ECLI:NL:CBB:2025:628 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Hoger beroep inzake boete voor vervoer van niet geschikte...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 23/1147

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 november 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] , te [woonplaats 1] ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. N. Wouters)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 maart 2023, kenmerk ROT 22/2531, in het geding tussen

[naam 1]

en

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. J.S.S.P. Geurtjens en mr. J. Knols)

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 24 maart 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:2858).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

De zitting was op 2 oktober 2025. [naam 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Op 21 april 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij slachthuis [naam 2] te [woonplaats 2] . De bevindingen van de inspectie zijn neergelegd in een naar waarheid opgemaakt rapport van bevindingen (rapport) van 22 april 2021. Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister vastgesteld dat [naam 1] de big met slachtbliknummer [nummer] heeft laten vervoeren, terwijl deze big niet geschikt was voor het transport omdat hij niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid van de Wet dieren gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, alsmede in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 9, eerste lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a, van Verordening (EG) 1/2005 (de Transportverordening). Naar aanleiding hiervan heeft de minister met het besluit van 4 februari 2022 (boetebesluit) [naam 1] , als exploitant van het verzamelcentrum dat de big heeft laten vervoeren, een boete opgelegd van € 1.500,-.

1.3

Met het besluit van 22 april 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van [naam 1] bij de rechtbank gericht.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft geoordeeld dat [naam 1] de overtreding heeft begaan en daarvoor terecht is beboet.

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Standpunten van partijen

3.1

[naam 1] betwist in de eerste plaats dat het rapport ten grondslag kan worden gelegd aan het boetebesluit. Volgens [naam 1] heeft de minister onvoldoende aangetoond dat de toezichthouder dierenarts is. Daarom kan niet worden gecontroleerd of de toezichthouder kundig is om een dergelijke rapportage op te stellen. Voorts blijkt niet uit de videobeelden of deze zijn gemaakt op het verzamelcentrum of bij het slachthuis (aanmeldcentrum). [naam 1] betwist niet dat op de videobeelden een big te zien is die zich moeilijk voortbeweegt. Maar uit de beelden blijkt volgens [naam 1] niet dat ten tijde van het opladen zichtbaar letsel aanwezig was aan de poot van de big. Volgens het rapport duidt de verdikking van het hakgewricht op een gewrichtsontsteking, maar dat hoeft volgens [naam 1] niet altijd zo te zijn. Het had op de weg van verweerder gelegen om dit aan te tonen door middel van extra onderzoek dan wel extra beschrijving. Volgens de toezichthouder is de ontsteking tenminste een dag oud. Als dat al zo is, dan is het volgens [naam 1] nog de vraag of de ontsteking op het moment van transport zo ernstig was dat dit de big ongeschikt maakte voor transport. Tot slot heeft [naam 1] geen mogelijkheid gehad tot het uitvoeren van een contra-expertise omdat er onvoldoende stukken, zoals duidelijke foto’s, in het dossier zitten. In de tweede plaats zou de boete ten onrechte aan [naam 1] zijn opgelegd: [naam 1] was immers niet de vervoerder van de big.

3.2

De minister meent dat de rechtbank het beroep van [naam 1] terecht ongegrond heeft verklaard.

Beoordeling door het College

Wettelijk kader

4.1

Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Kon het rapport ten grondslag worden gelegd aan het boetebesluit?

4.2

Het College is het met de rechtbank eens dat het rapport van bevindingen ten grondslag kon worden gelegd aan het boetebesluit. Hierna legt het College uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.

4.3

In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] artikel 6.2, eerste lid van de Wet dieren in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, alsmede in samenhang met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 9, eerste lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a, van de Transportverordening heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat [naam 1] deze bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport beschreven waarnemingen van de toezichthoudend dierenarts waardoor hij heeft geconstateerd dat de big niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen.

4.4

Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen (zie de uitspraak van het College van 18 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:195). Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt daarmee aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op een dergelijk rapport mag baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport moet zijn opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het College is van oordeel dat het in artikel 48 van het Handvest en artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) gewaarborgde recht op een eerlijk proces niet tot een andere conclusie noopt.

Bevoegdheid toezichthouder

4.5

Op basis van de stukken in het dossier ziet het College geen aanleiding om te twijfelen aan de bevoegdheid van de betreffende toezichthouder. Uit het rapport blijkt dat de inspectie is verricht door de betreffende toezichthouder. Het rapport is voorzien van zijn NVWA-toezichthoudernummer. De omstandigheid dat in rapporten geen personalia van de toezichthouders zijn opgenomen, maar zoals in dit geval een toezichthoudernummer, is volgens vaste rechtspraak van het College geen aanleiding om niet van de juistheid of de bevoegdheid van de toezichthouders uit te gaan (zie de uitspraak van het College van 18 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:195 en de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1031). Ook heeft de toezichthouder [naam 1] direct na de inspectie telefonisch op de hoogte gesteld van zijn bevindingen en een rapport aangezegd. Bovendien heeft de minister zowel in beroep als in hoger beroep uitgebreid toegelicht dat de toezichthouder in kwestie dierenarts was en dat hij ter zake bevoegd was. Naar het oordeel van het College geven de observaties en bevindingen in het rapport ook blijk van specifieke veterinaire deskundigheid. [naam 1] heeft hier niets tegenover gesteld. Het College voegt hieraan toe dat [naam 1] ook in hoger beroep geen enkele reden naar voren heeft gebracht waarom concreet aan de bevoegdheid van de toezichthouder zou moeten worden getwijfeld. Het College oordeelt daarom dat de toezichthouder ter zake bevoegd was.

Inhoud rapport

4.6

Het College moet voorts beoordelen of in voldoende mate vaststaat dat een big is vervoerd die niet geschikt was voor het voorgenomen transport. Naar het oordeel van het College is dat het geval.

4.7

Volgens de toezichthoudend dierenarts was de big niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen, waardoor het vervoer onnodig lijden bij de big veroorzaakte. Omdat de constateringen van de toezichthoudend dierenarts (zoals gebruikelijk is) pas na het transport zijn gedaan, moet de toezichthouder in het rapport motiveren dat het dier al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt was. In het rapport is hierover het volgende opgenomen:

“[…]. Ik zag een big, met slachtbliknummer [nummer] (foto 1) liggen, die niet op eigen kracht in de poten kon komen. Met enige hulp kon de big staan, maar ontlastte tijdens het staan de rechter achterpoot door het van de grond te houden. Ik zag dat de big zich, na aanmoediging van de stalbaas, met grote moeite voortbewoog. De big belastte hierbij de rechter achterpoot amper vanwege pijn en uitte vocaal pijnreacties; ik hoorde de big gillen. De big stond en bewoog zich niet vrijwillig voort vanwege de pijnlijke poot.

Ik zag dat het hakgewricht van de rechter achterpoot rondom scherp omlijnd verdikt was, dus niet diffuus verdikt. Ik zag dat de aanhechting van de achillespees aan de hiel verdikt was. Ik zag dat ook de linker achterpoot niet goed belast werd tijdens opstaan en voortbewegen. De linker achterpoot was pijnlijk bij belasten en bewegen vanuit het heupgewricht. Eén en ander is in de bijgevoegde video-opname goed te zien.

De scherp omlijnde zwelling van het hakgewricht van de rechter achterpoot is een symptoom behorende bij gewrichtsontsteking. Het gewricht is dan overvuld en pijnlijk. De mate waarin het gewricht van deze big verdikt was betekende dat de ontsteking dateerde van vóór het transport vanaf het verzamelcentrum, volgens het NBW Begeleidings- en waarschuwingsformulier aangevangen om 14.30 uur op 20 april 2021, omdat de veranderingen aan gewricht en aanhechting van de achillespees meer dan een dag aan tijd nodig hebben.

[…]

Op 21 april 2021 heb ik camerabeelden van deze big bekeken. Ik zag op niet bij dit rapport bijgevoegde camerabeelden van het lossen d.d. 20 april 2021, rond 17.00 uur, dat de chauffeur specifiek deze big extra moest helpen om van het vervoersmiddel te gaan, tot in het hok in de wachtstal. Ik zag dat de bewuste big van de opname van het lossen op 20 april 2021 een identieke manier van voortbewegen had met de big die ik heb onderzocht en dat het ook qua grootte en conditie identiek was. Alle overige dieren van het transport vertoonden geen afwijkende manier van voortbewegen.

Tevens bleek uit de camerabeelden van het lossen dat de zwelling van het hakgewricht reeds duidelijk aanwezig was bij aankomst op het slachthuis en gelijkwaardig was aan de zwelling ten tijde van de inspectie. De mate van kreupelheid was ook gelijkwaardig. Deze waarnemingen bevestigen dat de veranderingen al moeten zijn begonnen voorafgaande aan het transport vanaf het veehouderijbedrijf, waar het dier op 20 april 2021 om 11.00 uur was geladen (zie bijlage VKI - Afleveringsverklaring), naar het verzamelcentrum, omdat de zwelling van het hakgewricht en de daarbij behorende kreupelheid zoals op de beelden niet in zes uur kunnen ontstaan.

[…].”

[naam 1] heeft de constateringen en de conclusies uit het rapport weliswaar betwist, maar hij heeft deze betwisting niet onderbouwd en hij heeft geen stukken in het geding gebracht die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport te twijfelen.

4.8

Wel heeft [naam 1] aangevoerd dat er geen tot nauwelijks fotomateriaal bij het rapport is gevoegd en dat er daarom geen contra-expertise mogelijk was. Dit standpunt volgt het College niet. Zoals in 4.7 overwogen zijn de constateringen van de toezichthouder over de big voldoende duidelijk en gedetailleerd zodat op basis daarvan zonder meer een contra-expertise had kunnen worden verricht. [naam 1] heeft gedurende de procedure ruim gelegenheid gehad om op de constateringen te reageren en dit niet, althans niet concreet en onderbouwd, gedaan. Het opnemen van foto’s kan weliswaar bijdragen aan de bewijskracht van een rapport van bevindingen, maar in het ontbreken ervan ziet het College in dit geval geen reden voor zodanige twijfel aan de in het rapport opgenomen bevindingen dat het rapport niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag zou kunnen worden gelegd. Zie ook de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1027 onder 4.7 waar foto’s in het geheel ontbraken.

4.9

De hogerberoepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het rapport van bevindingen ten grondslag kon worden gelegd aan de vaststelling van de overtreding door de minister. De minister was daarom bevoegd om de vennootschap voor deze overtreding een boete op te leggen.

Heeft [naam 1] de overtreding begaan?

5.1

Met de rechtbank is het College van oordeel dat [naam 1] de overtreding heeft begaan. Hierna legt het College uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.

5.2

Het boetebesluit is opgelegd aan [naam 1] omdat hij een big heeft laten vervoeren die niet geschikt was voor het voorgenomen transport: de big was namelijk niet in staat zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Op grond van artikel 3, aanhef en onder b, van de Transportverordening is het verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Exploitanten van verzamelcentra moeten op grond van artikel 9, eerste lid, van de Transportverordening de technische voorschriften van Bijlage I bij de Transportverordening in acht nemen. Daarin staat dat een dier geschikt moet zijn voor transport. Een dier dat niet in staat is zich op eigen kracht pijnloos voort te bewegen, is dat niet volgens Bijlage I hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder a, van de Transportverordening.

5.3

Niet in geschil is dat [naam 1] exploitant is van het exportverzamelcentrum van waaruit de big met slachtbliknummer [nummer] is vervoerd. Het College heeft geoordeeld dat voldoende vaststaat dat de big al voorafgaand aan het transport, dus op het exportverzamelcentrum, niet geschikt was om te worden vervoerd. [naam 1] heeft de big toch laten vervoeren. Daarom heeft de minister, naar het oordeel van het College, terecht vastgesteld dat [naam 1] de overtreding heeft begaan.

5.4

De hogerberoepsgrond slaagt dus niet.

Matiging boete vanwege gewijzigd beleid

6.1

Op de zitting heeft de minister te kennen gegeven dat de opgelegde boete vanwege gewijzigd beleid met 10% moet worden gematigd. Met ingang van 14 juli 2025 geldt namelijk een herziene versie van de Werkinstructie matiging langdurige processen. Voor zover hier relevant, bevat deze werkinstructie een matigingsbeleid voor de situatie waarin de termijn tussen de (definitieve) dagtekening van het rapport van bevindingen en het nemen van een boetebesluit langer is dan 37 weken. In dat geval wordt de gehele boete met 10% gematigd. In onderhavige zaak is het rapport van bevindingen opgesteld op 22 april 2021. De boete is opgelegd op 4 februari 2022. Daarmee staat vast dat de termijn van 37 weken is overschreden. De bestreden uitspraak kan daarom niet in stand blijven en het College zal de boete met 10% matigen.

6.2

Het College beoordeelt in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden (zie de uitspraak van het College van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7). Bij de beoordeling van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. In zaken die uit (een bezwaarschriftprocedure en) twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk. De redelijke termijn vangt aan bij de boetekennisgeving. In het geval van [naam 1] was dit 30 november 2021 (voornemen tot boeteoplegging). De boete is vervolgens opgelegd op 4 februari 2022 (boetebesluit). De redelijke termijn is op het moment van uitspraak nog niet overschreden.

Slotsom

7.1

In verband met het door de minister in hoger beroep ingenomen standpunt dat de boete vanwege gewijzigd beleid moet worden gematigd met 10%, slaagt het hoger beroep. Het College zal de aangevallen uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Daarom zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 1.350,- (matiging met 10%). Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd.‬‬‬‬‬

7.2

Het College zal de minister veroordelen in de door [naam 1] gemaakte proceskosten in beroep en in hoger beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Voor het hoger beroep gaat het om een identiek bedrag: € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 907,- en een wegingsfactor 1). Ook het griffierecht in beroep en in hoger beroep komt voor vergoeding in aanmerking.‬‬ Het College ziet geen aanleiding voor een veroordeling van de minister in de bezwaarkosten, omdat het boetebesluit wordt herroepen wegens na het besluit van 22 februari 2024 vastgesteld nieuw beleid van de minister en niet wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid.

Beslissing

Het College:

vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 1.350,-;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] in beroep tot een bedrag van € 1.814‬,-;
draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 184,- aan [naam 1] te vergoeden;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] in hoger beroep tot een bedrag van € 1.814,-;
draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 274,- aan [naam 1] te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van J.R. Willemstein, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 november 2025.

w.g. C. de Kruif J.R. Willemstein

De griffier is verhinderd om te ondertekenen

Bijlage

Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Transportverordening)

Artikel 3, aanhef en onder b

Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.

Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;

Artikel 9, eerste lid,

1. De exploitanten van verzamelcentra zorgen ervoor dat de dieren behandeld worden overeenkomstig de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1.

Bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a

BIJLAGE I TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN

(als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a))

HOOFDSTUK I

GESCHIKTHEID VOOR VERVOER

1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.

2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:

a. wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;

Wet dieren

Artikel 6.2, eerste lid

1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Regeling houders

Artikel 4.8, aanhef

Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:

3 tot en met 9 en 12, van Verordening (EG) nr. 1/2005