiddelenwetgeving” wordt verstaan: de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot levensmiddelen in het algemeen en voedselveiligheid in het bijzonder, zowel op het niveau van de Gemeenschap als op nationaal niveau; deze term bestrijkt alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, alsmede van diervoeders die voor voedselproducerende dieren worden geproduceerd of daaraan worden vervoederd. Verder bevat Afdeling 4 van Verordening 178/2002 een aantal algemene voorschriften van de levensmiddelenwetgeving. Het in deze afdeling opgenomen artikel 15 bevat Pro veiligheidsvoorschriften voor diervoeders en bepaalt dat diervoeders niet in de handel worden gebracht of aan voedselproducerende dieren worden vervoederd indien zij onveilig zijn. Een diervoeder wordt geacht onveilig te zijn indien het nadelige effecten heeft op de dierlijke of menselijke gezondheid of indien het diervoeder het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig maakt voor menselijke consumptie.
6.3
Bij Verordening 470/2009 zijn regels vastgesteld over het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong en uit Verordening 37/2010 volgen de maximumwaarden voor residuen en de verboden stoffen. Artikel 2 van Pro Verordening 470/2009 bepaalt dat de definities uit Verordening 178/2002 ook van toepassing zijn als Verordening 470/2009 wordt toegepast.
Uit artikel 14 van Pro Verordening 470/2009 volgt dat farmacologisch werkzame stoffen waarvoor het Europees Geneesmiddelenbureau overeenkomstig artikel 4, 9 of 11 een advies betreffende maximumwaarden voor residuen heeft uitgebracht, door de Europese Commissie worden ingedeeld onder vaststelling van een maximumwaarde voor residuen wanneer dit nodig blijkt te zijn om de menselijke gezondheid te beschermen.
Op grond van artikel 14, zesde lid, van Verordening 470/2009 wordt een verbod op toediening van een stof vastgesteld wanneer de aanwezigheid van een farmacologische stof of residuen ervan in levensmiddelen van dierlijke oorsprong een risico voor de menselijke gezondheid kan vormen of wanneer met betrekking tot residuen van een stof geen definitieve conclusie kan worden getrokken omtrent het gevolg voor de gezondheid van de mens.
Artikel 16 van Pro Verordening 470/2009 bepaalt, voor zover hier van belang, dat alleen farmacologisch werkzame stoffen die conform artikel 14, tweede lid, onder a, b of c worden ingedeeld, aan voedselproducerende dieren mogen worden toegediend, op voorwaarde dat dit in overeenstemming met Richtlijn 2001/82/EG geschiedt. Deze richtlijn bevat het communautair wetboek voor geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik.
Voor farmacologische stoffen die niet worden ingedeeld op grond van artikel 14, tweede lid, onder a, b of c, van Verordening 470/2009, geldt dus een verbod op de toediening.
6.4
Partijen zijn het erover eens dat de partij kunstmelkvoeder waarin metronidazol is aangetroffen, diervoeder is, omdat zij is geproduceerd voor voedselproducerende dieren en bestemd was om aan deze dieren te worden vervoederd. Op de zitting is gebleken dat partijen het er ook over eens zijn dat voor metronidazol een verbod op toediening is vastgesteld in tabel 2 van Verordening 37/2010 en dat deze tabel ook van toepassing is op diervoeders. Omdat diervoeder in Verordening 178/2002 onder de levensmiddelenwetgeving is gebracht, volgt het College de minister in zijn standpunt dat het door middel van diervoeder toedienen van stoffen die staan in tabel 2 van Verordening 37/2010, onveilig moet worden geacht en daarom verboden is op grond van artikel 14, zesde lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid van Verordening 470/2009. Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling vindt zijn basis in deze artikelen, gelezen in samenhang met artikel 15 van Pro Verordening 178/2002. Het College komt op grond van het voorgaande tot het oordeel dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling ten onrechte onverbindend is verklaard.
6.5
Het hoger beroep van de minister is gegrond en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Dit betekent dat het College hierna, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal beoordelen of het bestreden besluit, in het licht van wat [naam 1] daartegen heeft aangevoerd, in stand kan blijven.
Beoordeling van het beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit
Bestuurlijke boete
7 [naam 1] heeft de vaststelling van de gehaltes metronidazol in het diervoeder [naam 4] niet betwist. Daarmee staat vast dat [naam 1] artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling heeft overtreden. Ter beoordeling ligt voor of de boete in stand moet blijven en indien deze in stand blijft, of deze gematigd moet worden.
7.1
[naam 1] stelt dat de boete niet in stand kan blijven omdat de gehaltes aan metronidazol in het diervoeder (0,14 µg/kg) en de weipoeder (0,59 µg/kg) zodanig laag waren dat zij binnen iedere denkbare tolerantie, respectievelijk beneden iedere denkbare actiegrens vielen. Volgens [naam 1] blijkt uit een op verzoek van de Europese Commissie door de European Food Safty Authority (EFSA) opgestelde ‘scientific opinion’ uit 2013 dat bij de beoordeling en toepassing van analyseresultaten een passende tolerantie-/actiegrens in acht moet worden genomen, omdat de ontwikkeling van analysemethoden ertoe leidt dat steeds lagere concentraties aan residuen kunnen worden gevonden. Ook zijn de gevonden gehaltes zodanig laag dat zij geen effect kunnen hebben op de met het betrokken diervoeder gevoederde dieren. Dat het een laag gehalte betreft, is ook bevestigd in een e-mail van de Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector aan de NVWA en blijkt verder uit een rapport van het vooraanstaande Duitse “Bundesinstitut für Risikobewertung” uit 2007. Volgens laatstgenoemd rapport vormen residuen tot 0,746 ppb (µg/kg) in de dieren zelf geen risico voor de consument. Als het College [naam 1] niet volgt in het standpunt dat het gaat om zeer lage gehaltes die geen grondslag moeten vormen voor een boete, acht [naam 1] het passend als het College hierover een prejudiciële vraag voorlegt aan het Hof van Justitie.
7.2
Metronidazol is een stof die in het geheel niet mag voorkomen in diervoeder. Dat de aangetroffen gehaltes laag zijn, maakt dit dus niet anders. Het College ziet daarom in het door [naam 1] aangevoerde geen reden om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie.
7.3
[naam 1] heeft verder aangevoerd dat haar niet kan worden verweten dat er metronidazol in het diervoeder en de weipoeder is aangetroffen. Zij stelt dat het onmogelijk is om iedere partij preventief te onderzoeken op de aan- en afwezigheid van alle (8.000) verboden of beperkt toegelaten contaminanten. De minister heeft in dit verband opgemerkt dat het ook mogelijk is om op groepen stoffen te controleren. Het College oordeelt dat het aan [naam 1] is om te zorgen dat de stoffen die verboden zijn, zoals metronidazol, niet voorkomen in diervoeder en om dus (in ieder geval) op deze stoffen te controleren. Niet is gebleken dat het onevenredig bezwarend zou zijn voor [naam 1] om dit te doen.
7.4
[naam 1] heeft aangegeven dat het HACCP-systeem periodiek wordt gecontroleerd en steeds in orde is bevonden en dat zij handelt volgens aanwijzingen van de EFSA. Het College merkt op dat exploitanten van diervoederbedrijven (voor bepaalde handelingen) moeten zorgdragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente (schriftelijke) procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. Ook in het geval [naam 1] een HACCP-procedure heeft, die is goedgekeurd door de NVWA, betekent dat echter volgens het College niet dat [naam 1] daaraan ook het vertrouwen kan ontlenen dat de aanwezigheid van metronidazol in diervoeder geen overtreding zou opleveren van artikel van artikel 2.17 van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling. Hetzelfde geldt voor de aanwijzingen van de EFSA. De EFSA levert onder meer wetenschappelijk advies aan de Europese Commissie, het Europees Parlement en de individuele lidstaten voor aangelegenheden in verband met voedselveiligheid en diervoederveiligheid. Dit advies wordt gebruikt bij het opstellen van Europese wetgeving, regels en beleid. Op grond van Verordening 37/2010 geldt voor metronidazol een nultolerantie.
7.5
Volgens [naam 1] zou er ook sprake zijn van een belemmering van het intracommunautaire handelsverkeer, doordat verschillende lidstaten verschillende niveaus (toleranties/actiegrenzen) hanteren en de norm verschillend handhaven. Afgezien van het feit dat deze stellingen door [naam 1] onvoldoende met documenten zijn onderbouwd, oordeelt het College dat van een handelsbelemmering geen sprake is. De nultolerantie voor metronidazol betekent dat in het hier aan de orde zijnde diervoeder geen enkele hoeveelheid van die stof mag worden aangetroffen en geldt op grond van tabel 2 van Verordening 37/2010 in de gehele Europese Unie.
8 Gelet op het voorgaande oordeelt het College dat de minister bevoegd was om aan [naam 1] een boete op te leggen.
Hoogte van de boete
9.1
Het College stelt vast dat de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd voor de overtreding als hier aan de orde in overeenstemming is met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
9.2
De aan [naam 1] opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 juni 2018, ECLI:NL: CBB:2018:290 en ook ECLI:NL:CBB:2022:735) brengt artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
9.3
[naam 1] heeft aangevoerd dat de boete moet worden gehalveerd omdat de risicio’s of de gevolgen van de overtreding gering zijn en omdat de Duitse autoriteiten op basis van de Nederlandse analyseresultaten, geen aanleiding hebben gezien om een sanctie op te leggen aan de in Duitsland gevestigde grondstoffenleverancier van [naam 1] . Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het boetebedrag onevenredig hoog is, gelet op de aard en ernst van de geconstateerde overtreding en de mate waarin deze aan [naam 1] kan worden verweten. Of aan de Duitse toeleverancier al dan niet een sanctie is opgelegd, wat overigens niet nader is onderbouwd, maakt dit niet anders. Ook is niet gesteld of gebleken dat [naam 1] de opgelegde boete niet kan dragen.
9.4
Uit het voorgaande volgt dat het beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit in zoverre ongegrond is.
Ambtshalve beoordeling overschrijding van de redelijke termijn
10 Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7) beoordeelt zij in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden.
10.1
In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
10.2
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 29 juli 2016. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met 4 jaar en ruim negen maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete te matigen met 50% tot een bedrag van € 2.500,-.
Slotsom
11.1
Het hoger beroep van de minister is gegrond en het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal het beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit gegrond worden verklaard en dat besluit worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen, en de boete vaststellen op € 2.500,-, en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
11.2
In het hoger beroep heeft [naam 1] zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen, is dus geen sprake. Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij daarvoor geen vergoeding.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit gegrond, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 2.500,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.P. Glerum en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2025.
w.g. T. Pavićević w.g. F.J.J. van West de Veer
Bijlage
Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwet-geving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002)
“Artikel 2
Definitie van "levensmiddel"
In deze verordening wordt verstaan onder "levensmiddel" (of "voedingsmiddel"): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd.
[…]
Onder deze definitie vallen niet:
a. diervoeder
[…]”
“Artikel 3
Overige definities
In deze verordening wordt verstaan onder:
1. levensmiddelenwetgeving”: de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot levensmiddelen in het algemeen en de voedselveiligheid in het bijzonder, zowel op het niveau van de Gemeenschap als op nationaal niveau; deze term bestrijkt alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, alsmede van diervoeders die voor voedselproducerende dieren worden geproduceerd of daaraan worden vervoederd;
[…]
4. " diervoeders": alle stoffen en producten, inclusief additieven, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om te worden gebruikt voor orale vervoedering aan dieren;
[…]”
“Artikel 15 Veiligheidsvoorschriften voor diervoeders
1. Diervoeders worden niet in de handel gebracht of aan voedselproducerende dieren vervoederd indien zij onveilig zijn.
2. Diervoeders worden geacht onveilig te zijn voor het gebruik waarvoor zij zijn bestemd indien zij worden beschouwd als producten die:
- nadelige effecten hebben op de dierlijke of menselijke gezondheid;
- het levensmiddel dat wordt geproduceerd uit voedselproducerende dieren, onveilig voor menselijke consumptie maken.
[…].”
Verordening (EU) nr. 37/2010 van de Commissie van 22 december 2009 betreffende farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 37/2010)
“BIJLAGE
Farmacologisch werkzame stoffen en de indeling daarvan op basis van maximumwaarden voor residuen (MRL’s)
Tabel 2
Verboden stoffen
Farmacologisch werkzame stof
MRL
[…]
[…]
Metronidazool
Er kan geen MRL worden vastgesteld
[…]
[…]
Verordening (EG) nr. 470/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 tot vaststelling van communautaire procedures voor het vaststellen van grenswaarden voor residuen van farmacologisch werkzame stoffen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong, tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 2377/90 van de Raad en tot wijziging van Richtlijn 2001/82/EG van het Europees Parlement en de Raad en van Verordening (EG) nr. 726/2004 van het Europees Parlement en de Raad (Verordening 470/2009)
“Artikel 14 Indeling Pro van farmacologisch werkzame stoffen
[…]
2. De indeling omvat een lijst van farmacologisch werkzame stoffen met vermelding van de therapeutische klassen waartoe zij behoren. Bij de indeling wordt voor elke farmacologisch werkzame stof en in voorkomend geval voor specifieke levensmiddelen of diersoorten ook een van de volgende zaken vastgesteld:
a) een maximumwaarde voor residuen;
b) een voorlopige maximumwaarde voor residuen;
c) het ontbreken van de noodzaak om een maximumwaarde voor residuen vast te stellen;
d) een verbod op de toediening van een stof.
[…]
6. In elk van de volgende gevallen wordt de toediening van een stof aan voedselproducerende dieren op grond van een advies overeenkomstig artikel 4, 9 of 11, al naargelang het geval, verboden:
a. a) wanneer de aanwezigheid van een farmacologisch werkzame stof of residuen ervan in levensmiddelen van dierlijke oorsprong een risico voor de menselijke gezondheid kan vormen;
b) wanneer met betrekking tot residuen van een stof geen definitieve conclusie kan worden getrokken omtrent het gevolg voor de gezondheid van de mens.
[…]””
“Artikel 16 Toediening Pro van stoffen aan voedselproducerende dieren
1. Alleen farmacologisch werkzame stoffen die conform artikel 14, lid 2, onder a), b) of c), worden ingedeeld, mogen binnen de Gemeenschap aan voedselproducerende dieren worden toegediend, op voorwaarde dit in overeenstemming met Richtlijn 2001/82/EG geschiedt.
2. Lid 1 is niet van toepassing in geval van klinische proeven die door de bevoegde autoriteiten zijn aanvaard na kennisgeving of goedkeuring ervan overeenkomstig de geldende wetgeving en die niet tot gevolg hebben dat levensmiddelen, die worden verkregen van landbouwhuisvee dat voor dergelijke proeven wordt gebruikt, residuen bevatten die gevaar opleveren voor de gezondheid van de mens.”
Richtlijn 2002/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 mei 2002 inzake ongewenste stoffen in diervoeding
–Verklaring van Raad (Richtlijn 2002/32)
–Verklaring van Raad (Richtlijn 2002/32)
“Artikel 7 (zie ook preambule 11 en 14)
1. Als een lidstaat, op basis van nieuwe gegevens die na de vaststelling van de desbetreffende bepalingen beschikbaar zijn gekomen, of van een nieuwe beoordeling van de bestaande gegevens die na die vaststelling is uitgevoerd, redenen heeft om te concluderen dat een in bijlage I vastgesteld maximumgehalte of een niet in die bijlage genoemde ongewenste stof gevaar oplevert voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu, kan deze lidstaat dit gehalte voorlopig verlagen, een maximumgehalte vaststellen of de aanwezigheid van deze ongewenste stof in producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren verbieden. Hij stelt de overige lidstaten en de Commissie daarvan onmiddellijk op de hoogte, met opgave van de redenen voor zijn beslissing.
2. Volgens de procedure van artikel 12 wordt Pro onverwijld besloten of de bijlagen I en II dienen te worden gewijzigd.
Zolang door de Raad of door de Commissie geen besluit is genomen, kan de lidstaat de door hem ingevoerde maatregelen handhaven.
De lidstaat dient ervoor te zorgen dat deze beslissing openbaar wordt gemaakt..”
“Artikel 9
De lidstaten zien erop toe dat met betrekking tot het in het verkeer brengen van producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren en aan deze richtlijn voldoen, geen andere beperkingen worden opgelegd in verband met de aanwezigheid van ongewenste stoffen dan die van deze richtlijn en die van Richtlijn 95/53/EG.”
Wet dieren luidt - voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 2.17 Veiligheid en deugdelijkheid diervoeders
1. Het is verboden in strijd met een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de uitvoering van een EU-richtlijn vastgesteld voorschrift, een handeling te verrichten die ertoe strekt diervoeders te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verpakken, te etiketteren, in de handel te brengen, in of buiten Nederland te brengen, te vervoeren of aan te bieden, aan te prijzen, af te leveren, te ontvangen, voorhanden of in voorraad te hebben:
a. die niet zuiver, deugdelijk, of van gebruikelijke handelskwaliteit zijn;
b. die een gevaar opleveren voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu, indien niet correct gebruikt, of
c. die de dierlijke productie ongunstig kunnen beïnvloeden.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op andere stoffen of producten die bestemd zijn voor het voederen van dieren.
”
”
“Artikel 2.18. Nadere regels over diervoeders
[…]
2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:
a. een verbod op het bereiden, het bewerken, het verwerken, het verpakken, het etiketteren, het voorhanden of in voorraad hebben, het vervoeren, het afleveren of het in de handel brengen van bepaalde diervoeders, alsmede handelingen als bedoeld in artikel 2.17, de bij deze handelingen te hanteren procedures en normen, waaronder de daarbij te verstrekken informatie;
[…]”
Besluit diervoeders 2012 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
Artikel 3.2. Bijlage maximumgehalte ongewenste stoffen en producten
“Een ieder die met een diervoeder een handeling als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, van de wet verricht, verricht die handeling slechts met een product dat bedoeld is voor het voederen van dieren dat het in bijlage I bij Richtlijn nr. 2002/32/EG vastgestelde gehalte aan ongewenste stoffen niet overschrijdt.”
Regeling diervoeders 2012 luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
Artikel 3
1. Het is eenieder verboden met diervoeders als bedoeld in artikel 3, onder 4, van verordening (EG) nr. 178/2002 een handeling als bedoeld in artikel 2.18, tweede lid, onderdeel a, van de wet, waaronder handelingen als bedoeld in artikel 2.17 van de wet, te verrichten, indien dat diervoeder:
[…]
f. een stof bevat die is opgenomen in de bijlage, tabel 2, bij verordening (EU) nr. 37/2010;
[…]
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
“Artikel 2.2 Boetecategorieën
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
[…]
d. categorie 4: € 5000;
[…].”
“Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
[…]”
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren luidt als volgt:
“Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.”
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren