ECLI:NL:CBB:2025:286

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 23/1091, 23/1092, 23/1093 en 23/1094

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 mei 2025 op de hoger beroepen van:

[naam 1], te [woonplaats 1] (transportbedrijf)
[naam 2]te [woonplaats 2] (veehandelscentrum)
[naam 3], te [woonplaats 3] (maatschap)
[naam 4], te [woonplaats 4] ( [naam 4] )

tezamen aangeduid als appellanten
(gemachtigde: mr. W.J.Th. Bustin)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 maart 2023, kenmerken ROT 21/2852, 21/2854, 21/2856, 21/2858, in het geding tussen

appellanten

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens)

Procesverloop in hoger beroep

Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 14 maart 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:2098).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De zitting was op 27 maart 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Daarnaast hebben deelgenomen voor appellanten [naam 5] en [naam 6] en voor de minister [naam 7] .

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 18 maart 2020 heeft de maatschap een rund door het transportbedrijf laten vervoeren naar het veehandelscentrum. Daarvandaan is het rund op 19 maart 2020 door [naam 4] vervoerd naar slachterij [naam 8] Daar is een inspectie uitgevoerd door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Van de bevindingen tijdens de inspectie heeft de toezichthouder rapporten van bevindingen, onder meer voorzien van foto’s, opgemaakt en ondertekend.

1.3

Met de besluiten van 25 september 2020 (boetebesluiten) heeft de minister appellanten afzonderlijk boetes opgelegd wegens overtreding van de artikelen 3, aanhef en onder b, en 6, derde lid, in samenhang met bijlage I, hoofdstuk I, § 1 en § 2 onder a van de Verordening (EG) nr. 1/2005 (Transportverordening) in samenhang bezien met de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 4.8 van de Regeling houders van dieren. Volgens de minister vervoerden of lieten appellanten een rund vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het rund niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. De minister heeft aan de maatschap en het transportbedrijf een boete van € 1.500,- opgelegd. Het veehandelscentrum heeft een boete van € 3.000,- gekregen en [naam 4] een boete van € 4.500,-. Dat zijn verhoogde boetes, omdat volgens de minister sprake is van recidive.

1.4

Met de besluiten van 12 april 2021 (bestreden besluiten), waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de minister de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe het volgende geoordeeld:

“6.2. De rechtbank ziet in beginsel geen reden om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen. De toezichthouder heeft in het rapport duidelijk omschreven wat hij bij het dier heeft waargenomen, namelijk een rode bult en een streep bloed en pus ter hoogte van de binnenklauw aan de rechter achterpoot en het zoveel mogelijk ontlasten van deze poot. Volgens de toezichthouder ging het om een ernstig kreupel dier met een klauwontsteking. Daarnaast heeft de toezichthouder in het rapport voldoende gemotiveerd waarom het rund volgens hem al voorafgaand aan het transport niet geschikt was vervoer waarbij gewezen is op de kleur en grootte van de ontsteking en ook op de vorm, namelijk een onregelmatig oppervlak dat duidt op granulatieweefsel dat je ziet bij langdurige processen.

6.3.

Eiseressen betwisten niet dat het rund een ontsteking had aan de klauw, maar voeren aan dat het daarvoor behandeld was en er een blokje onder de poot was geplaatst waardoor het dier zonder pijn en belemmeringen kon bewegen. Blijkens het rapport heeft de toezichthouder ook gezien dat hoorn was weggesneden om bij de ontsteking te komen, maar de toezichthouder stelt vast dat de behandeling niet het gewenste resultaat heeft gehad, omdat de ontsteking is blijven bestaan en in reactie daarop extra levend weefsel is gevormd.

In reactie op de stelling van eiseressen dat onder de poot een blokje was geplaatst heeft verweerder in het boetebesluit aangegeven dat de toezichthouder nog eens met een collega naar de foto’s bij het rapport heeft gekeken en heeft verklaard dat de buitenklauw niet geschikt is om op deze manier een blokje onder te plakken, omdat de onderkant van de klauw niet vlak is, er langs de rand een hele diepe groef zit met vuil erin en er een hele dikke plak aangekoekte mest op de voorkant van de klauw zit, waar de lijm van het blokje had moeten zitten. Op de zitting heeft de toezichthouder ook herhaald dat voor het plaatsen van een blokje de lijm goed moet hechten en dus een schoon en vlak oppervlak nodig is, en aan de hand van de foto’s bij het rapport toegelicht dat dit bij deze poot niet het geval was. Gelet hierop is onaannemelijk dat voorafgaand aan het transport op deugdelijke wijze een blokje onder de poot is geplaatst.

6.4.

Overigens blijkt uit de overgelegde verklaringen van de chauffeur van eiseres 4, de stalmeester van het slachthuis en de marktmeester van eiseres 2 ook niet dat zij hebben gezien dat het rund een blokje onder de poot had. Op de zitting bleek de gemachtigde van eiseressen in de veronderstelling te zijn bij de in bezwaar en beroep overgelegde stukken ook een verklaring van eiseres 3 te hebben overgelegd, maar die zit niet in het dossier. De rechtbank vindt het ook niet nodig het vooronderzoek te heropenen om de gemachtigde daarvoor alsnog de gelegenheid te geven, omdat een verklaring van eiseres 3 dat zij bij het rund een blokje heeft geplaatst niet tot een ander oordeel zal leiden. Zoals hiervoor is overwogen, is het onaannemelijk dat op deugdelijke wijze een blokje onder de poot is geplaatst. Dus ook als eiseres 3 wordt gevolgd in haar verklaring dat zij een blokje bij dit rund heeft geplaatst, dan is voor de rechtbank voldoende duidelijk dat dit het rund met de klauwontsteking nog niet transportwaardig heeft gemaakt. De toezichthouder heeft toegelicht dat de onderkant van de klauw moet worden geëgaliseerd en schoongemaakt om een blokje goed te kunnen verlijmen, maar daarvan was hier geen sprake. Als er wel een blokje onder deze poot is geplaatst dan is niet aannemelijk dat dit deugdelijk is gebeurd en dat dit het gehele transport zou doorstaan zonder eraf te vallen. Gelet op dit alles heeft verweerder terecht vastgesteld dat een rund is vervoerd dat niet geschikt was voor transport.

6.5.

Weliswaar zijn eiseressen pas laat op de hoogte gesteld van de bevindingen van de toezichthouder, maar de rechtbank is niet gebleken dat zij daardoor in hun verdediging zijn geschaad. De bevindingen van de toezichthouder zijn immers neergelegd in een rapport waarbij ook foto’s zijn gevoegd en daarmee hadden eiseressen voldoende feitenmateriaal om door een eigen deskundige te laten beoordelen en de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Hoewel de rechtbank het met eiseressen eens is dat het wenselijk is dat zij tijdig worden ingelicht zodat mogelijke camerabeelden nog kunnen worden opgevraagd, leidt dit niet tot het oordeel dat eiseressen daardoor zodanig in hun verdediging zijn geschaad dat de boetes geen stand kunnen houden. Eiseressen hebben een concreet op hun zaken toegespitst betoog kunnen voeren, waarbij zij ook verschillende verklaringen van betrokken personen hebben overgelegd. Daarbij is hier niet in geschil dat het rund een ontsteking had aan de klauw en speelt alleen de vraag of het dier voorafgaand aan het transport voor vervoer geschikt was. Zoals hiervoor is overwogen staat voor de rechtbank voldoende vast dat het dier niet transportwaardig was, ook al zou een blokje onder de klauw zijn geplaatst en het mogelijk met dat blokje zich op enig moment (pijnloos) hebben kunnen voortbewegen.”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Standpunt appellanten

3.1

Appellanten betogen net als in beroep dat het rund met een onder de klauw geplaatst klauwblokje onbelemmerd kon bewegen en transportwaardig was. Appellanten wijzen op overgelegde verklaringen, in het bijzonder op de verklaring van de dierenarts bij het veehandelscentrum, [naam 9] . Ook alle andere betrokkenen hebben het rund geschikt geacht voor het voorgenomen transport.

3.2

Appellanten voeren voorts aan dat zij ten onrechte niet zijn gehoord door de toezichthouder en hen door tijdverloop de kans is ontnomen om bewijsmateriaal (camerabeelden) veilig te stellen. Anders dan de rechtbank achten appellanten dit van wezenlijk belang.

3.3

Gelet hierop moet getwijfeld worden aan de bevindingen van de toezichthouder en zijn appellanten bovendien in hun procesbelang geschaad. De boetebesluiten kunnen daarom volgens appellanten niet in stand blijven.

Standpunt minister

4.1

De minister stelt dat ook al zou een klauwblokje zijn geplaatst, hetgeen de minister betwist, zelfs dan het rund niet transportwaardig was geweest. Een dergelijk blokje is volgens de minister niet ontwikkeld om een rund met een klauwontsteking alsnog transportwaardig te maken, maar om de klauwontsteking langzaam te laten genezen. De minister leest in de uitspraak van de rechtbank dat ook de rechtbank heeft geoordeeld dat een klauwblokje niet voldoende was geweest. Het is de verantwoordelijkheid van appellanten om ervoor te zorgen dat geen dieren worden vervoerd die daarvoor niet geschikt zijn. Dat het rund niet is opgevallen, ook niet bij een dierenarts, maakt niet dat appellanten gevrijwaard zijn van deze verantwoordelijkheid.

4.2

De minister stelt voorts dat appellanten weliswaar niet de rapporten van bevindingen zijn aangezegd, maar wel binnen vijf maanden op de hoogte zijn gebracht van de overtreding. De minister ziet hierin daarom geen aanleiding om de boetes te matigen. De minister acht appellanten ook niet in hun verdediging geschaad.

Beoordeling door het College

5 Ter zitting is door het veehandelscentrum voor het eerst gewezen op andere bij het College lopende zaken waarin het vraagstuk aan de orde is of het veehandelscentrum gezien haar rol functioneel dader bij overtreding van onder meer artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening kan zijn. Het veehandelscentrum verzoekt, naar het College begrijpt, de uitkomst daarvan mee te nemen bij deze zaak. Inmiddels heeft het College op 8 april 2025, ECLI:NL:CBB:2025:243 en ECLI:NL:CBB:2025:244, uitspraak gedaan in die zaken en de beroepen ongegrond verklaard. Gezien deze uitkomst ziet het College geen aanleiding om onderhavige zaak te heropenen.

6.1

Volgens vaste jurisprudentie van het College mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Aangezien de constateringen van de toezichthouder pas na het transport zijn gedaan (zoals gebruikelijk is), dient de toezichthouder in het rapport te motiveren dat het dier al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt was, omdat het niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen.

6.2

Het College ziet, net als de rechtbank, geen aanknopingspunten om aan de juistheid van de bevindingen in het rapport te twijfelen en overweegt daartoe het volgende. Niet in geschil is dat het betreffende rund leed aan een klauwontsteking. Evenmin is in geschil dat het rund in het slachthuis geen blokje onder zijn klauw had. De toezichthouder heeft, voor zover van belang, de volgende bevindingen -onderbouwd met foto’s- neergelegd in de rapporten:

“Ik zag, toen ik naar dit rund toe liep, dat het rund de rechter achterpoot zo kort mogelijk belastte toen het probeerde van mij weg te lopen. Het beeld wat ik zag, herkende ik als dierenarts als een kreupel dier.

Ik zag toen dit rund stil stond, en ik achter het rund stond, dat dit rund, de buitenklauw van de rechter achterpoot zo veel mogelijk probeerde te belasten om de binnenklauw zo veel mogelijk te ontlasten. Ik zag dat dit rund de rechter achterpoot regelmatig optrok om er niet op te hoeven staan. Ik herkende dit als een teken van pijn.

Met mijn ervaring als dierenarts stelde ik hiermee vast dat het rund pijn had aan de binnenklauw van de rechter achterpoot, tijdens het lopen en het stilstaan. Het ging hier om een ernstig kreupel dier.

Nadat het rund gedood was heb ik de rechter achterpoot van het karkas af laten halen om nader te kunnen onderzoeken. Ik voelde en zag dat de wand van de binnenklauw los zat. Ik zag dat er door de wand heen levend weefsel naar buiten uitstulpte.

Ik zag op de overgang van hoorn naar huid, bloed en ontstekingsmateriaal (pus) zitten. Het rund had een ontsteking aan deze binnenklauw en gelet op de kleur, grootte en vorm (onregelmatig oppervlak duidt op granulatieweefsel dat je ziet bij langdurige processen) heb ik kunnen vaststellen dat de ontsteking aan de binnenklauw van de rechter achterpoot meer dan 2 dagen oud was en dus voorafgaand aan het transport van het veehouderijbedrijf naar het verzamelcentrum [naam 2] in [woonplaats 5] op 18 maart 2020 aanwezig was.

Ik zag tevens aan de binnenklauw dat het rund in het verleden (voor het rund op transport ging) behandeld was tegen een klauwontsteking. Er was hoorn weggesneden om bij de ontsteking te komen (bekappen). De behandeling heeft niet het gewenste resultaat gehad en er is als reactie op de ontsteking die is blijven bestaan, extra levend weefsel gevormd die zich als een uitpuilend stuk vlees presenteert op de foto's 1,2,4,5 en 6.

Bovengenoemd rund leed aan een klauwontsteking aan de rechter achterpoot. In rust belastte het rund haar poot minder en bij het verplaatsen liep het rund kreupel. Door beweging van de veewagen tijdens het vervoer werd het rund, om zichzelf staande te kunnen houden, gedwongen de rechter achterpoot te belasten. De beweging en belasting van de rechter achterpoot (bij scherpe bochten of hobbels in de weg) zijn pijnlijk bij een klauwontsteking. Het vervoer heeft dan ook onnodig extra lijden voor het rund tot gevolg gehad.”

6.3

Uit deze duidelijke omschrijving leidt het College af dat het rund een ernstige klauwontsteking had, waardoor het dier zich niet pijnloos kon voortbewegen. Daarnaast is duidelijk omschreven dat het gelet op de kleur, grootte en vorm van de ontsteking gaat om een langdurig proces, waardoor het rund voorafgaand aan het transport niet geschikt was om te vervoeren. Het betoog van appellanten dat het rund door het plaatsen van een klauwblokje geen last had van de klauwontsteking en daarom geschikt was om te vervoeren, volgt het College niet. De toezichthouder heeft, zoals weergeven onder 6.3 in de aangevallen uitspraak en ook ter zitting van het College, gemotiveerd verklaard dat de buitenklauw niet geschikt was om een blokje onder te plakken. Het College acht daarom onaannemelijk dat, als een klauwblokje bij het rund is geplaatst, dit zodanig is gedaan dat deze het gehele transport zou doorstaan. Daarbij komt dat de toezichthouder en de minister in reactie op het betoog gemotiveerd hebben toegelicht dat gelet op de hierboven beschreven ernst van de klauwontsteking een klauwblokje, ook al zou dit deugdelijk zijn geplaatst, onvoldoende zou zijn geweest om ervoor te zorgen dat het rund geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het rund tijdens het transport in een vrachtwagen geconfronteerd wordt met onverwachte bewegingen en de aangetaste klauw dan zal moeten belasten. De door appellanten overgelegde verklaringen doen niet af aan de in het rapport van bevindingen beschreven ernst van de klauwontsteking. Uit het feit dat het rund niet op de lijst van [naam 9] stond, kan ook niet worden afgeleid dat het rund geschikt was voor het voorgenomen transport. Het niet op de lijst staan zegt immers alleen dat het rund de betreffende dierenarts niet specifiek is opgevallen. Gelet op het voorgaande heeft de minister dan ook terecht vastgesteld dat het rund niet geschikt was voor transport.

6.4

Het College is evenals de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat appellanten in hun verdediging zijn geschaad. Appellanten zijn na vijf maanden op de hoogte gesteld van de bevindingen van de toezichthouder. Deze bevindingen zijn neergelegd in rapporten waarbij ook foto’s zijn gevoegd. Hiermee hadden appellanten voldoende informatie tot hun beschikking om voor te leggen aan een eigen dierenarts of andere deskundige. Het ontbreken van mogelijke camerabeelden heeft niet aan deze mogelijkheid afgedaan.

6.5

Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat appellanten de overtredingen hebben begaan. De hoger beroepsgrond slaagt niet.

7 De aan appellanten opgelegde boetes zijn aan te merken als bestraffende sancties. Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengen mee dat de rechter moet toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin die toets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraken van het College van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167 en 25 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:46). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Geen van appellanten heeft gronden gericht tegen de hoogte van de betreffende boete. Het College is van oordeel dat een boete van € 1.500,- in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de hier aan de orde zijnde overtredingen. De verhoging in verband met recidive in het geval van het veehandelscentrum en [naam 4] , is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Al met al is het College van oordeel dat de opgelegde boetes passend en geboden zijn.

Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM

8.1

Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.

8.2

In bestraffende zaken als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

8.3

In dit geval is de redelijke termijn voor elke appellant aangevangen met een voornemen tot boeteoplegging van 11 augustus 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 9 maanden overschreden. De overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Het College ziet dan ook aanleiding de boetes die zijn opgelegd te matigen met 10% tot een bedrag van € 1.350,- voor de maatschap en het transportbedrijf, € 2.700,- voor het veehandelscentrum en € 4.050,- voor [naam 4] .

Slotsom

9.1

De hoger beroepen slagen niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Daarom zal het College de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren, die besluiten vernietigen voor zover het de hoogte van het boete betreft en de boetebesluiten in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 1.350,- voor de maatschap en het transportbedrijf, € 2.700,- voor het veehandelscentrum en € 4.050,- voor [naam 4] .

9.2

Appellanten hebben zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boetes betreft;

- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept de boetebesluiten voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- stelt het bedrag van de boete voor de maatschap en voor het transportbedrijf vast op
€ 1.350,- voor het veehandelscentrum op € 2.700,- en voor [naam 4] op € 4.050,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het betreffende bestreden besluit over de hoogte van de boete;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;

- draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan alle appellanten te vergoeden;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van

€ 548,- aan elk van appellanten terugbetaalt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2025.

w.g. C.T. Aalbers w.g. A. Verhoeven