Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/393
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 april 2026 op het hoger beroep van
[naam 1] , te [vestigingsplaats]
(gemachtigde: [naam 2] )
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 juli 2021, kenmerk 20/539 in het geding tussen
de slachterij
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: [naam 3] en mr. E.M.M. Geerligs)
Procesverloop in hoger beroep
De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 juli 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:6832).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 6 februari 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen en namens de minister ook [naam 4] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Inleiding
1.1
In een rapport van bevindingen van 8 januari 2019 heeft een toezichthoudend dierenarts van de NVWA naar aanleiding van regulier toezicht bij de slachterij op dezelfde datum onder meer het volgende geconstateerd:
“[…] Ik zag daar dat er een open verbinding was tussen het slachthuisterrein en het naast gelegen weiland. Ik zag dat er een zwartbont rund in de sloot lag/stond [...]. Ik zag dat dit rund het I&R oornummer met werknummer [nummer 1] in had. Dit dier was die ochtend door mij als toezichthoudend dierenarts op het slachthuisterrein gezien en had de antemortemkeuring ondergaan. […].
Ik zag dat een graafmachine het desbetreffende rund d.m.v. een ketting om de nek uit de sloot trok […]. Ik zag dat het dier met moeite op stond.
Het dier werd door medewerkers van het slachthuis naar het slachthuisterrein gedreven. Ik zag dat het dier met afhangende oren stond en zag dat het dier rillingen over het lijf vertoonde. Het dier is even later geslacht.
Ik zag dat in hetzelfde weiland, maar dan verder weg, een ander rund lopen (…). Personeel vertelde mij dat dit rund uit de wachtruimte/doodmakersruimte was ontsnapt en door de omheining was gebroken. Ik zag dat het dier geëxciteerd was omdat het dier telkenmale afwisselend wegrende van naderende mensen dan wel aanvallende bewegingen maakte. Ik zag tevens dat het dier graafbewegingen met de voorpoot in de grond maakte en alert met de kop omhoog rond keek.
Ik zag dat 2 andere zwartbonte runderen van stal van [naam 1] het zelfde weiland in gejaagd werden door medewerkers. Klaarblijkelijk om de geëxciteerde koe te lokken. Dit had onvoldoende resultaat omdat de geëxciteerde koe de 2 koeien aanviel. De twee runderen zijn toen weer het slachthuisterrein opgedreven.
[…]
Na tussenkomst van de politie en een dierenarts met een verdovingsgeweer is het geëxciteerde rund verdoofd, bedwelmd en verbloed […]. Het bleek om het rund te gaan met I&R oornummer [nummer 2] […]. Het karkas is ter destructie bestemd en zou ook als zodanig worden afgevoerd […].
Het rund [nummer 2] was door ondergetekende die ochtend antemortem gekeurd op het slachthuisterrein. […]”
1.2
Met het besluit van 13 september 2019 heeft de minister een boete van € 2.500,- aan de slachterij opgelegd. Het beboetbare feit houdt in dat de slachterij niet heeft gewaarborgd dat de operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen, namelijk dat de dieren op een veilige locatie worden ondergebracht en dat ervoor wordt gezorgd dat zij niet kunnen ontsnappen. Dit is volgens de minister een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren en artikel 15, eerste lid, en bijlage III, punt 2.2, van de Verordening (EG) nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009).
1.3
Met het besluit op bezwaar van 16 januari 2020 (bestreden besluit), waar het beroep bij de rechtbank tegen was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van de slachterij ongegrond verklaard. Kort samengevat, heeft de rechtbank het volgende overwogen. De minister heeft terecht de overtreding vastgesteld, en was dus bevoegd daarvoor een boete op te leggen. De hoogte van de boete is als zodanig niet onredelijk. De slachterij heeft geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan de minister het boetebedrag had moeten matigen. Verder heeft de minister terecht geen aanleiding gezien om de boete te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), nu niet is gebleken dat de risico’s of gevolgen voor het dierenwelzijn gering waren of ontbraken. Het beroep van de slachterij op de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gaat niet op omdat deze termijn nog niet is verstreken.
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
4 Het College zal hieronder de hoger beroepsgronden van de slachterij bespreken en daarbij voor zover nodig ingaan op het standpunt van de minister.
Is sprake van een overtreding?
5.1
Op grond van artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 waarborgt de bedrijfsexploitant dat de in bijlage III opgenomen voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen. Punt 2.2 van deze voorschriften houdt onder meer in dat ervoor wordt gezorgd dat dieren niet kunnen ontsnappen.
5.2
Het boetebesluit is gebaseerd op het rapport van bevindingen van 8 januari 2019, waarin melding is gemaakt van een open verbinding tussen het slachthuisterrein en het naastgelegen weiland waarin de toezichthouder twee runderen aantrof: een rund in een sloot en een ‘geëxciteerd’ rund in een weiland naast het slachthuis. Daarnaast is in dit rapport melding gemaakt van twee andere runderen die het weiland zijn ingejaagd om het geëxciteerde rund te lokken.
5.3
De slachterij heeft aangevoerd dat het rund dat de toezichthouder in de sloot heeft aangetroffen, niet was ontsnapt maar het weiland was ingestuurd om het geëxciteerde rund te kalmeren. Volgens de slachterij was het rund daarna in de sloot beland als gevolg van een aanval door het geëxciteerde rund.
5.4
Net als de rechtbank stelt het College vast dat het geëxciteerde rund uit het slachthuis is ontsnapt. Niet betwist is namelijk de vermelding in het rapport van bevindingen dat de toezichthouder in het weiland naast het slachthuis een geëxciteerd rund zag lopen en dat personeel van de slachterij hem vertelde dat dit rund uit de wachtruimte/doodmakersruimte was ontsnapt en door de omheining was gebroken. Ook is niet betwist dat de toezichthouder later uit het oormerk is gebleken dat hij dit rund ’s ochtends ante mortem op het slachthuisterrein had gekeurd.
5.5
De ontsnapping van dit geëxciteerde rund betekent dat sprake was van een overtreding van het voorschrift dat ervoor wordt gezorgd dat dieren niet kunnen ontsnappen. De slachterij was verplicht te waarborgen dat dit voorschrift in acht werd genomen. Of ook het in de sloot aangetroffen rund was ontsnapt, wat een tweede overtreding van dit voorschrift zou opleveren, zal het College, net als de rechtbank, in het midden laten. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat al één overtreding tot gevolg heeft dat de minister bevoegd was daarvoor een boete op te leggen. De hoger beroepsgrond gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat terecht een overtreding is vastgesteld, slaagt niet.
Hoogte van de boete
6.1
In artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, is de boete voor een overtreding als hier aan de orde vastgesteld op € 2.500,-. De minister heeft het boetebedrag overeenkomstig deze bepaling vastgesteld.
6.2
Het College volgt de slachterij niet in haar betoog dat de boete verlaagd had moeten worden omdat het dierenwelzijn niet in het geding is geweest. Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het boetebedrag gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor het dierenwelzijn gering zijn of ontbreken. In dit geval is niet gebleken dat deze risico’s en gevolgen gering of afwezig waren. Het rapport van bevindingen beschrijft dat het dier zich niet rustig liet terugvoeren naar het slachthuisterrein, maar dat de tussenkomst van de politie en een dierenarts nodig was om het rund te verdoven en eenmaal bedwelmd te kunnen slachten. Het College volgt de minister dus in zijn stelling dat het ontsnappen en vangen stressvol voor het rund is geweest, waardoor het dierenwelzijn is geschaad. Hiertegen heeft de slachterij tevergeefs ingebracht dat het rund dezelfde dag is geslacht en dat het vlees niet is afgekeurd, wat wel zou zijn gebeurd als het rund stress had gehad omdat in dat geval de pH-waarde (de zuurgraad) van het vlees te hoog zou zijn geweest. Hiermee wordt aan de hiervoor vermelde omstandigheden namelijk niet afgedaan. Daar komt bij dat van de zijde van de minister tijdens de zitting onbetwist is verklaard dat het vlees van dit rund wel is afgekeurd, met de reden dat het door de verdoving niet meer geschikt was voor consumptie. In het rapport van bevindingen is ook vermeld dat het rund voor destructie was bestemd en als zodanig zou worden afgevoerd.
6.3
De slachterij heeft verder aangevoerd dat sprake is geweest van overmacht omdat het geëxciteerde rund uitzonderlijk wild en gek was. De opgelegde boete is daarom volgens de slachterij buitensporig. Voor zover de slachterij hiermee betoogt dat haar geen verwijt valt te maken van de overtreding, volgt het College dit niet. Ook ziet het College geen aanleiding om aan te nemen dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De slachterij heeft niet aannemelijk gemaakt dat haar niet kan worden verweten dat het geëxciteerde rund is ontsnapt. De stelling dat dit rund door hekken zou zijn gebroken, andere runderen zou hebben aangevallen en met een verdovingsgeweer gekalmeerd moest worden, en dat de slachterij jaarlijks 40.000 dieren heeft verwerkt die niet zijn ontsnapt, is daarvoor onvoldoende. Hiermee heeft de slachterij niet onderbouwd dat de tegen ontsnapping getroffen voorzieningen voldoende waren en correct werden gebruikt. Het College betrekt hierbij dat de slachterij op grond van artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 verplicht is te “
waarborgen” dat dieren niet kunnen ontsnappen, en dat de slachterij in het verleden vaker is beboet voor ontsnapte runderen.
waarborgen” dat dieren niet kunnen ontsnappen, en dat de slachterij in het verleden vaker is beboet voor ontsnapte runderen.
Er is dan ook geen sprake van een incident, zoals de slachterij betoogt. Ook de verwijzing naar de verklaring van het slachthuispersoneel die in het rapport van bevindingen is opgenomen, kan de slachterij niet baten. Die verklaring houdt niet meer in dan dat het rund uit de wachtruimte was ontsnapt en door de omheining was gebroken.
6.4
Op de zitting heeft de slachterij het betoog dat zij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de boete te betalen, ingetrokken. Het College komt daarom niet toe aan een bespreking van deze hoger beroepsgrond.
6.5
De conclusie is dat de hoger beroepsgronden over de hoogte van de boete niet slagen.
Overschrijding van de redelijke termijn
7.1
De slachterij heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. Het College overweegt hierover het volgende.
7.2
In een bestraffende zaak zoals hier aan de orde, geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
7.3
In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 20 augustus 2019, de datum waarop de minister heeft medegedeeld voornemens te zijn een boete op te leggen. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met ongeveer twee jaar en acht maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden, handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete te matigen met 30% tot een bedrag van € 1.750,-.
Slotsom
8.1
Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen, het boetebedrag vaststellen op € 1.750,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
8.2
Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
8.3
Omdat het College de uitspraak van de rechtbank deels vernietigt en het beroep gegrond verklaart, dient de minister op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het in beroep betaalde griffierecht aan de slachterij te vergoeden. Het College zal bepalen dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb aan de slachterij terugbetaalt.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de slachterij tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 1.750,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
- draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 354,- aan de slachterij te vergoeden;
- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 541,- aan de slachterij terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. A. van Gijzen en mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van mr. C.T.C. Welters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2026.
w.g. T. Pavićević w.g. C.T.C. Welters
Bijlage
Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden
Artikel 15, eerst lid
1. De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.
Bijlage III, punt 2.2
2.2.
Dieren worden op een veilige locatie ondergebracht en er wordt voor gezorgd dat zij niet kunnen ontsnappen of ten prooi vallen aan roofdieren.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46, derde lid
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Regeling houders van dieren
Artikel 5.8
Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c
De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
(…)
c. categorie 3: € 2500;
Artikel 2.3, aanhef en onder a
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage
(…) Categorie
Regeling houders van dieren
Artikel 5.8 3