Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/253
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2025 in de zaak tussen
Stichting Pesticide Action Network Netherlands, te Utrecht (PAN)
(mede namens Parkinson Vereniging te Bunnik en Stichting Tegengif te Amsterdam)
(gemachtigde: mr. A. de Vries)
en
het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb)
(gemachtigden: mr. M.L. Batting, mr. X.W. de Vries en mr. N.J.K. Eijpe)
met als derde partij
Bayer CropScience SA-NV,te Hoofddorp (Bayer)
(gemachtigde: mr. E. Broeren)
Procesverloop
Met afzonderlijke besluiten van 31 december 2021 heeft het Ctgb aan Bayer een verlenging van de toelating verleend van het gewasbeschermingsmiddel Roundup Pro (nu genoemd: Azural), Roundup Star, Roundup +, Garwin en Viking.
Met besluiten van 4 en 11 november 2022 heeft het Ctgb het besluit van 31 december 2021 tot verlenging van de toelating van Roundup + gewijzigd, respectievelijk vervangen.
Met het besluit van 14 december 2022 (bestreden besluit) heeft het Ctgb het gezamenlijke bezwaar van PAN en een andere organisatie tegen de hiervoor weergegeven besluiten ongegrond verklaard.
PAN heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. [1]
Het Ctgb heeft over de vijf hiervoor genoemde gewasbeschermingsmiddelen nadere besluiten genomen. Die nadere besluiten worden hierna onder 2 vermeld.
Het Ctgb heeft een verweerschrift ingediend.
Op 27 juni 2024 was een regiezitting. Daaraan hebben partijen deelgenomen.
Partijen hebben (nadere) stukken ingediend en hun standpunten nader uiteengezet.
De zitting was op 18 juni 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen M. Mantingh namens PAN, bijgestaan door haar gemachtigde, en dr. N. van Straten en dr. J.J.W. Broeders namens het Ctgb, bijgestaan door zijn gemachtigden, en de gemachtigde van Bayer.
Overwegingen
Samenvatting
In deze zaak wordt de toelating door het Ctgb van een aantal gewasbeschermingsmiddelen op basis van glyfosaat ter discussie gesteld. PAN wil dat de middelen in Nederland niet meer worden gebruikt, omdat ze slecht zouden zijn voor mens, dier en milieu. Het College vernietigt de beslissing op bezwaar, omdat het Ctgb een deel van de motivering pas na dit besluit heeft gegeven. Wel blijven de rechtsgevolgen in stand. Dit betekent dat het Ctgb geen nieuw besluit hoeft te nemen en dat er met deze uitspraak niets wijzigt met betrekking tot de toelating van deze gewasbeschermingsmiddelen.
Waar gaat deze zaak over
1.1
Gewasbeschermingsmiddelen, ook wel pesticiden genoemd, spelen een belangrijke rol in de landbouw. Zij worden gebruikt om bepaalde organismen te bestrijden, maar kunnen ook schadelijk zijn voor het milieu en de mens. De gewasbeschermingsverordening [2] vereist daarom dat, voordat gewasbeschermingsmiddelen kunnen worden toegelaten, de in de middelen gebruikte werkzame stoffen zijn goedgekeurd door de Europese Commissie (Commissie).
1.2
Het beroep gaat over de verlengde toelating van de gewasbeschermingsmiddelen Roundup +, Roundup Star, Azural (tot 7 mei 2024 genaamd Roundup Pro), Garwin en Viking. Deze vijf gewasbeschermingsmiddelen bevatten alle de werkzame stof glyfosaat. Dit is een door de Commissie goedgekeurde stof. De toelatingsbesluiten waar het in deze procedure over gaat, zijn gebaseerd op Uitvoeringsverordening 2017/2324 [3] , waarbij de goedkeuring van glyfosaat tot en met 15 december 2022 is verlengd.
1.3
Bayer heeft voor Roundup + een zonale aanvraag tot verlenging van de toelating als bedoeld in artikel 43 van Pro de gewasbeschermingsverordening ingediend. Daarbij is Tsjechië de lidstaat die de aanvraag heeft onderzocht als bedoeld in het derde lid van genoemd artikel en is Nederland de betrokken lidstaat. Voor Roundup Star, Azural, Garwin en Viking, die dezelfde samenstelling hebben als Roundup +, heeft Bayer een verlenging aangevraagd van de vergunningen die zijn afgeleid van de verlengde toelating van Roundup +. Het Ctgb heeft vervolgens met de in het procesverloop genoemde toelatingsbesluiten de toelating van de vijf gewasbeschermingsmiddelen onder bepaalde toepassingsvoorwaarden verlengd.
1.4
Verder is nog van belang dat met Uitvoeringsverordening 2023/2660 [4] de goedkeuring van glyfosaat is verlengd tot 15 december 2033. Deze uitvoeringsverordening is met ingang van 16 december 2023 van toepassing. Bij de goedkeuringsprocedure zijn vier lidstaten, waaronder Nederland, aangewezen om als beoordelingsgroep op te treden. Deze beoordelingsgroep heeft op basis van wetenschappelijke studies een Renewal Assessment Report (RAR) opgesteld. De Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (European Food Safety Authority, EFSA) heeft vervolgens geconcludeerd dat de werkzame stof glyfosaat naar verwachting aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 van Pro de gewasbeschermingsverordening zal voldoen. De Commissie heeft vervolgens, overeenkomstig haar voorstel, Uitvoeringsverordening 2023/2660 aangenomen.
1.5
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) en vijf andere instanties, waaronder PAN, hebben de Commissie verzocht om interne herziening van deze goedkeuring. De Commissie heeft dit verzoek afgewezen op 26 juni 2024. Tegen deze beslissing hebben PAN Europe en vijf anderen beroep ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie (het Gerecht, zaak T-639/24, C/2025/741). Ter ondersteuning van het beroep voeren PAN Europe en de andere instanties zeven punten aan, te weten over:
de toxicologische beoordeling van de representatieve formulering MON 52276;
de beoordeling van de genotoxiciteit van glyfosaat;
de beoordeling van de kankerverwekkendheid van glyfosaat;
de beoordeling van de invloed van glyfosaat op het microbioom;
de beoordeling van de neurotoxiciteit en van de toxiciteit voor de voortplanting van glyfosaat;
de beoordeling van de invloed van glyfosaat op de biodiversiteit; en
het risicobeheer met betrekking tot het gebruik van glyfosaat.
Op het moment van deze uitspraak heeft het Gerecht nog niet beslist op het beroep.
Nadere besluiten
2 Met besluiten van 23 december 2022 en 13 januari 2023 heeft het Ctgb de toelatingen van Viking, Roundup Star, Azural en Garwin gewijzigd. Deze wijzigingen hangen samen met de wijziging van de verlengde toelating van Roundup +, waarvan de verlengde toelatingen zijn afgeleid. Met afzonderlijke besluiten van 27 januari 2023 en van 23 oktober 2024 zijn de toelatingstermijnen van alle vijf de gewasbeschermingsmiddelen twee keer procedureel verlengd tot 1 januari 2028. Het College stelt vast dat het bij deze nadere besluiten gaat om besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat het beroep tegen het bestreden besluit van rechtswege mede gericht is tegen deze besluiten.
Wettelijk kader
3 Op grond van artikel 43, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening wordt de toelating van een gewasbeschermingsmiddel op aanvraag van de houder verlengd, op voorwaarde dat nog steeds aan de eisen van artikel 29 van Pro deze verordening wordt voldaan.
In artikel 29, eerste lid, van de gewasbeschermingsverordening is onder andere bepaald dat
een gewasbeschermingsmiddel slechts wordt toegelaten als de werkzame stoffen die het
bevat, zijn goedgekeurd en als het op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis voldoet aan de eisen van artikel 4, derde lid, van deze verordening.
In artikel 4, derde lid, van de gewasbeschermingsverordening is bepaald dat een gewasbeschermingsmiddel dat resulteert uit de toepassing volgens goede gewasbeschermingspraktijken en rekening houdend met realistische gebruiksomstandigheden, aan de volgende eisen voldoet:
a) het is voldoende doeltreffend;
b) het heeft geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect op de gezondheid van de mens, met inbegrip van kwetsbare groepen, of op die van dieren, rechtstreeks of via drinkwater (met inachtneming van stoffen die voortkomen uit waterbehandeling), levensmiddelen, diervoeder of lucht, noch gevolgen op de werkplek of andere indirecte effecten, rekening houdend met bekende cumulatieve en synergistische effecten waar er door de Autoriteit aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn, noch op grondwater;
c) geen onaanvaardbare effecten hebben op planten of plantaardige producten;
d) het veroorzaakt geen onnodig lijden of pijn bij te bestrijden gewervelde dieren;
e) het heeft geen onaanvaardbare effecten op het milieu, met name rekening houdend met de volgende aspecten waar er door de Autoriteit aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn:
i) het gedrag en de verspreiding ervan in het milieu, met name de verontreiniging van oppervlaktewateren, met inbegrip van estuariene en kustwateren, grondwater, lucht en bodem, rekening houdende met ver van de plaats van gebruik gelegen locaties na verplaatsing over grote afstand in het milieu;
ii) de gevolgen ervan voor niet-doelsoorten, ook voor het gedrag van deze soorten;
iii) de gevolgen ervan voor de biodiversiteit en het ecosysteem.
Het geschil en de beoordeling daarvan
Onvolledige motivering bestreden besluit
Standpunt PAN
4.1
Volgens PAN heeft het Ctgb zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat de bezwaren die zich richten tegen de werkzame stof glyfosaat niet meer aan de orde komen bij de toetsing van de aanvraag tot toelating van de gewasbeschermingsmiddelen. Het Ctgb had de onderzoeken over de werkzame stof, waar PAN naar heeft verwezen, bij de beoordeling moeten betrekken.
Standpunt Ctgb
4.2
Het Ctgb heeft zijn standpunt naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de EU (Hof van Justitie) van 25 april 2024 (ECLI:EU:C:2024:356) gewijzigd. Het Ctgb kijkt voortaan bij de beoordeling van de toelating van een middel uitgebreider of er recent nieuwe betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis is ontwikkeld over hormoonontregeling bij de mens. Het Ctgb heeft verder in de uitspraken van het College van 16 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:17) en 25 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:106) aanleiding gezien om aanvullend te reageren op de door PAN in bezwaar aangedragen elf studies.
Beoordeling College
4.3
Het Hof van Justitie heeft in genoemd arrest van 25 april 2024 overwegingen gewijd aan toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen die door de lidstaten worden verleend:
“80 Ten eerste moet worden opgemerkt dat verordening nr. 1107/2009 een onderscheid maakt tussen de goedkeuring van werkzame stoffen op Europees niveau en de toelating voor het op de markt brengen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De goedkeuring van werkzame stoffen wordt geregeld door de bepalingen van hoofdstuk II van deze verordening, waaronder artikel 4 ervan Pro, en behoort tot de bevoegdheid van de Commissie. De toelatingen voor het op de markt brengen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen komen daarentegen aan bod in hoofdstuk III van dezelfde verordening, en worden door de lidstaten verleend.
81 Niettemin dient te worden opgemerkt dat de lidstaten volgens artikel 29, lid 1, onder e), van verordening nr. 1107/2009 bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel moeten nagaan of het middel aan de eisen van artikel 4, lid 3, van deze verordening voldoet. Het Hof heeft reeds verduidelijkt dat volgens dit artikel 29, lid 1, onder e), van deze verordening voor toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel onder meer vereist is dat het middel op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis voldoet aan de eisen van artikel 4, lid 3, van dezelfde verordening. Volgens deze bepalingen kan een dergelijk middel slechts worden toegelaten indien vaststaat dat het geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect heeft op de gezondheid van de mens (zie in die zin arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, punten 71 en 114).
82 Bijgevolg kunnen de lidstaten bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel weliswaar niet de goedkeuring door de Commissie van de werkzame stof die het bevat herzien, maar de toelating van dat middel kan niet worden aangemerkt als een zuiver automatische tenuitvoerlegging van de goedkeuring door de Commissie van een werkzame stof in dat middel (zie in die zin arrest van 28 oktober 2020, Associazione GranoSalus/Commissie, C‑313/19 P, EU:C:2020:869, punten 55 en 58).
83 Zoals de advocaat-generaal in punt 58 van haar conclusie heeft opgemerkt volgt hieruit dat verordening nr. 1107/2009 weliswaar eraan in de weg staat dat een lidstaat een toelating verleent voor een gewasbeschermingsmiddel dat een werkzame stof bevat die niet is goedgekeurd, maar dat een lidstaat omgekeerd niet verplicht is om een gewasbeschermingsmiddel toe te laten waarvan alle werkzame stoffen zijn goedgekeurd indien er wetenschappelijke of technische kennis beschikbaar is waaruit blijkt dat het gebruik van dat middel een onaanvaardbaar risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu met zich meebrengt.”
4.4
In de onder 4.2 genoemde uitspraken van het College van 16 januari 2025 en
25 februari 2025, die een vervolg waren op dit arrest van het Hof van Justitie heeft het College overwogen:
25 februari 2025, die een vervolg waren op dit arrest van het Hof van Justitie heeft het College overwogen:
“[…] Volgens het arrest van het Hof van Justitie van 25 maart 2024 in deze zaak moet bij het onderzoek van deze aanvraag rekening worden gehouden met (kort gezegd) de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis. Op welk moment het onderzoek van de aanvraag eindigt, is niet uitdrukkelijk in Verordening 1107/2009 geregeld. Uit de systematiek van de procedure vloeit evenwel voort dat het onderzoek eindigt zodra de lidstaat, die met de beoordeling is belast […] een beslissing heeft genomen over de toelating.
[…]
De beslissing over de toelating is in het Nederlandse bestuurs(proces-)recht een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen dit toelatingsbesluit staat bezwaar open. Dit roept de vraag op of, in geval van een bezwaarprocedure, het onderzoek doorloopt tot het nemen van de beslissing op het bezwaar of dat dit al eindigt bij het primaire toelatingsbesluit. Het College is met PAN van oordeel dat het onderzoek naar de aanvraag in geval van een bezwaarprocedure doorloopt in de bezwaarfase en (pas) eindigt op het moment waarop een beslissing wordt genomen op het bezwaar tegen het toelatingsbesluit.”
4.5
Zoals is overwogen in deze uitspraken van het College moet het Ctgb bij het onderzoek van een toelatingsaanvraag de op het moment van dat onderzoek beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis betrekken en is het moment waarop het onderzoek eindigt de beslissing op bezwaar.
4.6
Het Ctgb heeft in de beroepsfase met een brief van 4 juni 2025 voor het eerst gereageerd op de studies waarop PAN in bezwaar, en opnieuw in beroep, heeft gewezen. Desgevraagd heeft het Ctgb op de zitting bevestigd dat het Ctgb hiermee de motivering van het bestreden besluit heeft beoogd aan te vullen. Er is dan ook sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit, waardoor het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Het College zal hieronder beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
Had het Ctgb op grond van de studies waar PAN naar heeft verwezen, tot een andere conclusie moeten komen?
Standpunt PAN
5.1
PAN stelt zich op het standpunt dat uit de studies waar zij op heeft gewezen blijkt dat er aanwijzingen zijn dat glyfosaat nadelige effecten op de gezondheid heeft. In een studie van Liu e.a. uit 2022 wordt aangetoond dat glyfosaat toxisch is voor de reproductie bij mannelijke zoogdieren. Het onderzoek van Akça e.a. uit 2021 toont aan dat een lage dosis van glyfosaat een fragmentatie van het DNA in spermacellen van de regenboogforel veroorzaakt en daarmee een negatief effect op de natuurlijk populatie heeft. Genotoxische en andere biologische effecten zijn ook aangetoond in verschillende dier- en celmodellen met deze middelen, zelfs bij lage doses. De resultaten van de studie van Cattani e.a. uit 2021 tonen lange termijn veranderingen aan in de volwassen mannelijke ratten-SN en hippocampus na een perinatale GBH-blootstelling, wat suggereert dat deze op glyfosaat gebaseerde formulering kritieke neurologische ontwikkelingsprocessen kan verstoren. In een review van de meest recente wetenschappelijke onderzoeken, komt Weisenburger uit 2021 tot de conclusie dat er coherent en overtuigend bewijs is dat glyfosaat en glyfosaat houdende producten een oorzaak zijn van non-Hodgkin lymphoma bij mensen die aan deze middelen worden blootgesteld.
Standpunt Ctgb
5.2
Het Ctgb heeft gesteld dat het met zijn aanvullende motivering voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de door PAN aangedragen studies niet leiden tot een ander standpunt over de toelatingen. Alle in de bezwaar- en beroepsprocedure genoemde studies zijn nader bekeken door ter zake deskundigen van het Ctgb. Deze deskundigen hebben ook gekeken naar de meest recente wetenschappelijke herbeoordeling van de werkzame stof glyfosaat op Europees niveau: RAR 2023. RAR 2023 dateert weliswaar van na de beslissing op bezwaar van 14 december 2022, maar is wel relevant in het kader van de nu lopende beoordeling van de nieuwe verlengingsaanvragen voor de toelatingen van de glyfosaatmiddelen. De evaluatie van Knasmüller en Nersesyan uit 2021, de studie van Liu e.a. uit 2022 en de studie van Weisenburger uit 2021 zijn betrokken bij de RAR 2023. Het rapport van Heusinkveld e.a. uit 2021, de studie van Akça e.a. uit 2021, de studie van Cattani e.a. uit 2021, de studie van Cheron e.a. uit 2022, de studie van Leino e.a. uit 2021 en de studie van Grau e.a. zijn niet opgenomen in de RAR 2023. De studie van Oliveira e.a. uit 2007 is genoemd in de RAR 2015, die ten grondslag ligt aan Uitvoeringsverordening 2017/2324, en niet relevant geacht. De studie van Paganelli e.a. uit 2010 is opgenomen in de RAR 2015 en is geen nieuwe informatie.
Beoordeling College
5.3
Zoals hiervoor in 4.5 is overwogen, behoorde het Ctgb bij het bestreden besluit de op dat moment beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis te betrekken. Het College stelt vast dat het Ctgb alsnog – in de beroepsfase – heeft gereageerd op alle in de bezwaarfase genoemde studies. Deze studies zien hoofdzakelijk op de stof glyfosaat, die op Europees niveau recent is herbeoordeeld, en niet op de gewasbeschermingsmiddelen waarvan de toelatingen ter discussie staan in dit beroep. Het College volgt het standpunt van het Ctgb dat op grond van deze studies niet tot een andere conclusie over de toelating hoeft te worden gekomen. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat de herbeoordeling en goedkeuring van glyfosaat (vrij) recent hebben plaatsgevonden en de door PAN ingebrachte studies niet dateren van na deze goedkeuring, zodat in beginsel van de juistheid en volledigheid van de aan die goedkeuring ten grondslag liggende herbeoordeling dient te worden uitgegaan. Volgens het Ctgb is een aantal van de door PAN genoemde studies betrokken bij de meest recente goedkeuring van glyfosaat (RAR 2023) of de daaraan voorafgaande goedkeuring (RAR 2015). Voor zover de door PAN genoemde studies niet of niet op de juiste manier bij de meest recente stofbeoordeling zijn betrokken, kan PAN – die partij is bij de procedure rondom de verzochte interne herziening – dit in die herzieningsprocedure aan de orde stellen. Bij de huidige stand van die procedure (zie 1.5) is sprake van een goedgekeurde werkzame stof, waarvan het beroep tegen de afwijzing van het herzieningsverzoek in behandeling is bij het Gerecht. Onder deze omstandigheden ziet het College geen aanleiding om te komen tot een van het goedkeuringsbesluit van de Commissie afwijkend oordeel over de werkzame stof glyfosaat. Het College zal om dezelfde reden ook niet overgaan tot heropening van het onderzoek om PAN nader te laten reageren op de aanvullende motivering van het Ctgb, zoals PAN heeft verzocht.
5.4
Met het voorgaande als uitgangspunt zal het College hieronder ingaan op de specifiek door PAN genoemde aspecten die volgens haar maken dat het Ctgb de verlengde toelatingen niet in overeenstemming met de gewasbeschermingsverordening heeft verleend.
Gezondheidseffecten op nationaal niveau
Standpunt PAN
6.1
Volgens PAN ontbreekt in de beoordeling door het Ctgb een beoordeling van de risico’s en de schade voor omwonenden. Het gaat dan om cocktails van bestrijdingsmiddelen die omwonenden dagelijks via voedsel, lucht, driftdruppeltjes en stof binnenkrijgen en die de blootstelling en werking van glyfosaat kunnen versterken. Daarbij moet neurotoxiciteit, die bijvoorbeeld leidt tot de ziekte van Parkinson, nationaal worden beoordeeld omdat er in het Europese dossier geen beoordeling heeft plaatsgevonden. Ook de chronische effecten van formuleringen (de actieve stof vermengd met andere toevoegingen) moeten nationaal worden beoordeeld.
Standpunt Ctgb
6.2
Het Ctgb stelt dat de risico's voor omwonenden en de chronische effecten van formuleringen op nationaal niveau worden beoordeeld. Dat is voor de hier relevante middelen ook gebeurd. Volgens het Ctgb licht PAN niet toe in welk opzicht de risicobeoordeling wat betreft deze twee punten niet zou voldoen. De neurotoxiciteit van glyfosaat is beoordeeld op Europees niveau volgens de datavereisten in Verordening 283/2013 [5] . De neurotoxiciteit wordt echter niet op middelniveau beoordeeld en tijdens de laatste hernieuwde goedkeuring van glyfosaat is ook niet vastgesteld dat dat wel zou moeten.
Beoordeling College
6.3
PAN heeft de stelling van het Ctgb dat de risico’s voor omwonenden en de chronische effecten van formuleringen zijn beoordeeld op nationaal niveau niet weersproken. Het College ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat op dit punt niet is voldaan aan het vereiste van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder e, van de gewasbeschermingsverordening. PAN heeft ook het standpunt van het Ctgb dat neurotoxiciteit op Europees niveau wel degelijk is beoordeeld volgens de datavereisten in Verordening 283/2013 niet weersproken. Voor zover dit onvoldoende zou zijn gebeurd, kan de discussie daarover in de nog lopende beroepsprocedure bij het Gerecht worden gevoerd, zoals het College onder 5.3 heeft overwogen. Blijkens de in 1.5 opgesomde punten ziet het vijfde punt van de beroepsprocedure bij het Gerecht namelijk op neurotoxiciteit van glyfosaat.
Biodiversiteit
Standpunt PAN
7.1
PAN voert aan dat er geen gevalideerd instrument of geharmoniseerde methodologie is voor de evaluatie van de gevolgen van glyfosaat voor de biodiversiteit. Hierdoor kan niet zijn voldaan aan artikel 29 van Pro de gewasbeschermingsverordening.
Standpunt Ctgb
7.2
Het Ctgb heeft gesteld dat deze beroepsgrond betrekking heeft op de beoordeling van de stof glyfosaat en niet op de vijf gewasbeschermingsmiddelen waar dit beroep betrekking op heeft.
Beoordeling College
7.3
Het College is het met het Ctgb eens dat deze beroepsgrond betrekking heeft op de beoordeling van de stof glyfosaat. Blijkens het in 1.5 genoemde zesde punt vormt biodiversiteit een onderwerp van de lopende herzieningsprocedure. Zoals onder 5.3 is overwogen, ziet het College geen aanleiding voor een van het goedkeuringsbesluit van de Commissie afwijkend oordeel. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Aquatische organismen
Standpunt PAN
8.1
PAN wijst erop dat glyfosaat is geclassificeerd als “Giftig voor in het water levende organismen, met langdurige gevolgen”. Rekening houdend met de persistentie van glyfosaat en de metaboliet (afbraakproduct) AMPA (aminomethylfosfonzuur) in een waterige omgeving, is de verwachting dat chronische negatieve effecten op het aquatisch leven groot zijn. Daarmee is de verlenging van de toelating van glyfosaat houdende middelen niet in overeenstemming met artikel 29 van Pro de gewasbeschermingsverordening.
Standpunt Ctgb
8.2
Het Ctgb heeft als volgt gereageerd. De classificatie, ofwel indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels vindt plaats op grond van Verordening 1272/2008 [6] . Deze verordening heeft tot doel te waarborgen dat gebruikers door middel van een uniforme indeling en etikettering van chemische stoffen duidelijk worden geïnformeerd over de gevaren van chemische stoffen, onder meer via de verpakking van het product. De risicobeoordeling van de werkzame stof of het gewasbeschermingsmiddel onder de gewasbeschermingsverordening staat los van de classificatie van de stof onder Verordening 1272/2008. De koppeling met Verordening 1272/2008 die PAN maakt is dus onjuist. De persistentie van AMPA is bekend en daar wordt in de risicobeoordeling rekening mee gehouden aan de hand van de vastgestelde richtlijnen.
Beoordeling College
8.3
Het College volgt de reactie van het Ctgb dat de classificatie los staat van de risicobeoordeling van de gewasbeschermingsmiddelen. PAN heeft deze reactie ook niet weersproken, net zoals de reactie van het Ctgb over AMPA. Dit betekent dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Milieukwaliteitsnorm oppervlaktewater
Standpunt PAN
9.1
PAN voert aan dat het Ctgb toelatingsnormen voor gewasbeschermingsmiddelen voor oppervlaktewater hanteert die soepeler zijn, dus hogere gehalten toelaten, dan de normen van de Kaderrichtlijn Water [7] voor chronische blootstelling van glyfosaat en AMPA aan aquatische organismen. Hierdoor hadden de middelen niet mogen worden toegelaten. De Nederlands toelatingsprocedure houdt – in tegenstelling tot de Europese procedure – geen rekening met verliezen via drainage en oppervlakkige afspoeling. Daarnaast wordt de bijdrage van spuitdrift met een factor 1,2 tot 2,5 onderschat.
Standpunt Ctgb
9.2
Het Ctgb heeft hierop als volgt gereageerd. De normen die worden gehanteerd bij de beoordeling van een toelatingsaanvraag en de normen van de Kaderrichtlijn Water hebben een verschillende methodiek voor de afleiding ervan. Onder de gewasbeschermingsverordening worden de normen afgeleid volgens de Uniforme beginselen en het aquatische guidance document (EFSA 2013). Voor de normen van de Kaderrichtlijn Water geldt de methodiek zoals beschreven in de TGD-EQS EC 2018, waar nodig aangevuld op punten waar de Europese methodiek niet in voorziet. Daarnaast gebruikt de Nederlandse overheid een eigen methode om snel indicatieve milieurisicogrenzen af te leiden (MTR). De verschillende normen worden bovendien aan verschillende concentraties getoetst. De toelatingsnormen die het Ctgb hanteert voor glyfosaat en AMPA zijn de Europees vastgestelde normen in de goedkeuring van glyfosaat in 2015. Overigens wordt op basis van de meetgegevens geconcludeerd dat geen sprake is van een wijdverbreide overschrijding van zowel de MTR als de toelatingsnorm.
9.3
Het Ctgb erkent dat in het huidige Nederlandse blootstellingsmodel voor oppervlaktewater (nog) uitsluitend de route spuitdrift wordt meegenomen. Het voorgaande neemt niet weg dat in de
core-beoordeling van de zonale rapporterende lidstaat Tsjechië drainage wel is meegenomen aan de hand van de Europese blootstellingsscenario’s. Hierin kan worden gezien dat er, ook met drainage (en afspoeling), geen onacceptabel risico is voor waterorganismen en dat er geen emissiereducerende maatregelen nodig zijn om die conclusie te bereiken. Uit die beoordeling volgt dat de risico’s voor aquatische organismen laag zijn, ook als andere routes dan spuitdrift in ogenschouw worden genomen.
core-beoordeling van de zonale rapporterende lidstaat Tsjechië drainage wel is meegenomen aan de hand van de Europese blootstellingsscenario’s. Hierin kan worden gezien dat er, ook met drainage (en afspoeling), geen onacceptabel risico is voor waterorganismen en dat er geen emissiereducerende maatregelen nodig zijn om die conclusie te bereiken. Uit die beoordeling volgt dat de risico’s voor aquatische organismen laag zijn, ook als andere routes dan spuitdrift in ogenschouw worden genomen.
9.4
Verder erkent het Ctgb dat de bij de beoordeling gehanteerde driftcijfers generiek zijn. Deze beoordeling gaat nog uit van de eerder geldende eis van 50% driftreductie. Na invoering van gedifferentieerde- en geactualiseerde driftcijfers, zoals opgenomen in de Wageningen Driftcalculator, variëren de specifieke driftpercentages voor neerwaarts bespoten teelten met de vereiste 75% driftreductie voor gewassen met een teeltvrije zone van 50 centimeter tussen de 0,87% en 1,2%. Hiermee is de mogelijke onderschatting maximaal een factor 1,2, en dat geldt dan uitsluitend voor een zeer beperkte groep gewassen met een teeltvrije zone van 50 centimeter en een positie van de laatste spuitdop boven of buiten de gewasrand. Gezien de ruime onderschrijding van de norm voor landbouwgewassen zou dit niet tot een andere conclusie met betrekking tot het risico voor waterorganismen hebben geleid.
Beoordeling College
9.5
Het College stelt vast dat PAN de uitgebreide en onderbouwde uiteenzetting die het Ctgb heeft gegeven, niet heeft weersproken. Het College ziet in het betoog van PAN geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het Ctgb op deze onderdelen in strijd heeft gehandeld met artikel 29 van Pro de gewasbeschermingsverordening. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Alternatieven
Standpunt PAN
10.1
PAN stelt dat het Ctgb heeft verzaakt om gevolg te geven aan artikel 55 van Pro de gewasbeschermingsverordening door de middelen toe te laten voor volvelds bespuitingen voor onbedekte teelt. Volgens dit artikel worden gewasbeschermingsmiddelen op juiste wijze gebruikt, waarbij het gebruik ook moet voldoen aan de bepalingen van Richtlijn 2009/128 [8] . Het Ctgb gaat voorbij aan het feit dat er voldoende mechanische en fysische alternatieven beschikbaar zijn.
Standpunt Ctgb
10.2
Het Ctgb stelt zich op het standpunt dat het alleen gehouden is (chemische) alternatieven te onderzoeken als het gaat om een stof die in aanmerking komt om te worden vervangen. Dat is hier niet aan de orde. Verder ziet artikel 55 van Pro de gewasbeschermingsverordening op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en niet op de toelating ervan en is Richtlijn 2009/128 gericht tot lidstaten en niet tot het Ctgb.
Beoordeling College
10.3
Het College begrijpt het betoog van PAN zo dat het Ctgb in de wettelijke gebruiksvoorschriften zou moeten voorschrijven dat eerst moet worden geprobeerd om onkruid mechanisch te bestrijden. Een verdere onderbouwing waarom het Ctgb dat zou moeten doen en waaruit een dergelijke verplichting zou blijken, heeft PAN niet gegeven. Zoals het Ctgb stelt, gaat het hier niet om een stof die in aanmerking komt om te worden vervangen, zodat het Ctgb niet gehouden was om alternatieven te onderzoeken. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
Slotsom
11.1
Het beroep tegen het bestreden besluit is gelet op het in 4.6 genoemde motiveringsgebrek gegrond. Het College zal dat besluit vernietigen, maar de rechtsgevolgen van het bestreden besluit worden in stand gelaten. Dat betekent dat het beroep gericht tegen de nadere besluiten (zie onder 2) ongegrond is.
11.2
Omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is, zal het College het Ctgb veroordelen in de door PAN gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 907,- (1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Verder zal het College het Ctgb opdragen het betaalde griffierecht van € 365,- te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- verklaart het beroep tegen de nadere besluiten ongegrond;
- veroordeelt het Ctgb in de proceskosten van PAN tot een bedrag van € 907,-;
- draagt het Ctgb op het betaalde griffierecht van € 365,- aan PAN te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. C.T. Aalbers en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 oktober 2025.
w.g. J.H. de Wildt w.g. C.D.V. Efstratiades