Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/780
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 november 2021 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [woonplaats] , appellante (gemachtigde: mr. K.J. Defares),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 april 2019, kenmerk ROT 18/244, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, minister
(gemachtigde: mr. H.D. Strookman).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 april 2019 (niet gepubliceerd).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Appellante heeft op 12 maart 2020 nadere producties ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] en haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Appellante exploiteert een slachthuis. Op 2 november 2015 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij appellante in het kader van regulier dagelijks toezicht. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op 3 november 2015 ondertekend rapport van bevindingen (rapport van bevindingen). De inspectiebevindingen luiden, voor zover van belang, als volgt:
“Datum en tijdstip van de bevinding: maandag, 02-11-2015 omstreeks 15:00 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer (…), functie: Plant manager
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij achter de positie van de nacontrole doch nog voor de stempelaar.
Ik zag daar dat een karkas passeerde met een 0,5 bij 1 cm grote klodder pasteuze fecaliën midden op de rug, ong. 10 cm onder de staartbasis (vanuit hangende positie gezien) passeerde zonder dat dit werd waargenomen door opknapper en nacontrole.
Uit mijn controle na de eindcontrole van het bedrijf bleek dat niet werd voldaan aan de nulnorm voor verontreiniging op karkassen, waaruit geconcludeerd kan worden dat de exploitant van het slachthuis niet of onvoldoende had zorggedragen voor de invoering, uitvoering en of handhaving van permanente procedures die gebaseerd zijn op HACCP-beginselen.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 5, eerste lid van Verordening (EG) 852/2004, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4, lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
Deze bevindingen worden [naam 1] B.V. aangerekend.
(…)
Ik bracht de heer (…), als Plant manager van [naam 1] B.V., van mijn bevindingen op de hoogte en zegde terzake een rapport van bevindingen aan.
(…)
Ik bracht de gehoorde van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Economische zaken naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen.
Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende:
Verklaring: (na geven van de cautie op 03-11-2015)
Gezien de dagrapportage en het resultaat na back-up controle ging het op 2-11-’15 om een incident. In relatie tot de overige SW’s binnen de 10-daagse termijn is er een PCDA uitgevoerd en overhandigd.
Ik heb naar waarheid dit rapport van bevindingen opgemaakt, gedagtekend en ondertekend (…) op 03-11-2015.
(…).”
1.3
Bij brief van 2 februari 2016 heeft de minister aan appellante een voornemen tot boeteoplegging gestuurd. In dat voornemen is als beboetbaar feit opgenomen:
“De exploitant van het levensmiddelenbedrijf droeg geen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. Dit is een overtreding van artikel 5 van Pro de verordening (EG) nr. 852/2004.”
1.4
Bij brief van 30 juni 2016 heeft de minister aan appellante te kennen gegeven dat hij afziet van het voornemen van 2 februari 2016 en dat het voornemen wordt vervangen door een nieuw voornemen, zoals vermeld in die brief. In het voornemen van
30 juni 2016 is als beboetbaar feit opgenomen:
“Karkassen waren zichtbaar verontreinigd met uitwerpselen. Deze zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. Dit is een overtreding van artikel 3, lid 1 en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van de Verordening (EG) 853/2004.”
1.5
Appellante is de gelegenheid geboden een zienswijze in te dienen, waarvan zij gebruik heeft gemaakt. De zienswijze heeft bij de minister niet tot een ander standpunt geleid. Aan appellante is bij besluit van 12 augustus 2016 (het primaire besluit) een boete opgelegd van € 7.500,- vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 853/2004).
1.6
Bij zijn besluit van 29 januari 2018, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk appellante en de minister moet worden gelezen.
“6.2 Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen van 3 november 2015 voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de toezichthouder op 2 november 2015 heeft gedaan. De toezichthouder beschrijft dat hij op een karkas fecaliën zag, waar deze zich op het karkas bevonden en hoe groot de plek was. De inhoud van het rapport van bevindingen vormt geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen door de toezichthouder. Evenmin heeft eiseres gemotiveerd de bevindingen in het rapport betwist. Door eiseres is niet gemotiveerd waarom niet van de juistheid van de in het rapport beschreven bevindingen kan worden uitgegaan. Dat eiseres niet inziet hoe de inspecteur een plek van 0,5 bij 1 cm heeft kunnen waarnemen is daartoe onvoldoende. Voorts vormt de enkele stelling dat uit het rapport niet blijkt om welk karkas het zou gaan, geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Nu naar het oordeel van de rechtbank de inhoud van het rapport voldoende duidelijkheid geeft over de bevindingen van de toezichthouder en eiseres niet heeft gemotiveerd waarom desondanks aan de juistheid van de bevindingen moet worden getwijfeld, is een nadere onderbouwing met foto’s of bewijsstukken niet nodig. Pas indien een rapport onduidelijkheden bevat of er twijfel rijst over de beschreven constateringen, kan het voor een goede beoordeling noodzakelijk zijn dat foto’s of ander bewijsmateriaal bij het rapport worden gevoegd. Die noodzaak is er hier niet.
6.3.
De omstandigheid dat in het rapport van bevindingen geen personalia van de toezichthouder zijn opgenomen vormt evenmin aanleiding om niet van de juistheid van het rapport of de bevoegdheid van de toezichthouder uit te gaan. In het rapport van bevindingen is het toezichthoudernummer van de toezichthouder opgenomen, waarmee kan worden achterhaald wie het rapport heeft opgemaakt. Daarnaast blijkt uit het rapport dat de betreffende toezichthouder in persoon aanwezig was op het bedrijf van eiseres en zich bij die controle heeft gelegitimeerd. Bovendien is er geen aanleiding te twijfelen aan de bevoegdheid van de toezichthouder. De toezichthouder heeft immers een NVWA-toezichthoudernummer en beschrijft in het rapport dat hij is aangewezen voor het houden van het toezicht dat is opgedragen aan de NVWA. Voorts heeft eiseres geen enkele reden naar voren gebracht waarom aan de bevoegdheid van de toezichthouder zou moeten worden getwijfeld. Daarnaast blijkt uit de tekst en ondertekening van het rapport van bevindingen dat het rapport is opgemaakt en ondertekend door de toezichthouder die de betreffende controle heeft uitgevoerd.
(…)
7.2.
Zoals de meervoudige kamer van deze rechtbank heeft overwogen in de uitspraak van 29 november 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:9780) is de norm van punt 10 ten aanzien van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen voldoende duidelijk: karkassen mogen daar niet mee verontreinigd zijn én elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd. Dat de norm niet meer zou inhouden dan een inspanningsverplichting om te voorkomen dat karkassen met uitwerpselen zijn verontreinigd, kan uit de tekst van punt 10 niet worden afgeleid. Niet alleen schrijft punt 10 een actie voor die moet worden uitgevoerd (het onmiddellijk verwijderen), maar ook het resultaat dat moet worden behaald, namelijk dat een karkas niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd is. Uit het voorschrift dat zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd volgt dat dit voorschrift is overtreden als aan het einde van het slachtproces nog uitwerpselen zichtbaar op een karkas aanwezig zijn. Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom, ondanks de duidelijke bewoordingen van punt 10, slechts sprake zou zijn van een inspanningsverplichting die de aanwezigheid van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen na afloop van het slachtproces toestaat. De omstandigheid dat eiseres in haar slachtproces verschillende controlemomenten op zichtbare verontreiniging kent, betekent niet dat eiseres daarmee aan punt 10 heeft voldaan. Voor zover eiseres stelt dat de constateringen van de toezichthouder te vroeg in het slachtproces zijn gedaan omdat daarna (na de stempelaar) nog een controle wordt verricht, faalt deze stelling. Zoals het CBb heeft overwogen in de door eiseres genoemde uitspraak van 19 oktober 2017 dient vóór de postmortemkeuring aan het bepaalde in punt 10 te zijn voldaan en concludeert verweerder terecht dat sprake is van overtreding van punt 10 als de NVWA na de postmortemkeuring zichtbare fecale bezoedelingen heeft aangetroffen.
7.3.
Nu punt 10 specifiek spreekt van zichtbare verontreiniging met uitwerpselen, is voor de vaststelling van de overtreding van dit voorschrift niet relevant of uitwerpselen (fecaliën) ook onder het begrip verontreiniging vallen. Voor zover eiseres stelt dat verweerder desondanks dient vast te stellen of de overtreding van het voorschrift leidt tot een gevaar voor de volksgezondheid, is hiervoor geen aanwijzing te vinden in Verordening nr. 853/2004 of anderszins.
7.4.
Gelet op het voorgaande acht de rechtbank de norm van punt 10 voldoende duidelijk. Er kan naar het oordeel van de rechtbank redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van deze bepaling. Door eiseres is ook op geen enkele wijze gesteld dat in de situatie in andere landen of uit andere taalversies van deze bepaling een aanwijzing kan worden gevonden voor haar stelling dat punt 10 uitsluitend een inspanningsverplichting zou bevatten. Anders dan in de door eiseres aangehaalde verwijzingsuitspraak van deze rechtbank van 8 juni 2017 over verontreinigde pluimveekarkassen, ziet de rechtbank in de onderhavige zaak dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
7.5.
Nu punt 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV van Verordening nr. 853/2004 voorschrijft dat een karkas niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd mag zijn en dat elke zichtbare verontreiniging onmiddellijk moet worden verwijderd, terwijl uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder na afloop van het slachtproces constateerde dat zich op het karkas nog fecaliën bevonden, heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres punt 10 heeft overtreden. Dit betekent dat verweerder dus bevoegd was aan eiseres een boete op te leggen.
7.6.
In de uitspraak van 19 oktober 2017, waarnaar eiseres heeft verwezen, heeft het CBb overwogen dat verweerder weliswaar terecht een overtreding van punt 10 had geconstateerd, maar dat de uitoefening van de bevoegdheid tot boeteoplegging in dat geval in strijd was met het vertrouwensbeginsel omdat de slachterij mocht afgaan op de door verweerder in het handhavingsbeleid gegeven interpretatie van de regelgeving. Omdat in het handhavingsbeleid staat dat de eindcontrole op fecale bezoedeling moet plaatsvinden op een plek in het slachthuis waar de exploitant alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen uitgevoerd heeft en bij de betreffende slachterij na het controlemoment van de NVWA nog opknaphandelingen kunnen worden uitgevoerd die onderdeel uitmaken van de HACCP-procedures van de slachterij, mocht de slachterij erop vertrouwen dat eventuele door de NVWA geconstateerde verontreinigingen niet tot vaststelling van een overtreding zouden leiden, aldus het CBb. In reactie op de verwijzing door eiseres naar deze uitspraak heeft verweerder, kennelijk in navolging van eiseres, ter zitting gesteld dat deze uitspraak van het CBb betrekking heeft op pluimvee. Dit is evenwel onjuist, deze uitspraak van het CBb ziet op rood vlees, evenals het onderhavige geval. De rechtbank is echter niet gebleken dat bij eiseres sprake is van eenzelfde situatie als in de uitspraak van het CBb. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de controle door de toezichthouder van de NVWA heeft plaatsgevonden na de eindcontrole van de slachterij en door eiseres is niet toegelicht of onderbouwd dat na het controlemoment van de toezichthouder in het proces van eiseres nog opknaphandelingen worden verricht die onderdeel uitmaken van de HACCP-procedures van eiseres. De enkele stelling van eiseres in de beroepsgronden dat na de stempelpost en voor de koeling nog de mogelijkheid bestaat verontreinigde karkassen uit te railen en op te knappen, is daartoe onvoldoende.”.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
4.1
Appellante voert als eerste hogerberoepsgrond aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij de juistheid van de bevindingen in het rapport van bevindingen niet gemotiveerd heeft betwist. Zij stelt dat zij in beroep uitgebreid uiteen heeft gezet dat en waarom de minister de overtreding van punt 10 van Verordening nr. 853/2004 niet heeft bewezen. Uit het rapport kan niet worden opgemaakt welk karkas met welk slachtnummer is onderzocht en op welk karkas de verontreiniging is geconstateerd. Ook is, gelet op het ontbreken van foto’s bij het rapport, onduidelijk of sprake was van een zichtbare verontreiniging. Appellante acht hierbij ook van belang dat uit het rapport niet blijkt welke keuringsbeslissingen de toezichthoudend dierenarts heeft genomen, bijvoorbeeld of het karkas ongeschikt is verklaard voor menselijke consumptie vanwege een bijzonder risico voor de volksgezondheid, dan wel of het vlees alsnog bestemd is voor menselijke consumptie. De identiteit van de opsteller van het rapport kan niet worden geverifieerd en of het rapport op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt is derhalve aan rechterlijke toetsing onttrokken. Het voorgaande acht appellante in strijd met de zeer hoge eisen die aan bewijs worden gesteld bij een punitieve sanctie. Niet alleen is sprake van strijd met de in het Handvest van de grondrechten van de EU (Handvest), het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geformuleerde waarborgen en de rechten van de verdediging, ook is deze handelwijze onverenigbaar met een juiste toepassing van het beginsel van dubbele bevestiging, dat inhoudt dat er steeds twee van elkaar onafhankelijke bronnen dienen te zijn om tot een bewezenverklaring te komen. Een summier en nauwelijks onderbouwd toezichtrapport van een anoniem gebleven verbalisant is onvoldoende. Appellante voelt zich in haar betoog gesteund door de uitspraak van het College van 21 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:230).
4.2
Naar aanleiding van deze hogerberoepsgrond heeft de minister naar voren gebracht dat de dierenarts in het rapport van bevindingen duidelijk heeft beschreven wat hij gezien heeft. De aanwezigheid van foto’s was niet noodzakelijk. De plantmanager heeft in zijn verklaring op de dag na de geconstateerde overtreding gezegd dat het een incident betrof en daarmee erkend dat de overtreding had plaatsgevonden. Deze verklaring is door appellante niet weersproken of nader toegelicht. De toezichthouder heeft zich gelegitimeerd aan de plantmanager van wie een verklaring is afgenomen. Het was appellante derhalve bekend wie het rapport van bevindingen heeft opgemaakt. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat het beginsel van dubbele bevestiging in dit geval niet van toepassing is, omdat het gaat om een toezichtrapport van een officiële toezichthouder. De uitspraak van 21 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:230) is niet van toepassing. Ook is volgens de minister niet van belang op welk karkas de verontreiniging is aangetroffen, dan wel welke beslissing de toezichthoudend dierenarts heeft genomen ten aanzien van het karkas. Wat er met het karkas gebeurt na de constatering door de toezichthouder is de verantwoordelijkheid van appellante.
4.3
Het College overweegt allereerst dat appellante ter zitting heeft erkend op de hoogte te zijn van de identiteit van de betrokken toezichthouder van de NVWA. Het betreft een toezichthouder die vaak ter plekke aanwezig is, en ook, blijkens het toezichtrapport, met een medewerker van appellante heeft gesproken na het constateren van de overtreding. Het betoog dat de identiteit van de toezichthouder niet bekend is, slaagt om die reden niet.
4.4
Vervolgens ziet het College zich voor de vraag gesteld of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellante artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden. Het College overweegt als volgt.
4.5
In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat appellante artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat appellante voornoemde bepaling heeft overtreden steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder dat hij heeft geconstateerd dat er een karkas passeerde met een 0,5 bij 1 cm grote klodder pasteuze fecaliën midden op de rug, ongeveer 10 cm onder de staartbasis (vanuit hangende positie gezien) zonder dat dit werd waargenomen door de opknapper en bij de nacontrole. Appellante heeft deze constateringen uit het rapport van bevindingen betwist.
4.6
Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Het rapport van bevindingen is in dit geval niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt. Aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden komt daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het College is van oordeel dat het in artikel 48 van Pro het Handvest en artikel 6 van Pro het EVRM gewaarborgde recht op een eerlijk proces niet tot een andere conclusie noopt.
4.7
Appellante heeft de constateringen uit het rapport van bevindingen weliswaar betwist maar zij heeft deze betwisting onvoldoende concreet onderbouwd en zij heeft geen stukken in het geding gebracht die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport van bevindingen te twijfelen. De stelling dat het rapport van bevindingen op essentiële punten onvolledig is, omdat niet is vermeld welke karkassen zijn onderzocht en op welk karkas met welk slachtvolgnummer de verontreiniging is geconstateerd en het gegeven dat geen foto’s zijn bijgevoegd, zijn onvoldoende om aan de juistheid van de in dat rapport vermelde constateringen met betrekking tot één van de geïnspecteerde karkassen te twijfelen. Hoewel het opnemen van foto’s kan bijdragen aan de bewijskracht van een rapport van bevindingen, ziet het College in het ontbreken hiervan in dit geval geen reden voor zodanige twijfel aan de in het rapport opgenomen bevindingen dat het niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kan worden gelegd. Hierbij is van belang dat de constateringen met betrekking tot de mest door de toezichthouder voldoende duidelijk en gedetailleerd zijn beschreven. Bovendien blijkt uit het rapport van bevindingen dat de plantmanager van appellante de gelegenheid heeft gehad om te reageren op de constateringen uit het rapport van bevindingen. De door appellante genoemde uitspraak van 21 juni 2017 betreft geen vergelijkbare situatie. In die zaak stond ter beoordeling of er terecht een last onder bestuursdwang was opgelegd vanwege het overtreden van de Wet dieren ten aanzien van in totaal dertien paarden. Uit de constateringen van (onder meer) de toezichthouder in het toezichtrapport bleek onvoldoende of alle paarden waren onderzocht. Om die reden kon niet worden vastgesteld dat de Wet dieren ten aanzien van alle paarden was overtreden. Het oordeel in die uitspraak brengt niet met zich dat een toezichthouder in een slachthuis bij het doen van constateringen altijd het karkasnummer dient te registreren. Het gaat erom of er aanleiding is om aan de juistheid van de constateringen in het rapport te twijfelen. Daarvan is in dit geval geen sprake.
5.1
Als tweede hogerberoepsgrond voert appellante aan dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening nr. 853/2004 zich niet verzet tegen het verrichten van opknaphandelingen aan het karkas na de stempelaar maar voor de koeling. De rechtbank gaat uit van de onjuiste vooronderstelling dat het een slachterij niet is toegestaan om na de stempelpost, maar voor de laatste positie voor de koeling opknaphandelingen te verrichten. Dat dit wel is toegestaan is conform de door de NVWA goedgekeurde HACCP-procedure van appellante. Met een procesmatige en nauwkeurige aanpak, die voorziet in acht afzonderlijke stappen, voldoet appellante aan het in punt 10 opgenomen voorschrift. Uit die aanpak blijkt dat zodra mest op een karkas wordt geconstateerd, appellante alles in het werk stelt om de nodige opknaphandelingen te verrichten. In het werkproces kan dit na de stempelpost, maar voor de laatste positie voor de koeling ook nog gebeuren. Dit is gangbaar en geheel verenigbaar met een juiste uitleg en toepassing van punt 10. Door te controleren en te handhaven op de positie na de nacontrole, maar voor het stempelen (en dus voor het einde van de slachtlijn) heeft de minister in strijd gehandeld met de voorschriften inzake levensmiddelenhygiëne. Appellante kan immers ook na de stempelpost nog verontreinigingen verwijderen. Steun hiervoor is te vinden in de overwegingen 62 en 63 van de conclusie van advocaat-generaal M. Bobek van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 29 november 2018 in de zaak C-347/17 (ECLI:EU:C:2018:974), de overwegingen 57 tot en met 59 in het in deze zaak gewezen arrest van het HvJ van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720) en overweging 5.2 van de uitspraak van het College van 19 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:426). Verder is volgens appellante van belang dat het betrokken karkas dat in dit hoger beroep centraal staat, niet is afgekeurd voor humane consumptie. Van een voedselveiligheidsrisico is aldus geen sprake.
5.2
Volgens de minister heeft de rechtbank terecht verwezen naar de uitspraak van het College van 19 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:426), waarin is geoordeeld dat er sprake is van een overtreding als na de postmortemkeuring zichtbare fecale bezoedeling wordt aangetroffen.
5.3
Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder zich ten tijde van de controle bevond op een positie voordat de karkassen werden voorzien van een gezondheidsmerk (stempel) maar na de positie van de nacontrole. Volgens appellante heeft de controle te vroeg plaatsgevonden omdat het verrichten van opknaphandelingen aan een karkas na de stempelaar, maar voor de koeling, verenigbaar is met een juiste uitleg en toepassing van Verordening nr. 853/2004 en daarom is toegestaan.
5.4
Verordening nr. 853/2004, bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV genaamd ‘Hygiëne bij het slachten’, beschrijft het slachtproces voor als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in chronologische volgorde. De punten 1 tot en met 6 van hoofdstuk IV hebben betrekking op de antemortemfase en de punten 7 tot en met 15 op de uitslachtfase. De punten 16 en 17 hebben betrekking op de fase na de postmortemkeuring. Gelet op deze chronologische beschrijving van de slachtfase ziet punt 10 van hoofdstuk IV naar het oordeel van het College op de uitslachtfase. Dit betekent dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in punt 10 van hoofdstuk IV moet zijn voldaan (zie de uitspraak van het College van 19 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:426).
5.5
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder i, van Verordening (EG) Nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 854/2004) is een gezondheidsmerk een merk dat aangeeft dat, voordat het werd aangebracht, er overeenkomstig deze verordening officiële controles zijn uitgevoerd.
Gelet op punt 2, aanhef en onder a. van bijlage I, sectie I, hoofdstuk III van Verordening nr. 854/2004 moet de officiële dierenarts ervoor zorgen dat het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht als het dier een antemortem- en een postmortemkeuring ondergaan heeft overeenkomstig deze verordening en er geen reden is om het vlees ongeschikt te verklaren voor menselijke consumptie.
Ingevolge artikel 5, derde lid, aanhef, en onder e en bijlage I, sectie II, hoofdstuk V, punt 1 onder s, van Verordening nr. 854/2004 moet vlees ongeschikt worden verklaard voor menselijke consumptie als het sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont.
Uit deze voorschriften in onderlinge samenhang bezien volgt dat geen sprake meer mag zijn van verontreiniging op het moment dat de toezichthoudend dierenarts heeft beslist over de geschiktheid van het vlees voor menselijke consumptie en het gezondheidsmerk is aangebracht ten bewijze van die geschiktheid. Dit betekent dat het betoog van appellante dat gelet op de definitie van het begrip ‘karkas’ pas (direct) vóór het koelen aan punt 10 van hoofdstuk IV van bijlage III van de Verordening moet zijn voldaan niet slaagt.
Uit deze voorschriften in onderlinge samenhang bezien volgt dat geen sprake meer mag zijn van verontreiniging op het moment dat de toezichthoudend dierenarts heeft beslist over de geschiktheid van het vlees voor menselijke consumptie en het gezondheidsmerk is aangebracht ten bewijze van die geschiktheid. Dit betekent dat het betoog van appellante dat gelet op de definitie van het begrip ‘karkas’ pas (direct) vóór het koelen aan punt 10 van hoofdstuk IV van bijlage III van de Verordening moet zijn voldaan niet slaagt.
5.6
In het door appellante overgelegde HACCP-plan en de toelichting van appellante ziet het College geen aanknopingspunten voor haar stelling dat in de HACCP-procedure is voorzien in de mogelijkheid dat karkassen ook na het aanbrengen van het gezondheidsmerk (stempelen) maar vóór de koeling worden opgeknapt. Uit het schema CCP 4.1 Fecale bezoedeling, dat onderdeel uitmaakt van het HACCP-plan, blijkt niet dat na het stempelen is voorzien in een mogelijkheid om opknaphandelingen te verrichten. De door appellante genoemde overwegingen uit het arrest van het HvJ van 12 september 2019 hebben betrekking op het in punt 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van Verordening nr. 853/2004 neergelegde voorschrift dat specifiek geldt voor het schoonmaken van pluimveekarkassen. Een soortgelijk voorschrift ontbreekt in de ten aanzien van vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in sectie I van bijlage III van die verordening neergelegde hygiënevoorschriften. Appellante kan aan genoemde overwegingen reeds daarom niet de door haar gewenste betekenis ontlenen. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
5.7
Gelet op het vorenstaande kan naar het oordeel van het College redelijkerwijs geen twijfel bestaan over de uitleg van artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening nr. 853/2004. Voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie ziet het College dan ook geen aanleiding.
5.8
Aangezien de door de NVWA geconstateerde zichtbare verontreiniging met mest is aangetroffen vlak voordat de karkassen worden voorzien van een gezondheidsmerk – hetgeen door appellante niet wordt betwist – en ook niet is gesteld of gebleken dat er nog opknappunten zijn gelegen tussen de locatie waar de nacontrole heeft plaatsgevonden en het stempelen, heeft de minister terecht geconcludeerd dat sprake is van overtreding van artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening nr. 853/2004. De minister was dus bevoegd een boete op te leggen vanwege de verontreiniging met mest.
6.1
Als derde en laatste hogerberoepsgrond voert appellante aan dat de rechtbank ten onrechte buiten de grondslag van het primaire besluit en het rapport van bevindingen is getreden. In de punten 7.1 en 7.2 van de bestreden uitspraak gaat de rechtbank eraan voorbij dat uit het rapport van bevindingen niet kan worden afgeleid dat het voorschrift van punt 10 is overtreden. In dat rapport is enkel genoemd dat zou zijn gehandeld in strijd met artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) Nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening nr. 852/2004). Overtreding van punt 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening nr. 853/2004 komt daarin niet terug. Op grond van het bepaalde in artikel 5:9 van Pro de Awb dient de beschikking de overtreding en het overtreden voorschrift te vermelden. Ingevolge artikel 5:48, eerste lid, van de Awb en artikel 5:53 van Pro de Awb, dient het rapport de overtreding en het overtreden voorschrift te bevatten. In dit geval is de rechtsgrondslag gewijzigd, maar is niet een afzonderlijk boeterapport opgemaakt. Dit is volgens appellante in strijd met voornoemde wettelijke bepalingen.
6.2
De minister verwijst naar vaste rechtspraak waaruit blijkt dat een wijziging van de wettelijke grondslag niet strijdig is met de regelgeving, als de aan de boete ten grondslag liggende feiten ongewijzigd blijven. Er is derhalve volgens de minister geen sprake van strijd met de Awb.
6.3
Het College stelt vast dat de minister bij het voornemen tot boeteoplegging van 30 juni 2016 een kopie van het rapport van bevindingen heeft overgelegd en in dit voornemen kenbaar heeft gemaakt dat na beoordeling van dit rapport, in afwijking van de in dit rapport vermelde overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2,4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 5, eerste lid, van Verordening nr. 852/2004, is gebleken dat sprake is van overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van ordening nr. 853/2004. In het voornemen is tevens uitdrukkelijk vermeld dat de minister het voornemen heeft appellante wegens laatstgenoemd beboetbare feit een boete op te leggen van € 7.500,--. Overeenkomstig dit voornemen heeft de minister vervolgens appellante bij het primaire besluit de in geding zijnde boete opgelegd. Het College ziet niet in dat de door appellante genoemde wettelijke bepalingen zich verzetten tegen deze gang van zaken. Gelet op het in het boeterapport vermelde feitencomplex, waarvan in het voornemen van 30 juni 2016 niet is afgeweken, en de in dat voornemen door de minister expliciet aangebrachte wijziging van het in dat rapport genoemde, overtreden voorschrift uit Verordening nr. 852/2004, was voor appellante met de ontvangst van genoemd boeterapport en genoemd voornemen duidelijk wat haar door de minister werd verweten, zodat zij wist tegen welke beschuldiging zij zich moest verweren. Dit is in overeenstemming met de functie van een boeterapport (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3806). Anders dan appellante betoogt is er in de Awb en de rechtspraak geen aanknopingspunt te vinden voor het oordeel dat de minister het primaire besluit niet mocht nemen voordat een nieuw boeterapport was opgemaakt, waarin was vermeld dat appellante artikel 3, eerste lid, en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 10 van Verordening nr. 853/2004 heeft overtreden.
7. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 november 2021.
de voorzitter is verhinderd de griffier is verhinderd
te ondertekenen te ondertekenen
Bijlage
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest):
“(…)
Artikel 48 Vermoeden Pro van onschuld en rechten van de verdediging
1. Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
2. Aan eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd.
(…)”
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM):
“(…)
Artikel 6. Recht op een eerlijk proces.
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
a. onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
b. te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
c. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;
d. de getuigen à charge te ondervragen of te doen ondervragen en het oproepen en de ondervraging van getuigen à décharge te doen geschieden onder dezelfde voorwaarden als het geval is met de getuigen à charge;
e. zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt.
(…)”
Verordening (EG) Nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 853/2004):
“(…)
Artikel 3 Algemene Pro verplichtingen
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
(…)
Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV: hygiëne bij het slachten
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
(…)
10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
(…)”
Verordening (EG) 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Verordening nr. 854/2004):
“Artikel 2 Definities Pro
1. Voor de doeleinden van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:
(…)
i. "gezondheidsmerk": een merk dat aangeeft dat, voordat het werd aangebracht, er overeenkomstig deze verordening officiële controles zijn uitgevoerd.
(…)
Artikel 5 Vers Pro vlees
De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.
(…)
2. Het aanbrengen van het gezondheidsmerk op karkassen van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, andere gekweekte wilde zoogdieren dan lagomorfen, en groot wild, op halve karkassen, in vieren gedeelde karkassen en stukken die het resultaat zijn van het snijden van halve karkassen tot drie voor de groothandel bestemde stukken geschiedt in slachthuizen en wildverwerkingsinrichtingen overeenkomstig bijlage I, sectie I, hoofdstuk III. Gezondheidsmerken worden door of onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts aangebracht, wanneer bij officiële controles geen gebreken aan het licht zijn gekomen die het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie maken;
3. Na de in de punten 1) en 2) bedoelde controles neemt de officiële dierenarts passende maatregelen als bedoeld in bijlage I, sectie II, met name wat betreft:
a) de mededeling van de keuringsresultaten;
b) de beslissingen met betrekking tot de informatie over de voedselketen;
c) de beslissingen met betrekking tot levende dieren;
d) de beslissingen met betrekking tot het dierenwelzijn; en
e) de beslissingen met betrekking tot het vlees;
(…)
Bijlage I
VERS VLEES
VERS VLEES
SECTIE I: TAKEN VAN DE OFFICIËLE DIERENARTS
(…)
Hoofdstuk III: gezondheidsmerken
1. De officiële dierenarts moet toezicht houden op de gezondheidsmerken en het gebruik van de merken.
2. De officiële dierenarts moet er met name voor zorgen dat
a) het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht als het dier (als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, andere gekweekte wilde zoogdieren dan lagomorfen, en groot wild) een antemortem- en een postmortemkeuring ondergaan heeft overeenkomstig deze verordening en er geen reden is om het vlees ongeschikt te verklaren voor menselijke consumptie. Het gezondheidsmerk mag echter wel worden aangebracht voordat de resultaten van het onderzoek naar trichinose beschikbaar zijn, als de officiële dierenarts ervan overtuigd is dat het vlees van het betrokken dier alleen in de handel zal worden gebracht indien de resultaten bevredigend zijn; en
b) het gezondheidsmerk aan de buitenkant van het karkas wordt aangebracht, met behulp van een stempel of een brandmerk, en zodanig dat, indien volledige karkassen in tweeën of in vieren of halve karkassen in drieën worden gesneden, elk deel een gezondheidsmerk draagt.
(…)
SECTIE II: MAATREGELEN NAAR AANLEIDING VAN CONTROLES
(…)
HOOFDSTUK V: BESLISSINGEN MET BETREKKING TOT HET VLEES
1. Vlees moet ongeschikt voor menselijke consumptie worden verklaard als het:
(…)
(…)
s) sporen van vervuiling, faecaliën of andere verontreiniging vertoont;
(…)”
Algemene wet bestuursrecht (Awb):
“Artikel 5:9
De beschikking tot oplegging van een bestuurlijke sanctie vermeldt:
a. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
b. zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
(…)
Artikel 5:48
1. Het bestuursorgaan en de voor de overtreding bevoegde toezichthouder kunnen van de overtreding een rapport opmaken.
2. Het rapport is gedagtekend en vermeldt:
a. de naam van de overtreder;
b. de overtreding alsmede het overtreden voorschrift;
c. zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd.
3. Een afschrift van het rapport wordt uiterlijk bij de bekendmaking van de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete aan de overtreder toegezonden of uitgereikt.
4. Indien van de overtreding een proces-verbaal als bedoeld in artikel 152 van Pro het Wetboek van Strafvordering is opgemaakt, treedt dit voor de toepassing van deze afdeling in de plaats van het rapport.
(…)
Artikel 5:53
1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
2. In afwijking van artikel 5:48 wordt Pro van de overtreding steeds een rapport of proces-verbaal opgemaakt.
3. In afwijking van afdeling 4.1.2 wordt de overtreder steeds in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
(…)”
Wet dieren:
“(…)
Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
(…)”
Regeling dierlijke producten:
“(…)
Artikel 2.4 Verbodsbepalingen EU-verordeningen
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
(…)
d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;
d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;
(…)”