Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/1360
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2025 op het hoger beroep van
[naam 1] B.V., te [plaats]
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juni 2022, kenmerk ROT 21/103, in het geding tussen
[naam 1]
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. M. Kool)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:4830).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] namens [naam 1] , de gemachtigde van [naam 1] en namens de minister de gemachtigde en [naam 4] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 31 mei 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle verricht bij [naam 1] . De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 5 juni 2019. Dit rapport van bevindingen vermeldt dat door de toezichthouder is geconstateerd dat bij de controle na afloop van het slachtproces een karkas zichtbaar was verontreinigd. Deze zichtbare fecale verontreiniging werd niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
1.3
De minister heeft vervolgens met het besluit van 24 januari 2020 (boetebesluit) [naam 1] hiervoor een boete van € 7.500,- opgelegd. Volgens de minister heeft [naam 1] een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punten 7 en 10, van de Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004).
1.4
De minister heeft het standaard boetebedrag voor het beboetbare feit op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit) verhoogd, omdat [naam 1] op 13 maart 2015 is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren zijn verlopen sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete.
1.5
Met het besluit van 27 november 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren van [naam 1] ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard vanwege overschrijding van de redelijke termijn, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete en het boetebesluit herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete. De rechtbank heeft de boete vastgesteld op € 7.125,‑.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Standpunt van [naam 1]
4.1
[naam 1] voert aan dat karkassen meerdere keren worden gecontroleerd voordat zij de slachthal verlaten en een stempel ter goedkeuring krijgen. Deze controlemomenten in het slachtproces maken het onaannemelijk dat een karkas nog een bezoedeling vertoont nadat het de slachthal heeft verlaten. Het is een veelvoorkomende mogelijke bezoedeling, op een logische plek, ontstaan na een logische en altijd voorkomende slachthandeling. Het is ondenkbaar dat daar niet op wordt gecontroleerd tijdens het slachtproces, en onaannemelijk dat de bezoedeling daarbij niet zou zijn opgemerkt. [naam 1] heeft onderbouwd dat in week 22 van 2019 een bezoedeling van een kalf is gezien, die meteen door haar is verholpen. Hieruit blijkt dat er goed werd gecontroleerd. Dit maakt volgens [naam 1] dat het niet anders kan dan dat de bezoedeling is ontstaan na de slachtfase en dat de boete niet in stand kan blijven. Daarnaast kan het voorkomen dat een bezoedeling pas in de uitbeenderij zichtbaar wordt vanwege extra handelingen die nog worden verricht. [naam 1] kent de procedure van het onmiddellijk wegsnijden, zodat ook om die reden wordt voldaan aan de regelgeving.
4.2
Verder voert [naam 1] aan dat de minister ten onrechte telkens dezelfde besluiten gebruikt om daaropvolgende boetes te verhogen. Uit het systeem volgt dat je dit maar één keer kunt doen, anders zou dit betekenen dat het bedrag van die eerdere boete oneindig opnieuw kan worden opgelegd. Dit is onevenredig en disproportioneel. De verhoging van de boete kan daarom niet in stand blijven.
Standpunt van de minister
5.1
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de normen die zijn opgenomen in Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, onder punt 7 en 10, van Verordening 853/2004 duidelijk zijn. Er is geen andere mogelijkheid dan dat de geconstateerde fecale bezoedeling aan de binnenkant van het karkasdeel is ontstaan tijdens het verwijderen van het maagdarmpakket. Uit rechtspraak van het College blijkt duidelijk dat er na afloop van het slachtproces geen sprake meer mag zijn van fecale verontreiniging. De minister verwijst hierbij naar een uitspraak van het College van 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1027).
5.2
Het betoog van [naam 1] dat geen sprake zou zijn van een beboetbare overtreding, omdat de fecale bezoedeling volgens haar na afloop van het slachtproces zou zijn ontstaan, is onjuist. De minister wijst erop dat het College de vaste lijn hanteert dat voor de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in punt 10 van hoofdstuk IV moet zijn voldaan (uitspraak van 19 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:426). Dat komt erop neer dat als alles volgens de voorschriften is gegaan, na de postmortemkeuring alleen nog maar sprake kan zijn van niet-fecaal verontreinigde karkassen.
5.3
Over de hoogte van de boete stelt de minister zich op het standpunt dat hij aan [naam 1] het standaard boetebedrag heeft opgelegd van € 2.500,-. Op grond van het bepaalde in artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit is dat bedrag verhoogd met een eerder opgelegde boete van € 5.000,-. Uit dit artikel blijkt volgens de minister niet dat er slechts één keer sprake zou kunnen zijn van een verhoging op grond van een eerder opgelegde boete. De minister verwijst naar paragraaf 2.3.3, van de Nota van toelichting bij het Besluit. [1] De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te sanctioneren door het boetebedrag te verhogen. De minister vindt de verhoging in dit geval niet onredelijk of onevenredig. [naam 1] heeft ook geen andere bijzondere omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven om de boete te matigen.
Beoordeling door het College
Is sprake van een overtreding?
6 Verordening 853/2004, bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV genaamd ‘Hygiëne bij het slachten’, beschrijft het slachtproces voor als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren in chronologische volgorde. De punten 1 tot en met 6 van hoofdstuk IV hebben betrekking op de antemortemfase en de punten 7 tot en met 15 op de uitslachtfase. De punten 16 en 17 hebben betrekking op de fase na de postmortemkeuring. Gelet op deze chronologische beschrijving van de slachtfase zien punten 7 en 10 van hoofdstuk IV op de uitslachtfase. Dit betekent dat vóór de postmortemkeuring, die het einde van deze fase van het slachten markeert, aan het bepaalde in punten 7 en 10 van hoofdstuk IV moet zijn voldaan (vergelijk de uitspraak van het College van 19 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:426).
7 [naam 1] betoogt dat goed wordt gecontroleerd op bezoedeling tijdens het slachtproces, zodat het niet anders kan dan dat de bezoedeling is ontstaan na de slachtfase dan wel pas in de uitbeenderij zichtbaar is geworden. De minister heeft dan ook niet aangetoond dat zij de gestelde overtreding heeft begaan. [naam 1] heeft tijdens de zitting verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 juli 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:7550). In deze uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat de verontreiniging tijdens de uitslachtfase is ontstaan, zodat ook niet is komen vast te staan dat eiseres heeft gehandeld in strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, in verbinding met artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van Verordening (EG) 853/2004.
8.1
Als een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] een overtreding heeft begaan. Voor dit bewijs steunt de minister in dit geval op het rapport van bevindingen van 5 juni 2019.
8.2
Volgens het rapport van bevindingen bevond de toezichthouder zich in de uitbeenderij toen hij op een stomp van een kalf een fecale bezoedeling aantrof. Aan de kleur en consistentie was duidelijk zichtbaar dat het mest betrof. De stomp was op dat moment gestempeld en goedgekeurd voor consumptie en was verschillende posities gepasseerd waar eventuele bezoedelingen verwijderd hadden moeten worden. Fecale bezoedeling aan de binnenzijde van het bekken, zoals bij dit karkas, ontstaat voor of tijdens het verwijderen van het maagdarmpakket.
8.3
Hoewel [naam 1] stelt dat de bezoedeling later dan tijdens het slachtproces moet zijn ontstaan, bijvoorbeeld door aanraking van een medewerker die het karkas heeft verplaatst of een kar die tegen het karkas is aangekomen, acht het College dit niet aannemelijk. Anders dan in de onder 7 genoemde uitspraak ging het hier niet om een kleine bezoedeling van ongeveer 1 cm, maar om een grotere uitgesmeerde vlek. Dat dit door een toevallige aanraking op de binnenzijde van het bekken terecht is gekomen, is moeilijk voorstelbaar. Tegenover de overtuigende stelling van de minister dat het niet anders kan dan dat deze bezoedeling is ontstaan voor of tijdens het verwijderen van het maagdarmpakket, heeft [naam 1] geen plausibele verklaring kunnen geven hoe een bezoedeling van dit formaat en deze vorm, op deze plek op het karkas terecht heeft kunnen komen na de uitslachtfase. Het College volgt het betoog van de minister dan ook dat het niet anders kan dan dat de bezoedeling tijdens het slachtproces is ontstaan.
8.4
Dat de bezoedeling niet tijdens de slachtsfase is aangetroffen, kan volgens de minister onder andere komen door de plek waar het is aangetroffen. Deze plek is pas goed zichtbaar nadat het karkas is opengesneden in de koelcel en dus na de slachtfase, tenzij er voorafgaand aan het opensnijden van bovenaf of onderaf wordt ingekeken met een lampje. Dit betekent echter niet dat de bezoedeling niet zichtbaar is, zoals bedoeld in Bijlage III, Sectie I, hoofdstuk IV, punt 10, van Verordening 853/2004. Het is de verantwoordelijkheid van [naam 1] om ook op die plek te controleren. Zoals tijdens de zitting is uitgelegd, is nu in het werkproces opgenomen dat een medewerker met een lamp van bovenaf deze plek controleert. Dat was ten tijde van de inspectie nog niet het geval.
9 Gelet op het bovenstaande is het College van oordeel dat [naam 1] de genoemde bepalingen heeft overtreden. Het College oordeelt derhalve dat de minister bevoegd was om een boete op te leggen.
Hoogte van de boete
10.1
De wetgever acht voor deze overtreding een boete van € 2.500,- evenredig. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit wordt de bestuurlijke boete verhoogd indien op het moment dat een overtreding wordt begaan nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden. De hoogte van de boete bedraagt dan de som van de op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete. De overtreding waar deze zaak over gaat, is begaan op 31 mei 2019 en de boetebeschikking die is opgelegd voor eenzelfde overtreding, is opgelegd op 13 maart 2015 en daarna onherroepelijk geworden. Dit betekent dat minder dan vijf jaren zijn verstreken sinds het onherroepelijk worden van de boete voor eenzelfde overtreding. De minister heeft dan ook terecht de boete verhoogd met het bedrag van de eerder opgelegde boete. Anders dan [naam 1] stelt, staat in deze bepaling niet dat de verhoging van de boete wordt beperkt tot eenmalig gebruik van de eerdere boete. Dit zou ook afdoen aan het doel van deze bepaling, namelijk het voorkomen van recidive. De bepaling kent overigens wel een beperking, namelijk in tijd voor een periode van vijf jaren. Zodra gedurende vijf jaren geen overtreding plaatsvindt, kan ook geen verhoging meer plaatsvinden wegens recidive.
10.2
De door [naam 1] naar voren gebrachte omstandigheden zijn naar het oordeel van het College geen omstandigheden om de boete te matigen of te schrappen. Er was sprake van verontreiniging van een karkas en de risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid zijn niet gering of uit te sluiten. Het College is van oordeel dat de opgelegde boete passend en geboden is.
Overschrijding van de redelijke termijn
11.1
Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.
11.2
In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
11.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 3 januari 2020. Op het moment van deze uitspraak, is deze redelijke termijn overschreden met afgerond een jaar en twee maanden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. De rechtbank heeft de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn met 5% gematigd tot een bedrag van € 7.125,-. Het College ziet reden deze boete verder te matigen met (in totaal) 15% tot een bedrag van € 6.375,-.
Slotsom
12.1
Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en de rechtbank deze heeft vastgesteld op € 7.125,-. Het College zal de hoogte van de boete vaststellen op € 6.375,-. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd.
12.2
In hoger beroep heeft [naam 1] zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen, is dus geen sprake. Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt hij geen vergoeding voor de door hem gemaakte proceskosten.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 6.375,-;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. M.J. Jacobs en mr. H. van den Heuvel, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2025.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. F. Willems
Bijlage
Verordening 853/2004
Artikel 3, eerste lid
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
Bijlage III, Sectie I, hoofdstuk IV, punten 7 en 10 Verordening
7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
a. a) de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
b) tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
i. i) mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas,
en
ii) mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van
huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking
komen met het vlees;
c) er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien,
en
d) het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het
karkas met melk of colostrum.
10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
Wet Dieren
Artikel 6.2, eerste lid
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste lid
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
a. categorie 1: € 500;
b. categorie 2: € 1500;
c. categorie 3: € 2500;
d. categorie 4: € 5000;
e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.
Artikel 2.5, eerste lid
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.