Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 23/940 en 23/1768
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juli 2025 in de zaken tussen
[naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
(gemachtigde: mr. W.P.N. Remie)
en
de minister van Klimaat en Groene Groei
(gemachtigde: mr. C. Cromheecke)
Procesverloop
23/940 – bijstellingsbesluit
Met het besluit van 8 september 2022 (bijstellingsbesluit) heeft de minister op grond van het Besluit stimulering duurzame energieproductie (Besluit SDE) de aan de onderneming verleende subsidie bijgesteld voor de periode 1 augustus 2016 tot en met 31 december 2021 met een bedrag van € 123.357,09.
Met het besluit van 27 februari 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het bijstellingsbesluit ongegrond verklaard.
23/1768 – vaststellingsbesluit
Met het besluit van 29 maart 2023 (vaststellingsbesluit) heeft de minister de aan de onderneming op grond van het Besluit SDE verleende subsidie vastgesteld op € 3.525.801,77 en een bedrag van € 123.357,09 teruggevorderd.
Met het besluit van 9 augustus 2023 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het vaststellingsbesluit ongegrond verklaard.
Alle zaken
De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
De zitting was op 9 april 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en [naam 3] namens de onderneming en de gemachtigden van partijen.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
1.2
De onderneming beschikte sinds 2006 over een productie-installatie waarmee door mest(co)vergisting warmte-krachtkoppeling (WKK) elektriciteit en warmte werd opgewekt (WKK-installatie). Dit is een techniek waarbij, kort gezegd, mest door een vergister in biogas wordt omgezet om dat biogas vervolgens in de WKK te gebruiken voor de elektriciteit- en warmteproductie. De minister heeft voor de geproduceerde elektriciteit en warmte (energie) op grond van paragraaf 5 van het Besluit SDE subsidie verleend van 1 augustus 2016 tot en met 31 juli 2028.
1.3
Het recht op SDE-subsidie in een bepaald jaar is afhankelijk van de hoeveelheid duurzaam opgewekte energie in dat jaar en het in dat jaar geldende subsidietarief. De SDE-subsidie werkt met maandelijkse voorschotten, omdat de exploitatie van een productie-installatie niet rendabel is als de subsidie pas na afloop van de subsidieperiode zou worden uitbetaald. Om te voorkomen dat meer aan voorschotten wordt uitbetaald dan er recht op subsidie bestaat en de subsidieontvanger pas aan het einde van de subsidieperiode met een groot bedrag aan terugvordering wordt geconfronteerd, worden de toegekende SDE-subsidies aan de hand van de achteraf bepaalde marktprijzen van energie (correctiebedrag) jaarlijks bijgesteld.
1.4
Met ingang van 15 april 2021 heeft de onderneming de productie beëindigd. Een naastgelegen onderneming heeft de grond en de WKK-installatie overgenomen en de installatie is ontmanteld. De minister heeft vervolgens de in het procesverloop genoemde besluiten genomen.
Standpunt van partijen
2 De onderneming voert aan dat de minister de verleende SDE-subsidie over het jaar 2021 te veel heeft bijgesteld. Het correctiebedrag is gebaseerd op het jaargemiddelde van de energieprijs, wat in dit specifieke geval onevenredig uitpakt. De onderneming heeft namelijk niet van de prijsstijging van elektriciteit vanaf de tweede helft van 2021 kunnen profiteren. De WKK-installatie heeft alleen in het eerste kwartaal van dat jaar elektriciteit geproduceerd voor een lagere prijs. De stijging van de elektriciteitsprijs in de tweede helft van 2021 is historisch gezien uitzonderlijk en was niet te voorzien. De subsidievaststelling is hierdoor ook onevenredig. De terugbetalingsverplichting die daaruit voortvloeit leidt tot een aanvullend verlies voor de WKK-installatie die niet rendabel was.
3 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling worden besproken.
Beoordeling door het College
De subsidiebijstelling
4.1
Het beroep van de onderneming is gericht tegen de toepassing van het correctiebedrag bij de berekening van de SDE-subsidie. De bevoegdheid van de minister om de SDE-subsidie jaarlijks te corrigeren met de definitieve correctiebedragen is opgenomen in artikel 47, eerste lid, van het Besluit SDE, in samenhang met artikel 7 van de Regeling definitieve correcties duurzame energieproductie en klimaattransitie 2021 (Regeling definitieve correcties). Het betreft een gebonden bevoegdheid en de Regeling definitieve correcties, waarin de correctiebedragen zijn bepaald, is een algemeen verbindend voorschrift. Dit betekent dat het College moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in het voorliggende geval achterwege moet blijven.
4.2
Naar het oordeel van het College zijn zulke omstandigheden niet aanwezig. Dat het correctiedrag voor 2021 hoger is uitgevallen door sterk gestegen elektriciteitsprijzen aan het eind van dat jaar, terwijl de onderneming daar niet van heeft kunnen profiteren is geen bijzondere omstandigheid waardoor de bijstelling onevenwichtig is. Bij de aanvraag van de SDE-subsidie was het de onderneming bekend dat de hoogte daarvan jaarlijks kan verschillen en dus door hogere opbrengsten en marktprijzen lager kan uitvallen. De SDE-subsidie is niet bedoeld om de werkelijke tegenvallende resultaten te compenseren, maar om de onrendabele top te subsidiëren aan de hand van het correctiemechanisme dat uitgaat van correctiebedragen die het jaargemiddelde van de energieprijs zijn. Door dat mechanisme bestaat het risico dat het correctiebedrag meer dan gebruikelijk in positieve of negatieve zin afwijkt van de werkelijke opbrengst als een onderneming de keuze maakt om de productie gedurende een jaar te staken. Als de onderneming de keuze maakt om gedurende een productiejaar te stoppen, komen de gevolgen daarvan voor haar rekening. Weliswaar had de onderneming geen invloed op de uitzonderlijke stijging van elektriciteitsprijzen in 2021, maar zij had een risico op een groot verschil tussen de prijs waarvoor geproduceerd is en het dat jaar geldende correctiebedrag kunnen beperken door aan het einde van 2020 of 2021 met de productie te stoppen. Het correctiebedrag zou dan beter aansluiten bij de daadwerkelijke energieprijzen waarvoor zij de energie gedurende het productiejaar verkocht zou hebben. Dat het niet mogelijk was om de WKK-installatie op een ander moment te stoppen, is niet gebleken. De bijstelling is, ook gelet op het totale subsidiebedrag, niet onevenwichtig.
De subsidievaststelling en terugvordering
4.3
Volgens de onderneming is de subsidievaststelling en ook de terugvordering onevenredig, omdat daarin is uitgegaan van het volgens haar onevenredige bijstellingsbesluit. Het College stelt vast dat het hier gaat om discretionaire bevoegdheden. Op grond van het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht mogen de nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Om dit te kunnen beoordelen moet de vraag worden beantwoord of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het doel te bereiken en of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is.
4.4
Niet in geschil is dat de subsidievaststelling en de terugvordering geschikte en noodzakelijke middelen zijn om het recht op subsidie gedurende de looptijd van de WKK-installatie definitief vast te stellen en het teveel aan subsidie ontvangen bedrag terug te laten betalen. Het College heeft onder 4.2 geoordeeld dat het bijstellingsbesluit niet onevenwichtig is. Het betrekken van dat bijstellingsbesluit bij de subsidievaststelling en de terugvordering is daarom ook niet onevenwichtig. Er zijn geen omstandigheden gebleken die de vaststelling en terugvordering desondanks onevenwichtig maken. De enkele stelling dat een verlies is ontstaan voor de onderneming is daartoe niet voldoende. De vergelijking die de onderneming heeft gemaakt met de uitspraak van het College van 13 september 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:615) gaat niet op. De specifieke omstandigheden die in dat geval een rol hebben gespeeld, zijn bij de onderneming niet aan de orde.
Conclusie
5 De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. M.P. Glerum en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2025.
w.g. J.H. de Wildt w.g. M. Ettema
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid,
2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Besluit stimulering duurzame energieproductie (SDE)
Artikel 47
1. Voor elke subsidie-ontvanger geldt dat het fasebedrag of basisbedrag in elk kalenderjaar van de periode waarover subsidie wordt verstrekt wordt gecorrigeerd met:
a. de energieprijs of, indien de energieprijs lager is dan de in artikel 45 bedoelde basisenergieprijs, de in artikel 45 bedoelde basisenergieprijs;
b. de waarde van garanties van oorsprong;
c. andere bij ministeriële regeling vast te stellen correcties die een substantiële invloed hebben op het verschil tussen de gemiddelde kostprijs van hernieuwbare warmte of hernieuwbare warmte en hernieuwbare elektriciteit en de relevante gemiddelde marktprijs van warmte of warmte en elektriciteit en die voortvloeien uit maatregelen van de overheid.
2. De energieprijs, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, bedraagt de relevante gemiddelde waarde voor de betreffende soort energie.
3. In de beschikking tot subsidieverlening kan Onze Minister bepalen dat, in aanvulling op het eerste lid, het fasebedrag of basisbedrag wordt gecorrigeerd met een bedrag per kWh in verband met de opbrengsten die voor de subsidie-ontvanger voortvloeien uit het systeem van verhandelbare broeikasgasemissierechten, bedoeld in titel 16.2 van de Wet milieubeheer.
4. Bij ministeriële regeling worden jaarlijks voor 1 april de in het eerste en derde lid bedoelde correcties voor het voorgaande kalenderjaar vastgesteld, die kunnen verschillen per categorie productie-installaties en binnen een categorie productie-installaties indien op grond van artikel 45 verschillende basisenergieprijzen voor een categorie productie-installaties zijn vastgesteld.
5. Ten behoeve van de voorschotverlening worden bij ministeriële regeling jaarlijks voor 1 november de in het eerste en derde lid bedoelde correcties voor het volgende kalenderjaar vastgesteld, die kunnen verschillen per categorie productie-installaties en binnen een categorie productie-installaties indien op grond van artikel 45 verschillende basisenergieprijzen voor een categorie productie-installaties zijn vastgesteld en waarbij voor de elektriciteitsprijs de gemiddelde waarde in de periode 1 september tot en met 31 augustus, of in een bij ministeriele regeling te bepalen periode, voorafgaand aan het kalenderjaar wordt gehanteerd. Indien na 1 november bij ministeriële regeling een andere categorie productie-installaties wordt aangewezen waarvoor subsidie kan worden aangevraagd, worden de in het eerste en derde lid bedoelde correcties ten behoeve van de voorschotverlening voor die categorie productie-installaties bij die ministeriële regeling vastgesteld.
6. Indien een productie-installatie geheel of gedeeltelijk bestaat uit gebruikte materialen, kan Onze Minister in de beschikking tot subsidieverlening een correctie op het ingevolge het eerste lid geldende bedrag vaststellen.
7. Indien een productie-installatie ingrijpend wordt gerenoveerd, kan Onze Minister in de beschikking tot subsidieverlening een correctie op het ingevolge het eerste lid geldende bedrag vaststellen.
8. Indien het ingevolge het eerste, derde, zesde of zevende lid geldende bedrag negatief is, bedraagt het bedrag nul.
Regeling vaststelling definitieve correcties duurzame energieproductie en klimaattransitie 2021
Artikel 7 (Correctiebedragen hernieuwbare warmte en gecombineerde opwekking van hernieuwbare elektriciteit en hernieuwbare warmte)
Voor regelingen tot en met voorjaar 2020 worden voor een productie-installatie als bedoeld in het in de eerste kolom van onderstaande tabel genoemde artikel de correcties op het basisbedrag voor subsidie voor 2021 vastgesteld:
a. voor de energieprijs, bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdeel a, van het besluit: op het bedrag dat is genoemd in de derde kolom;
b. voor de waarde van garanties van oorsprong, bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdeel b, van het besluit: op € 0 per kWh;
c. voor andere correcties als bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdeel c, van het besluit: op € 0 per kWh.
1
2
3
Artikel regeling voorjaar 2016
Omschrijving categorie
Definitieve correctie energieprijs 2021 in euro/kWh
Artikel 44, eerste lid, onderdeel b
Verlengde levensduur vergisting en covergisting van dierlijke mest (WKK)
0,069