Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 23/1882 en 25/337
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 april 2026 in de zaken tussen
[naam 1] V.O.F., te [vestigingsplaats] (vennootschap)
(gemachtigde: ir. P.J. Houtsma)
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 maart 2025, met zaaknummer 23/7157, in het geding tussen
de vennootschap
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. A.R. Alladin)
Procesverloop in (hoger) beroep
23/1882
Met het besluit van 20 april 2023 heeft de minister de derogatievergunning van de vennootschap voor het jaar 2020 ingetrokken.
Met het besluit van 2 oktober 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard.
De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De vennootschap heeft nadere stukken ingediend.
25/337
De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland (rechtbank) van 24 maart 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:2256).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.
De vennootschap heeft een nader stuk ingediend.
Beide zaken
De zitting was op 10 december 2025. De zaken zijn gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens de vennootschap, bijgestaan door haar gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De vennootschap exploiteert een agrarisch (advies)bedrijf met melk- en vleesvee.
1.2
In 2020 had de vennootschap een derogatievergunning. Dit houdt in dat de vennootschap onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest van graasdieren mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnorm is toegestaan, namelijk 230 kilogram (kg) stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg. De vergunningsvoorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet overschreden mogen worden.
1.3
In 2022 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland bij de vennootschap informatie opgevraagd in het kader van een administratieve controle naar onder meer de naleving van de gebruiksnormen in de Meststoffenwet in het jaar 2020. Op basis van de door de vennootschap aangeleverde informatie heeft de minister een berekening gemaakt van het mestgebruik van de vennootschap.
1.4
Op 20 april 2023 heeft de minister de vennootschap een boete opgelegd (boetebesluit) en ook de derogatievergunning ingetrokken (intrekkingsbesluit). Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de vennootschap in 2020 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen heeft overschreden. Omdat zij daarmee de vergunningsvoorwaarden van de derogatievergunning heeft overtreden heeft de minister die vergunning met terugwerkende kracht ingetrokken. Zonder deze vergunning moest de vennootschap voldoen aan de reguliere gebruiksnorm van 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare. Ook die norm is volgens de minister met 4.121 kg overschreden. Vanwege deze overschrijding heeft de minister aan de vennootschap een boete van € 28.847,- opgelegd.
1.5
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar tegen het intrekkingsbesluit en het boetebesluit ongegrond verklaard. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op het intrekkingsbesluit heeft de vennootschap daartegen beroep ingesteld bij het College en voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op het boetebesluit heeft zij daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 27.404,65, uitsluitend vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Voor zover voor het hoger beroep van belang heeft de rechtbank het volgende overwogen.
2.2
De rechtbank is van oordeel dat de minister de mestproductie van de rosékalveren op het bedrijf van de vennootschap correct heeft berekend en de vennootschap er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat haar mestproductie in werkelijkheid lager ligt dan op grond van de forfaits is bepaald. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is gebleken dat de stikstofcorrectie, zoals toegepast in de forfaits, geen (wettelijke) basis heeft.
2.3
De rechtbank is van oordeel dat de vennootschap met de overgelegde notitie over het onderzoek dat onder 25 melkveebedrijven heeft plaatsgevonden niet aannemelijk heeft gemaakt dat in haar geval het stikstofverlies hoger is dan waar bij de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Handreiking BEX) van uit wordt gegaan. De door de vennootschap uitgevoerde berekening is namelijk, anders dan zij stelt, niet gebaseerd op haar bedrijfsspecifieke gegevens omdat de vennootschap niet tot de onderzochte melkveebedrijven behoort. Dat de vennootschap op dezelfde wijze als in het bovengenoemde onderzoek heeft berekend dat ook in haar geval sprake is van een hoger stikstofverlies is volgens de rechtbank onvoldoende onderbouwing voor de stelling van de vennootschap dat de minister in haar specifieke geval nog een extra correctie voor stikstofverlies zou moeten toepassen.
2.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister het stikstofgehalte van de door de vennootschap afgevoerde mest op juiste wijze berekend. De hierbij door de minister, in verband met de door de vennootschap genomen mengmonsters, toegepaste onnauwkeurigheidsmarges uit het document “Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?” zijn gebaseerd op een berekening van de Wageningen University & Research (WUR). De vennootschap heeft geen (deskundige)gegevens overgelegd waaruit blijkt dat de toepassing van deze onnauwkeurigheidsmarges in haar geval onjuist is. De vennootschap heeft ervoor gekozen om niet elke vracht te laten bemonsteren en analyseren maar om een aantal mengmonsters te laten nemen. Het stikstofgehalte dat wordt vastgesteld naar aanleiding van de analyse van een mengmonster geldt vervolgens als analyseresultaat voor de vrachten waar het mengmonster uit samengesteld is. De gevolgen hiervan komen voor rekening en risico van de vennootschap. De vennootschap heeft naar aanleiding van de uitkomsten ook geen heranalyse gevraagd.
Beoordeling van het geschil in beroep en hoger beroep
3.1
Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Meststoffenwet primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen (vennootschap). Om een geslaagd beroep te kunnen doen op de opheffing van het verbod om meststoffen op of in de bodem te brengen zal de vennootschap aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door haar zijn overschreden.
3.2
Het College stelt vast dat de vennootschap tegen de intrekking van de derogatievergunning geen afzonderlijke gronden heeft aangevoerd. De vennootschap heeft haar (hoger)beroepsgrond dat de minister de mestproductie van de rosékalveren onjuist heeft berekend ingetrokken. Partijen zijn nog verdeeld over de vraag of de vennootschap aannemelijk heeft gemaakt dat de gasvormige verliezen bij rosékalveren en melkvee groter zijn dan waar de minister van uit is gegaan, en of de minister het stikstofgehalte van de door de vennootschap afgevoerde mest op de juiste wijze heeft berekend.
Stikstofcorrectie bij rosékalveren en melkvee
3.3
De op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kg stikstof en fosfaat, wordt in beginsel bepaald op basis van de in artikel 66 van Pro het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw) opgenomen berekeningsmethoden. Het eerste lid van dit artikel ziet op de berekening bij graasdieren, niet zijnde melkkoeien, het tweede lid heeft betrekking op melkkoeien en het derde lid op staldieren. In de wettelijk vastgestelde excretieforfaits bij graasdieren is al rekening gehouden met de gasvormige verliezen. Deze forfaitaire normen zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van de WUR. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze normen aan te passen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724, onder 5.3)).
Rosékalveren
4.1
De vennootschap voert aan dat de gasvormige verliezen van de rosékalveren, zijnde graasdieren, groter zijn dan waar de forfaits van uitgaan. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft zij in hoger beroep nieuwe berekeningen ingebracht die gebaseerd zijn op de NP-methode. Uit de berekeningen van de vennootschap blijkt dat in 2020 op het bedrijf van de vennootschap door rosékalveren 818 kg meer stikstof is vervluchtigd dan op grond van de correctie voor stikstofvervluchtiging in de forfaits is berekend. Volgens de vennootschap levert het niet toepassen van een extra correctie voor gasvormige verliezen bij graasdieren strijd op met het gelijkheidsbeginsel, omdat die correctie bij staldieren wel plaatsvindt. Ook is volgens de vennootschap sprake van strijdigheid met het bepaalbaarheidsgebod.
4.2
De minister ziet geen aanleiding om uit te gaan van meer gasvormige verliezen dan waarmee in de forfaits rekening is gehouden.
4.3
Niet in geschil is dat de minister overeenkomstig artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw de mestproductie van de rosékalveren heeft berekend op basis van forfaitaire normen. Zoals uit 3.3 volgt, is in de forfaitaire normen voor graasdieren een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden die forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. De alternatieve berekeningen die de vennootschap heeft overgelegd zijn gebaseerd op de (NP-)rekenmethode zoals deze is neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (Boetebeleid). Maar deze rekenmethode ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier gaat om de graasdieren (rosékalveren) die de vennootschap houdt. Hiermee heeft de vennootschap niet onderbouwd waarom specifiek voor haar bedrijf te weinig stikstofcorrectie heeft plaatsgevonden. Daarbij komt dat de berekeningen van de vennootschap gebaseerd zijn op forfaitaire normen en daarom hoe dan ook niet bedrijfsspecifiek zijn. De stelling van de vennootschap dat net als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel gaat niet op. Zoals het College heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724, onder 6.3) worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen. Tot slot ziet het College geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het in artikel 7 van Pro het EVRM besloten liggende bepaalbaarheidsgebod (het lex certa-beginsel) is geschonden.
Melkvee
5.1
De vennootschap voert aan dat de stikstofvervluchtiging bij haar melkvee groter is dan waarmee in de BEX-berekening rekening is gehouden. Zij heeft hiervoor in hoger beroep een nieuwe berekening ingebracht die gebaseerd is op de NP-methode. Uit de berekening van de vennootschap blijkt dat in 2020 op het bedrijf van de vennootschap door melkvee 2.927 kg meer stikstof is vervluchtigd dan op grond van de correctiefactor in de BEX-berekening is becijferd. Volgens de vennootschap levert het niet toepassen van een extra correctie voor gasvormige verliezen bij melkvee, zijnde graasdieren, strijd op met het gelijkheidsbeginsel, omdat die correctie bij staldieren wel plaatsvindt. Ook is volgens de vennootschap sprake van strijdigheid met het bepaalbaarheidsgebod.
5.2
De minister ziet geen grond om uit te gaan van meer gasvormige verliezen dan de uitkomst van de BEX-berekening.
5.3
De mestproductie van het melkvee is, in afwijking van de in artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw genoemde forfaitaire productienormen, bepaald aan de hand van de Handreiking BEX, dus gebaseerd op de gegevens van het bedrijf van de vennootschap zelf. Ook in de BEX-berekening is een bedrijfsspecifieke correctiefactor opgenomen voor stikstofvervluchtiging bij melkvee. De vennootschap is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de correctiefactor in de BEX-berekening in haar specifieke geval een te laag vastgestelde stikstofvervluchtiging oplevert. De door de vennootschap gehanteerde berekening is gebaseerd op de in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid neergelegde (NP-)rekenmethode die ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier gaat om de graasdieren (melkvee) die de vennootschap houdt. Tot slot is het College onder verwijzing naar overweging 4.3 van oordeel dat ook ten aanzien van melkvee geen sprake is van de door de vennootschap gestelde strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel en het bepaalbaarheidsgebod.
De afvoer van meststoffen
6.1
De vennootschap voert aan dat de onzekerheidsmarges op de afvoer van dierlijke mest onjuist zijn toegepast. Er zijn in 2020 een aantal mengmonsters genomen. Mengmonsters hebben een lagere betrouwbaarheid dan unieke waarnemingen. De minister heeft desondanks elke vracht afvoer als unieke waarneming beschouwd, ook als daarvan geen unieke monstername is geweest. Door uit te gaan van te veel waarnemingen wordt een te hoge betrouwbaarheid gesuggereerd wat zich vertaalt in te lage onzekerheidsmarges. De vennootschap heeft in (hoger) beroep ter onderbouwing van haar standpunt, dat de door de minister toegepaste onnauwkeurigheidsmarges geen juridische grondslag hebben en in strijd zijn met de statistische basisprincipes, een notitie van een statistisch onderzoeksbureau ingebracht.
6.2
De minister heeft op de zitting zijn standpunt toegelicht dat de toegepaste onnauwkeurigheidsmarges zijn gebaseerd op de berekeningen van de WUR en dat de notitie van het statistisch onderzoeksbureau geen aanleiding vormt om aan de juistheid van die berekeningen te twijfelen.
6.3
Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de minister het stikstofgehalte van de door de vennootschap afgevoerde mest op de juiste wijze heeft berekend. De notitie van het statistisch onderzoeksbureau geeft het College geen aanleiding voor een ander oordeel.
Conclusie
8 Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat de vennootschap de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen heeft overschreden. Daarmee heeft zij een voorwaarde van de aan haar verleende derogatievergunning overtreden, zodat de minister deze mocht intrekken. Ook was de minister bevoegd een boete op te leggen.
9 Het College zal in de zaak 23/1882 het door de vennootschap ingestelde beroep ongegrond verklaren en in de zaak 25/337 de uitspraak van de rechtbank bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart in de zaak 23/1882 het beroep ongegrond;
- bevestigt in de zaak 25/337 de uitspraak van de rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. M.P. Glerum en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2026.
R.C. Stam w.g. H. Caglayankaya
De voorzitter is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.