Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1013
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2025 in de zaak tussen
Stichting Pesticide Action Network Netherlands, te Utrecht (PAN)
(gemachtigde: mr. A. de Vries)
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb)
(gemachtigden: mr. M.L. Batting, mr. X.W. de Vries en mr. N.J.K. Eijpe)
Procesverloop
Met het besluit, gepubliceerd op 16 februari 2022 (Stcrt. 2022, 4580, toelatingsbesluit) heeft het Ctgb aan SBM Développement SAS (SBM) de toelating van het gewasbeschermingsmiddel BELEM 0.8 MG (Belem) verleend.
Met het besluit van 28 februari 2023 (bestreden besluit) heeft het Ctgb het bezwaar van PAN tegen het toelatingsbesluit ongegrond verklaard.
PAN heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het Ctgb heeft over Belem nadere besluiten genomen. Die nadere besluiten worden hierna in 2.2 vermeld.
Het Ctgb heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben (nadere) stukken ingediend en hun standpunten nader uiteengezet.
De zitting was op 18 juni 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen M. Mantingh namens PAN, bijgestaan door haar gemachtigde en dr. N. van Straten, dr. J.J.W. Broeders en dr. ir. C. Griethuijsen namens het Ctgb, bijgestaan door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Samenvatting
In deze zaak wordt de toelating door het Ctgb van Belem, een gewasbeschermingsmiddel op basis van de werkzame stof cypermethrin, ter discussie gesteld. PAN wil dat het middel in Nederland niet meer wordt gebruikt, omdat het schadelijk zou zijn voor mens, dier en milieu. Het College vernietigt het bestreden besluit, omdat het Ctgb een deel van de motivering pas na dit besluit heeft gegeven. Wel blijven de rechtsgevolgen in stand. Dit betekent dat het Ctgb geen nieuw besluit hoeft te nemen en dat er met deze uitspraak niets wijzigt met betrekking tot de toelating van dit gewasbeschermingsmiddel.
Inleiding
1.1
Gewasbeschermingsmiddelen, ook wel pesticiden genoemd, spelen een belangrijke rol in de landbouw. Zij worden gebruikt om bepaalde organismen te bestrijden, maar kunnen ook schadelijk zijn voor het milieu en de mens. De gewasbeschermingsverordening [1] vereist daarom dat, voordat gewasbeschermingsmiddelen kunnen worden toegelaten, de in de middelen gebruikte werkzame stoffen zijn goedgekeurd door de Europese Commissie (Commissie).
1.2
Het beroep gaat over de toelating van het gewasbeschermingsmiddel Belem in Nederland. Het middel bevat de werkzame stof cypermethrin. Dit is een door de Commissie goedgekeurde stof. [2] Bij de beoordeling van de toelating is het Ctgb uitgegaan van de goedkeuring vastgelegd in Uitvoeringsverordening 540/2011 [3] . Met deze uitvoeringsverordening is de goedkeuring van cypermethrin tot en met 31 oktober 2022 verlengd.
1.3
Voorafgaand aan de aanvraag om toelating van Belem in Nederland heeft in 2019 een toelating van een vergelijkbaar middel in een andere lidstaat, namelijk in Oostenrijk, plaatsgevonden. Op grond van de gewasbeschermingsverordening heeft SBM daarom bij het Ctgb een aanvraag volgens de procedure van wederzijdse erkenning ingediend. Deze procedure wordt in deze uitspraak toegelicht onder het wettelijk kader.
1.4
Verder is nog van belang dat met de Uitvoeringsverordening 2021/2049 [4] de goedkeuring van cypermethrin is verlengd tot 1 januari 2029. Daarbij is cypermethrin aangemerkt als stof die in aanmerking komt voor vervanging. Deze uitvoeringsverordening is met ingang van 1 februari 2022 van toepassing.
1.5
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) heeft de Commissie verzocht om interne herziening van deze goedkeuring. De Commissie heeft dit verzoek afgewezen. Bij arrest van 21 februari 2024 (ECLI:EU:T:2024:98) heeft het Gerecht van de Europese Unie (Gerecht) het tegen deze beslissing ingestelde beroep van PAN verworpen. Tegen dit arrest heeft PAN Europe een hogere voorziening ingesteld. Advocaat Generaal (AG) Kokott heeft in haar conclusie van 5 juni 2025 (ECLI:EU:C:2025:422) het Hof van Justitie van de EU (Hof van Justitie) in overweging gegeven te beslissen dat het arrest van het Gerecht van 21 februari 2024 wordt vernietigd. Op het moment van deze uitspraak heeft het Hof van Justitie nog geen arrest gewezen.
Verlengingsbesluiten Ctgb
2 In de loop van de bezwaar- en beroepsprocedure heeft het Ctgb op 13 januari 2023 en 4 december 2024 procedurele verlengingsbesluiten genomen. Deze twee nadere besluiten zijn besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zodat het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede gericht is tegen deze besluiten.
Wettelijk kader
3 In de gewasbeschermingsverordening staan in de artikelen 40 tot en met 42 bepalingen over de wederzijdse erkenning van toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen. Artikel 40 ziet op de aanvraag en artikel 41 op de toelating door een lidstaat. In artikel 41, eerste lid, wordt ook verwezen naar artikel 36, derde lid, van de gewasbeschermingsverordening. In artikel 42 staan bepalingen over de te volgen procedure. Voor deze zaak zijn met name de artikelen 36, derde lid, artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 41, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening relevant. Deze bepalingen luiden als volgt.
Artikel 36, derde lid (Onderzoek voor toelating)
“In afwijking van lid 2 en krachtens het Gemeenschapsrecht kunnen passende voorwaarden worden opgelegd wat de naleving van de in artikel 31, leden 3 en 4 bedoelde voorschriften betreft, alsmede andere risicobeperkende maatregelen die voortvloeien uit specifieke gebruiksomstandigheden.
Indien de bezorgdheid van een lidstaat in verband met de gezondheid van mens en dier of het milieu niet kan worden weggenomen door de in de eerste alinea bedoelde nationale risicobeperkende maatregelen, kan een lidstaat weigeren een toelating voor een gewasbeschermingsmiddel op zijn grondgebied te verlenen indien die lidstaat, als gevolg van specifieke omstandigheden in verband met milieu of landbouw, gegronde redenen heeft om aan te nemen dat het betrokken middel nog steeds een onaanvaardbaar risico vormt voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu.
De lidstaat stelt de aanvrager en de Commissie onverwijld op de hoogte van zijn besluit en verstrekt daarvoor een technische of wetenschappelijke rechtvaardiging.
De lidstaten bieden de mogelijkheid om tegen het besluit waarbij een toelating voor een dergelijk product wordt geweigerd, in beroep te gaan bij de nationale rechterlijke instanties of bij andere beroepsinstanties.”
Artikel 40, eerste lid (Wederzijdse erkenning)
“De houder van een overeenkomstig artikel 29 verleende toelating kan in de volgende gevallen in een andere lidstaat voor hetzelfde gewasbeschermingsmiddel, hetzelfde gebruik en vergelijkbare landbouwpraktijken een toelatingsaanvraag indienen volgens de procedure voor wederzijdse erkenning waarin in deze onderafdeling is voorzien:
a)
de toelating werd verleend door een lidstaat (de referentielidstaat) die tot dezelfde zone behoort;
[…]”
Artikel 41, eerste lid (Toelating)
“De lidstaat waar overeenkomstig artikel 40 een aanvraag is ingediend, verleent, na de aanvraag en de in artikel 42, lid 1, bedoelde vergezellende stukken te hebben bestudeerd, in overeenstemming met de omstandigheden op zijn grondgebied, voor het betrokken gewasbeschermingsmiddel een toelating onder dezelfde voorwaarden als de lidstaat die de aanvraag onderzoekt, behalve wanneer artikel 36, lid 3, van toepassing is.”
Het geschil en de beoordeling daarvan
Ingetrokken beroepsgrond
4 PAN heeft meerdere gronden aangevoerd tegen het bestreden besluit. De eerste beroepsgrond betreft een gesteld motiveringsgebrek. Het gebrek zou eruit bestaan dat het Ctgb in het bestreden besluit voor de motivering heeft verwezen naar het verweerschrift in de bezwaarprocedure, zonder dit verweerschrift als bijlage bij het bestreden besluit mee te sturen. PAN heeft deze beroepsgrond op de zitting ingetrokken. Het College zal de overige beroepsgronden hieronder beoordelen.
Onvolledige motivering bestreden besluit
Standpunt Pan
5.1
Volgens PAN heeft het Ctgb zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat hormoonontregelende eigenschappen moeten worden beoordeeld op het niveau van de werkzame stof en dus niet meer bij de toetsing van de aanvraag tot toelating van het gewasbeschermingsmiddel. Het Ctgb had onderzoeken over de werkzame stof, waar PAN naar heeft verwezen, bij de beoordeling moeten betrekken.
Standpunt Ctgb
5.2
Het Ctgb heeft zijn standpunt naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van 25 april 2024 (ECLI:EU:C:2024:356) gewijzigd. Het Ctgb kijkt voortaan bij de beoordeling van de toelating van een middel uitgebreider of er recent nieuwe betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis is ontwikkeld over hormoonontregeling bij de mens. Het Ctgb heeft in de uitspraken van het College van 16 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:17) en 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:106) aanleiding gezien om aanvullend te reageren op de door PAN in bezwaar aangedragen zes studies. Het gaat om Singh e.a. (2020), Wang e.a. (2021), Jin e.a. (2011), Marettova e.a. (2017), Ahmad e.a. (2012) en Jansen e.a (2021).
Beoordeling College
5.3
Het Hof van Justitie heeft in genoemd arrest van 25 april 2024 overwegingen gewijd aan toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen die door de lidstaten worden verleend:
“80 Ten eerste moet worden opgemerkt dat verordening nr. 1107/2009 een onderscheid maakt tussen de goedkeuring van werkzame stoffen op Europees niveau en de toelating voor het op de markt brengen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De goedkeuring van werkzame stoffen wordt geregeld door de bepalingen van hoofdstuk II van deze verordening, waaronder artikel 4 ervan, en behoort tot de bevoegdheid van de Commissie. De toelatingen voor het op de markt brengen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen komen daarentegen aan bod in hoofdstuk III van dezelfde verordening, en worden door de lidstaten verleend.
81 Niettemin dient te worden opgemerkt dat de lidstaten volgens artikel 29, lid 1, onder e), van verordening nr. 1107/2009 bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel moeten nagaan of het middel aan de eisen van artikel 4, lid 3, van deze verordening voldoet. Het Hof heeft reeds verduidelijkt dat volgens dit artikel 29, lid 1, onder e), van deze verordening voor toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel onder meer vereist is dat het middel op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis voldoet aan de eisen van artikel 4, lid 3, van dezelfde verordening. Volgens deze bepalingen kan een dergelijk middel slechts worden toegelaten indien vaststaat dat het geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect heeft op de gezondheid van de mens (zie in die zin arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, punten 71 en 114).
82 Bijgevolg kunnen de lidstaten bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel weliswaar niet de goedkeuring door de Commissie van de werkzame stof die het bevat herzien, maar de toelating van dat middel kan niet worden aangemerkt als een zuiver automatische tenuitvoerlegging van de goedkeuring door de Commissie van een werkzame stof in dat middel (zie in die zin arrest van 28 oktober 2020, Associazione GranoSalus/Commissie, C‑313/19 P, EU:C:2020:869, punten 55 en 58).
83 Zoals de advocaat-generaal in punt 58 van haar conclusie heeft opgemerkt volgt hieruit dat verordening nr. 1107/2009 weliswaar eraan in de weg staat dat een lidstaat een toelating verleent voor een gewasbeschermingsmiddel dat een werkzame stof bevat die niet is goedgekeurd, maar dat een lidstaat omgekeerd niet verplicht is om een gewasbeschermingsmiddel toe te laten waarvan alle werkzame stoffen zijn goedgekeurd indien er wetenschappelijke of technische kennis beschikbaar is waaruit blijkt dat het gebruik van dat middel een onaanvaardbaar risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu met zich meebrengt.”
5.4
In de onder 5.2 genoemde uitspraken van het College van 16 januari 2025 en
25 februari 2025, die een vervolg waren op dit arrest van het Hof van Justitie heeft het College overwogen:
25 februari 2025, die een vervolg waren op dit arrest van het Hof van Justitie heeft het College overwogen:
“(…) Volgens het arrest van het Hof van Justitie van 25 maart 2024 in deze zaak moet bij het onderzoek van deze aanvraag rekening worden gehouden met (kort gezegd) de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis. Op welk moment het onderzoek van de aanvraag eindigt, is niet uitdrukkelijk in Verordening 1107/2009 geregeld. Uit de systematiek van de procedure vloeit evenwel voort dat het onderzoek eindigt zodra de lidstaat, die met de beoordeling is belast, op grond van artikel 36, tweede lid, een beslissing heeft genomen over de toelating.
(…)
De beslissing over de toelating is in het Nederlandse bestuurs(proces-)recht een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen dit toelatingsbesluit staat bezwaar open. Dit roept de vraag op of, in geval van een bezwaarprocedure, het onderzoek doorloopt tot het nemen van de beslissing op het bezwaar of dat dit al eindigt bij het primaire toelatingsbesluit. Het College is met PAN van oordeel dat het onderzoek naar de aanvraag in geval van een bezwaarprocedure doorloopt in de bezwaarfase en (pas) eindigt op het moment waarop een beslissing wordt genomen op het bezwaar tegen het toelatingsbesluit.”
5.5
Zoals is overwogen in deze uitspraken van het College moet het Ctgb bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis betrekken en is het moment waarop het onderzoek eindigt de beslissing op bezwaar.
5.6
Het Ctgb heeft in de beroepsfase met een brief van 4 juni 2025 voor het eerst gereageerd op de studies waarop PAN in bezwaar, en opnieuw in beroep, heeft gewezen. Desgevraagd heeft het Ctgb op de zitting bevestigd dat het Ctgb hiermee de motivering van het bestreden besluit heeft beoogd aan te vullen. Er is dan ook sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, waardoor het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Het College zal hieronder beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
Is het Ctgb bij zijn beoordeling terecht uitgegaan van Uitvoeringsverordening 540/2011?
6.1
Enkele beroepsgronden van PAN roepen de vraag op of het Ctgb bij het toelatingsbesluit terecht is uitgegaan van Uitvoeringsverordening 540/2011, in plaats van Uitvoeringsverordening 2021/2049, die van toepassing is per 1 februari 2022. Het College oordeelt daarover als volgt.
6.2
In een uitspraak van 7 maart 2000, (ECLI:NL:RVS:2000:AA5250) overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat een beslissing, neergelegd in de notulen van een vergadering, een besluit is in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Op grond van artikel 3:40 van de Awb is bekendmaking van een besluit slechts een voorwaarde voor de inwerkingtreding van een besluit, nadat het tot stand is gekomen (zie het arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0194 ). In dit geval is het toelatingsbesluit vastgelegd in de notulen van de Collegevergadering van 26 januari 2022 – welke notulen zijn ondertekend op 27 januari 2022 – zodat daarmee sprake was van een schriftelijke beslissing en dus van een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Het besluit is ook vastgelegd in een apart document dat op 4 februari 2022 is ondertekend. Vervolgens is het toelatingsbesluit gepubliceerd in de Staatscourant op 16 februari 2022. Dat het in een apart document vastgelegde besluit pas op 4 februari 2022 is ondertekend, en door de bekendmaking op 16 februari 2022 pas toen in werking is getreden, doet er niet aan af dat al vóór de inwerkingtreding van de Uitvoeringsverordening 2021/2049 sprake was van een besluit tot toelating. Dit betekent dat het Ctgb het toelatingsbesluit terecht heeft gebaseerd op de op dat moment geldende Uitvoeringsverordening 540/2011.
Had het Ctgb op grond van de studies waar PAN naar heeft verwezen, tot een andere conclusie moeten komen?
7.1
PAN stelt zich op het standpunt dat uit de studies waar zij op heeft gewezen blijkt dat Belem met de werkzame stof cypermethrin hormoonontregelende effecten heeft en ernstige negatieve effecten op de gezondheid.
7.2
Het Ctgb heeft gesteld dat met de aanvullende motivering voldoende inzichtelijk is gemaakt waarom de door PAN aangedragen studies niet leiden tot een ander standpunt over de toelating.
Beoordeling College
7.3
Hoewel het Ctgb bij de toetsing van de aanvraag terecht is uitgegaan van Uitvoeringsverordening 540/2011, behoorde zij – zoals hiervoor in 5.5 overwogen – wel bij het bestreden besluit de op dat moment beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis te betrekken. Het College stelt vast dat het Ctgb alsnog – in de beroepsfase – heeft gereageerd op alle in de bezwaarfase genoemde studies. Deze studies zien hoofdzakelijk op de stof cypermethrin, die op Europees niveau recent is herbeoordeeld, en niet op het middel Belem waarvan de toelating ter discussie staat in dit beroep. Het College volgt het standpunt van het Ctgb dat op grond van deze studies niet tot een andere conclusie over de toelating hoeft te worden gekomen. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat de herbeoordeling en goedkeuring van cypermethrin (vrij) recent hebben plaatsgevonden en de door PAN ingebrachte studies niet dateren van na de datum waarop de verlengde goedkeuring op grond van Verordening 2021/2049 van toepassing is geworden (1 februari 2022), zodat in beginsel van de juistheid en volledigheid van de aan die goedkeuring ten grondslag liggende herbeoordeling dient te worden uitgegaan. Verder is van belang dat PAN Europe in de procedure waarin zij heeft verzocht om herziening van deze goedkeuring, het merendeel van de studies, waarop in bezwaar in deze zaak is gewezen, heeft ingebracht. Dat leidt het College af uit de openbaar te raadplegen ‘Scientific assistance on the internal review under Regulation (EC) No 1367/2006 of the Commission Implementing Regulation (EU) 2021/2049 renewing the approval of the active substance cypermethrin as a candidate for substitution in accordance with Regulation (EC) No 1107/2009’ van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (European Food Safety Authority, EFSA). In dit rapport heeft EFSA op verzoek van de Commissie een standpunt gegeven over door PAN Europe ingebrachte studies. Het gaat, voor zover hier van belang, om Jin e.a. (2011), Marettova (2017), Singh (2020) en Wang (2021). Bij de huidige stand van die procedure (zie 1.5) is sprake van een goedgekeurde werkzame stof, waarvan het daartegen ingestelde beroep is verworpen en waarbij de door PAN ingebrachte studies zijn beoordeeld. Onder deze omstandigheden ziet het College geen aanleiding om te komen tot een van het goedkeuringsbesluit van de Commissie en het arrest van het Gerecht afwijkend oordeel over de werkzame stof cypermethrin. Het College zal om dezelfde reden ook niet overgaan tot heropening van het onderzoek om PAN nader te laten reageren op de aanvullende motivering van het Ctgb, zoals PAN heeft verzocht.
Wederzijdse erkenning – nationaal specifieke elementen
Standpunt PAN
8.1
PAN voert aan dat zij in bezwaar heeft gewezen op een aantal relevante omstandigheden in Oostenrijk en Nederland, die grote verschillen vertonen. Vanwege die grote verschillen had het Ctgb voor de toelating in Nederland passende voorwaarden moeten opleggen of andere risicobeperkende maatregelen moeten treffen, als bedoeld in artikel 36, derde lid, van de gewasbeschermingsverordening. Er is een verschil in dichtheid van het waternetwerk en een verschil in kwetsbaarheid van het grondgebied. Nederland heeft gronden die gevoelig zijn voor de uitspoeling van nitraat en van in water opgeloste bestrijdingsmiddelen.
Standpunt Ctgb
8.2
Het Ctgb vindt dat het de procedure voor wederzijdse erkenning op de juiste wijze heeft uitgevoerd. Oostenrijk en Nederland behoren tot dezelfde klimaatzone. Bij de beoordeling van een aanvraag voor wederzijdse erkenning wordt de beoordeling van de werkzaamheid door een andere lidstaat in dezelfde zone overgenomen. In aanvulling op de
core-beoordeling door Oostenrijk heeft het Ctgb relevante nationaal specifieke elementen beoordeeld voor wat betreft de blootstelling naar het milieu, te weten uitspoeling naar grondwater en drinkwaterwinning uit oppervlaktewater. Het Ctgb wijst erop dat de werkzame stof cypermethrin niet uitspoelingsgevoelig is door zeer hoge sorptie. Uit de nationale beoordeling blijkt ook dat het risico voor uitspoeling van zowel cypermethrin als de metabolieten daarvan zeer laag is en ruim onder de grenswaarde blijft. Het Ctgb heeft op basis van deze beoordeling geen aanleiding gezien voorwaarden toe te passen of risicobeperkende maatregelen te nemen.
core-beoordeling door Oostenrijk heeft het Ctgb relevante nationaal specifieke elementen beoordeeld voor wat betreft de blootstelling naar het milieu, te weten uitspoeling naar grondwater en drinkwaterwinning uit oppervlaktewater. Het Ctgb wijst erop dat de werkzame stof cypermethrin niet uitspoelingsgevoelig is door zeer hoge sorptie. Uit de nationale beoordeling blijkt ook dat het risico voor uitspoeling van zowel cypermethrin als de metabolieten daarvan zeer laag is en ruim onder de grenswaarde blijft. Het Ctgb heeft op basis van deze beoordeling geen aanleiding gezien voorwaarden toe te passen of risicobeperkende maatregelen te nemen.
Beoordeling College
8.3
In bijlage I van de gewasbeschermingsverordening zijn de zones voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen vastgelegd. Er zijn drie zones, te weten Noord (Zone A), Centraal (Zone B) en Zuid (Zone C). Nederland en Oostenrijk vallen onder Zone B. Op grond van artikel 41, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening verleent de lidstaat waar een aanvraag is ingediend, in overeenstemming met de omstandigheden op zijn grondgebied, voor het betrokken gewasbeschermingsmiddel een toelating onder dezelfde voorwaarden als de lidstaat die de aanvraag onderzoekt, behalve wanneer artikel 36, derde lid, van de verordening van toepassing is.
8.4
Het Ctgb heeft de beoordeling van Oostenrijk, die tot dezelfde zone behoort als Nederland, overgenomen en deze aangevuld met een nationale beoordeling. PAN heeft de door het Ctgb gegeven uitleg over die aanvullende nationale beoordeling onvoldoende weersproken. Ten aanzien van de door het Ctgb gestelde hoge sorptie van cypermethrin is op de zitting gebleken dat PAN daarbij in de onjuiste veronderstelling verkeerde dat de blootstellingsconcentratie waarmee is gerekend hoorde bij de toepassing in spuitvorm en niet in de vorm van granulaat, waarvan hier sprake is. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding om te oordelen dat het Ctgb ten onrechte geen passende voorwaarden heeft opgelegd of andere risicobeperkende maatregelen heeft getroffen, als bedoeld in artikel 36, derde lid, van de gewasbeschermingsverordening. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Berekening emissie cypermethrin naar het oppervlaktewater
Standpunt PAN
9.1
PAN stelt dat het Ctgb de emissie van cypermethrin naar het oppervlaktewater onjuist heeft berekend. Het Ctgb heeft de verspreidingsroute via drainage niet in kaart kunnen brengen, omdat zij daarvoor nog geen model heeft. Het voorzorgsbeginsel dwingt er dan toe om het middel niet toe te laten. PAN wijst er in dit verband op dat in de nationale beoordeling van Belem geen mobiliteitsstudies zijn gedaan, maar dat de mobiliteitsbeoordeling is gebaseerd op waarden van cypermethrin uit een rapport van EFSA uit 2008. Ook heeft het Ctgb in het toelatingsbesluit een veel te hoog toelatingscriterium van 3 microgram per liter (μg/L) gehanteerd.
Standpunt Ctgb
9.2
Bij de nationale beoordeling van het middel Belem heeft het Ctgb geen rekening gehouden met emissie via drainage, omdat drainage in het nationale blootstellingsmodel (nog) niet wordt meegenomen. Het ontbreken van de drainageroute heeft volgens het Ctgb ook in het huidige nationale blootstellingsmodel naar verwachting geen invloed op de vast te stellen concentraties van deze stof in oppervlaktewater. De reden daarvoor is dat cypermethrin een zeer hoge sorptie aan de bodem heeft. Uit de oppervlaktewaterberekeningen in de
core-beoordeling blijkt dat de hoogste berekende concentratie ten gevolge van drainage in de Europese modelscenario's zeer laag is, maximaal 0.000048 μg/L, dat lager is dan de waterkwaliteitsnormen. In de core-beoordeling is dus een acceptabel risico vastgesteld in de drainagescenario's. Daarom meent het Ctgb dat er geen sprake is van een onacceptabel risico voor waterorganismen, ook al heeft er geen beoordeling op nationaal niveau plaatsgevonden. Het Ctgb heeft voor de beoordeling van Belem de gegevens van de mobiliteit van de werkzame stof cypermethrin geëxtrapoleerd. Dit is overeenkomstig Uitvoeringsverordening 284/2013 [5] . Het Ctgb ziet niet in waarom dit op basis van de gewasbeschermingsverordening anders zou moeten zijn. Wat betreft de norm van 3 μg/L die is genoemd in de aanvullende Nederlandse beoordeling, is op de hoorzitting in bezwaar toegelicht dat deze norm daarin abusievelijk is genoemd. Er is een andere norm gebruikt in de ecotoxicologische beoordeling. De wederzijdse erkenning van het middel is namelijk gebaseerd op de door de referentielidstaat Oostenrijk in de core-beoordeling gehanteerde norm van 0.033 μg/L.
core-beoordeling blijkt dat de hoogste berekende concentratie ten gevolge van drainage in de Europese modelscenario's zeer laag is, maximaal 0.000048 μg/L, dat lager is dan de waterkwaliteitsnormen. In de core-beoordeling is dus een acceptabel risico vastgesteld in de drainagescenario's. Daarom meent het Ctgb dat er geen sprake is van een onacceptabel risico voor waterorganismen, ook al heeft er geen beoordeling op nationaal niveau plaatsgevonden. Het Ctgb heeft voor de beoordeling van Belem de gegevens van de mobiliteit van de werkzame stof cypermethrin geëxtrapoleerd. Dit is overeenkomstig Uitvoeringsverordening 284/2013 [5] . Het Ctgb ziet niet in waarom dit op basis van de gewasbeschermingsverordening anders zou moeten zijn. Wat betreft de norm van 3 μg/L die is genoemd in de aanvullende Nederlandse beoordeling, is op de hoorzitting in bezwaar toegelicht dat deze norm daarin abusievelijk is genoemd. Er is een andere norm gebruikt in de ecotoxicologische beoordeling. De wederzijdse erkenning van het middel is namelijk gebaseerd op de door de referentielidstaat Oostenrijk in de core-beoordeling gehanteerde norm van 0.033 μg/L.
Beoordeling College
9.3
Het College gaat niet mee in het betoog van PAN dat het Ctgb Belem niet had mogen toelaten, omdat het Ctgb de emissie onjuist heeft berekend. Hierbij betrekt het College het volgende. Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest van 25 april 2024 (ECLI:EU:C:2024:350, in 102) overwogen dat de gewasbeschermingsverordening een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu beoogt te waarborgen. Zoals vermeld in artikel 1, vierde lid, van die verordening stoelen deze bepalingen op het voorzorgsbeginsel en worden de lidstaten er niet van weerhouden dit beginsel toe te passen wanneer er wetenschappelijk gezien onzekerheid bestaat over de risico’s voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu van de op hun grondgebied toe te laten gewasbeschermingsmiddelen. Het Ctgb heeft erkend dat het ontbreken van een model ten tijde van de toelatingsaanvraag om drainage naar het oppervlaktewater te berekenen een hiaat is. Voor zover het ontbreken van een model voor de emissie via drainage een bepaalde onzekerheid meebrengt, heeft het Ctgb daaraan tegemoet willen komen door naar andere aspecten te kijken. Zo heeft het Ctgb in de core-beoordeling van lidstaat Oostenrijk en in de omstandigheid dat het middel een granulaat betreft dat een zeer hoge sorptie aan de bodem heeft, aanknopingspunten gevonden om te concluderen dat er geen sprake is van een onacceptabel risico voor waterorganismen. Wat betreft het extrapoleren van de gegevens van de mobiliteit van cypermethrin naar de mobiliteit van Belem, heeft PAN de uitleg van het Ctgb niet weersproken. Over het gebruik van een onjuiste norm, heeft het Ctgb toegelicht dat in het nationale addendum een onjuiste norm stond, maar dat in de beoordeling met dezelfde (juiste) norm van 0.033 μg/L is gewerkt als de norm die is gebruikt in de core-beoordeling door Oostenrijk. Toen dat tijdens de hoorzitting in bezwaar is besproken, heeft PAN de bezwaargrond ingetrokken. Op de zitting bij het College heeft het Ctgb nog toegelicht dat in de core-beoordeling niet is gewerkt met de norm van 0.002 μg/L uit de conclusie van EFSA, omdat die ten tijde van de core-beoordeling nog niet gereed was. Tegen deze achtergrond ziet het College geen aanleiding om te oordelen dat het Ctgb vanwege het ontbreken van het hiervoor genoemde model het middel niet had mogen toelaten.
Onderzoek naar alternatieve methoden of stoffen
10.1
PAN wijst erop dat cypermethrin inmiddels is aangewezen als stof die moet worden vervangen. Daarom had het Ctgb moeten onderzoeken of er alternatieve methoden of stoffen beschikbaar zijn waaraan minder bezwaren kleven, voordat het middel werd toegelaten. Dat cypermethrin ten tijde van de aanvraag nog niet was aangemerkt als stof die in aanmerking komt om te worden vervangen, is niet van belang. Ten tijde van het toelatingsbesluit was dat namelijk wel het geval.
10.2
Zoals uit 6.2 volgt was ten tijde van het toelatingsbesluit Uitvoeringsverordening 2021/2049 nog niet van toepassing en was cypermethrin nog geen stof die in aanmerking komt om te worden vervangen. Dit betekent dat het betoog van PAN dat het Ctgb had moeten onderzoeken of er alternatieve methoden of stoffen beschikbaar zijn waaraan minder bezwaren kleven, voordat het middel werd toegelaten, niet opgaat.
Kaderrichtlijn Water
Standpunt PAN
11.1
PAN wijst erop dat een lidstaat volgens artikel 44, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening verplicht is om een toelating in te trekken wanneer hij concludeert dat het mogelijk is dat de doelstellingen zoals bepaald in artikel 4, eerste lid, onder a, iv, en onder b, i, en artikel 7, leden 2 en 3, van de Kaderrichtlijn Water niet kunnen worden verwezenlijkt. Het Ctgb negeert volgens PAN het feit dat de analytische mogelijkheden voor de vaststelling van een overschrijding van de maximaal aanvaardbare concentratienorm (MAC/MKN) vastgelegd voor cypermethrin sinds jaren in gebreke zijn en niet voldoen aan de gewasbeschermingsverordening.
Standpunt Ctgb
11.2
Het Ctgb stelt dat het op basis van zowel Europese als nationale wetgeving niet bevoegd is om bij de beoordeling van aanvragen tot toelating van gewasbeschermingsmiddelen te toetsen aan de normen uit de Kaderrichtlijn Water. De bepaling in artikel 4, tweede lid, van de gewasbeschermingsverordening dat toxicologisch, ecotoxicologisch of ecologisch relevante residuen door middel van algemeen gebruikte methoden worden gemeten, betreft alleen de ecotoxicologisch relevante residuen in het kader van de toelating, dus gerelateerd aan de toelatingsnorm. Artikel 44 van de gewasbeschermingsverordening ziet op bestaande toelatingen en is niet van toepassing op de beoordeling van een toelatingsaanvraag voor een middel zoals hier aan de orde.
Beoordeling College
11.3
In artikel 44 van de gewasbeschermingsverordening is bepaald dat een lidstaat een toelating herziet wanneer hij concludeert dat het mogelijk is dat bepaalde doelstellingen uit de Kaderrichtlijn Water niet kunnen worden verwezenlijkt. Het Ctgb heeft terecht opgemerkt dat deze bepaling niet ziet op toelatingen. Dat betekent dat het Ctgb geen toepassing hoefde te geven aan deze bepaling. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Aanvullende gebruiksvoorschriften
Standpunt PAN
12.1
Volgens PAN zou het Ctgb gebruik moeten maken van de bevoegdheid die het heeft om gebruiksvoorschriften te stellen om de maatregelen die de artikelen 11 en 12 van Richtlijn 2009/128 [6] verlangen, als voorwaarde te koppelen aan het gebruik van het middel. Zo schrijft artikel 11 van die richtlijn voor dat de lidstaten moeten zorgen voor passende maatregelen om het aquatisch milieu en de drinkwatervoorziening te beschermen tegen het effect van pesticiden. Dat is niet gebeurd. Jarenlang worden overschrijdingen van de jaargemiddelde milieukwaliteitsnorm (JG-MKN) van cypermethrin in het Nederlandse oppervlaktewater aangetroffen.
Standpunt Ctgb
12.2
Het Ctgb stelt dat het terecht niet de door PAN gewenste gebruiksvoorschriften heeft opgelegd. Het Ctgb wijst erop dat Richtlijn 2009/128 en de gewasbeschermingsverordening beide dateren van 21 oktober 2009 en in samenhang tot stand zijn gekomen. De artikelen 11 en 12 van Richtlijn 2009/128 zijn geïmplementeerd in de Nederlandse wet- en regelgeving. Artikel 11 van die richtlijn is onder meer geïmplementeerd in het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Bgb). Artikel 12 van die richtlijn is onder meer geïmplementeerd in artikel 80a van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en in het Bgb. Dit volgt uit de transponeringstabel in bijlage 2 van het Nederlands actieplan duurzaam gebruik gewasbeschermingsmiddelen 2021 tot en met 2025. PAN heeft niet gemotiveerd waarom deze implementatie incorrect zou zijn. Evenmin heeft PAN aangegeven waarom in het kader van een toelatingsprocedure een toets aan artikelen 11 en 12 van deze richtlijn aan de orde zou kunnen zijn en op welke onderdelen het bestreden besluit in dit licht onjuist zou zijn.
Beoordeling College
12.3
Deze beroepsgrond van PAN slaagt niet. PAN heeft inderdaad niet uitgelegd waarom de artikelen 11 en 12 van de Richtlijn niet dan wel onjuist zijn geïmplementeerd in de door het Ctgb genoemde regelgeving. De stelling dat het Ctgb op grond van de gewasbeschermingsverordening in dit geval in verband met de gestelde overschrijding van de JG-MKN gebruiksvoorschriften had moeten stellen, volgt het College dan ook niet.
Slotsom
13.1
Het beroep tegen het bestreden besluit is gelet op het in 5.6 genoemde motiveringsgebrek gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen, maar de rechtsgevolgen daarvan worden in stand gelaten. Dat betekent ook dat het beroep gericht tegen de procedurele verlengingsbesluiten (zie onder 2) ongegrond is.
13.2
Omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is, zal het College het Ctgb veroordelen in de door PAN gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 907,- (1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Verder zal het College het Ctgb opdragen het betaalde griffierecht van € 365,- te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- verklaart het beroep tegen de procedurele verlengingsbesluiten ongegrond;
- veroordeelt het Ctgb in de proceskosten van PAN tot een bedrag van € 907,-;
- draagt het Ctgb op het betaalde griffierecht van € 365,- aan PAN te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. C.T. Aalbers en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2025.
w.g. J.H. de Wildt w.g. C.D.V. Efstratiades