Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 25/304
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 april 2026 op het hoger beroep van:
Maatschap [naam 1] , te [vestigingsplaats] (maatschap)
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 7 maart 2025, 23/2464, in het geding tussen
de maatschap
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop in hoger beroep
De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 7 maart 2025 (niet gepubliceerd).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.
De maatschap heeft een nader stuk ingediend.
De zitting was op 29 januari 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de maatschap is ook [naam 2] verschenen.
De zitting was op 29 januari 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de maatschap is ook [naam 2] verschenen.
Grondslag van het geschil
1.1
De maatschap exploiteert een gemengd veehouderijbedrijf met varkens en melkvee. Voor het kalenderjaar 2019 heeft zij voor de verantwoording van de op haar bedrijf geproduceerde hoeveelheden stikstof en fosfaat van het melkvee gebruik gemaakt van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Handreiking BEX).
1.2
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben bij de maatschap een onderzoek ingesteld naar de naleving van de derogatievoorwaarden en de gebruiksnormen in het kalenderjaar 2019. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 28 september 2021.
1.3
Met het besluit van 24 januari 2023 (boetebesluit) heeft de minister aan de maatschap boetes van in totaal € 19.426,80 opgelegd. Aan dit besluit heeft de minister het volgende ten grondslag gelegd. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de maatschap in 2019 de met derogatie verhoogde gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden. Daaruit blijkt ook dat de maatschap het formulier Aanvullende Gegevens Landbouwbedrijven (AGL) 2019 niet naar waarheid heeft ingevuld. Dat betekent dat de maatschap niet heeft voldaan aan alle derogatievoorwaarden. De minister trekt daarom de derogatievergunning voor 2019 in. Zonder derogatievergunning geldt de lagere, reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. De maatschap heeft die norm in 2019 met 3.036 kg overschreden. De overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen leidt tot een boete van
€ 21.252,-. De minister heeft de boete met 10% gematigd tot € 19.126,80, omdat er meer dan 26 weken zaten tussen de datum waarop het boeterapport is opgemaakt en de datum waarop aan de maatschap een boete is opgelegd. Deze matiging volgt uit het door de minister gevoerde Boetebeleid Meststoffenwet RVO (Boetebeleid). Voor het niet naar waarheid invullen van de AGL 2019 heeft de minister een boete opgelegd van € 300,-.
1.4
Met het besluit van 30 oktober 2023 (het in beroep bestreden besluit) heeft de minister het tegen het boetebesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van de maatschap tegen het bestreden besluit gegrond verklaard in verband met de overschrijding van de redelijke termijn. Voor het overige slaagde het beroep niet. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres de maatschap moet worden gelezen.
“
Samenstelling van de aangewende meststof fosfaat bij varkens
Samenstelling van de aangewende meststof fosfaat bij varkens
15. Eiseres constateert dat uit de berekeningen van de minister volgt dat de aangewende/gebruikte hoeveelheid fosfaat in de varkensmest een negatieve hoeveelheid is, te weten -1532 kg. Dit kan volgens eiseres niet kloppen, gelet op de Wet van behoud van massa. Volgens eiseres heeft de minister bij de afvoer van gemengde mest, ten onrechte een deel van de rundveemest aangemerkt als varkensmest. Hierdoor is de afvoer van 1.532 kg fosfaat ten onrechte aangemerkt als varkensmest in plaats van rundveemest, aldus eiseres.
16. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
16.1.
In artikel 12 van Pro de Msw en de nadere uitwerking daarvan in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, is vastgelegd welke elementen bepalend zijn voor de vraag hoeveel stikstof en fosfaat op of in de bodem is gebracht en welke gegevens een bedrijf daarvoor moet administreren en overleggen. Negatieve uitkomsten in de mestbalans zijn inherent aan deze rekensystematiek. Als het niet mogelijk is om de hoeveelheden te bepalen op basis van de werkelijke gehalten, gebeurt dat op basis van forfaitaire gehalten, dan wel zo nauwkeurig mogelijk. Daarbij kunnen mogelijk hoeveelheden worden vastgesteld die niet overeenkomen met de werkelijkheid, zoals negatieve uitkomsten. Omdat een bedrijf geen negatieve hoeveelheid meststoffen kan hebben gebruikt, wordt met dergelijke negatieve getallen verder niet gerekend in de balans. Deze negatieve waarden worden daarom op 0 gesteld.
16.2.
De rechtbank stelt vast dat volgens de bijlage ‘Berekening gebruik meststoffen 2019’, zoals deze aan het voornemen van 25 augustus 2022 is gehecht, de aangewende varkensmest bestaat uit een negatieve hoeveelheid fosfaat, te weten -1.532 kg. Deze negatieve waarde is inherent aan de wettelijk voorgeschreven rekensystematiek, en dit betekent dan ook niet dat de minister fouten in de berekening heeft gemaakt.
De veronderstelling van eiseres dat de minister ten onrechte een deel van de rundveemest heeft aangemerkt als varkensmest, en dat daardoor de negatieve waarde voor fosfaat in de aangewende varkensmest is ontstaan, is ter zitting door de minister weersproken. De minister heeft meegedeeld dat hij heeft gerekend met een verhouding van 30/70% (30% mestcode 41 en 70% mestcode 14) bij de gemengde mest en dat dit conform de verhouding is die eiseres zelf destijds heeft opgegeven. De rechtbank heeft in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanwijzingen voor het tegendeel gevonden.
16.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Toetsingskader
3 Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van gebruiksnormen volgens het systeem van de Meststoffenwet (Msw) primair bij degene die de meststoffen in de bodem brengt of laat brengen (de maatschap). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van Pro de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
Verdeling fosfaat uit afgevoerde gemengde mest over rundvee en varkens
4.1
De maatschap voert aan dat de minister bij de afvoer van gemengde mest, ten onrechte een deel van de rundveemest heeft aangemerkt als varkensmest. De maatschap heeft deze grond in beroep aangevoerd en in hoger beroep in essentie herhaald. Het oordeel van de rechtbank dat er geen aanwijzingen zijn dat de berekening van de minister onjuist is, en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen, worden door het College onderschreven. Het College merkt daarbij op dat het betoog van de maatschap dat de wijze van verdeling ertoe heeft geleid dat 1.441 dan wel 2.031 kg fosfaat uit de gemengde mest ten onrechte is bestempeld als afgevoerde varkensmest niet kan worden gevolgd, al niet omdat het totaal aantal kg fosfaat in de afgevoerde gemengde mest, zoals blijkt uit het rapport van bevindingen, slechts 294 bedroeg. Het betoog kan niet slagen.
Stikstofcorrectie
4.2
Voor zover de maatschap zich beroept op onderdeel 5.1.4.6 van het Boetebeleid waarbij een grotere stikstofcorrectie bij mestscheiding wordt aangenomen dan voorheen (3,9%), kan dit niet slagen. Daargelaten dat dit onderdeel pas werking heeft vanaf 19 november 2024, kan de maatschap hier geen beroep op doen omdat zij niet voldoet aan de voorwaarde dat er een deugdelijke administratie van de mestscheiding is bijgehouden.
4.3
De maatschap voert verder aan, met de door haar daartoe overgelegde berekening, gebaseerd op de zogenoemde NP-methode, dat de stikstofvervluchtiging bij het melkvee op haar bedrijf groter is dan waarmee in de BEX-berekening rekening is gehouden. Hiertoe overweegt het College als volgt.
4.4
De op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kg stikstof en fosfaat, wordt in beginsel bepaald op basis van de in artikel 66 van Pro het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet opgenomen berekeningsmethoden. Het eerste lid van dit artikel ziet op de berekening bij graasdieren niet zijnde melkkoeien, het tweede lid heeft betrekking op melkkoeien en het derde lid ziet op staldieren. In de wettelijk vastgestelde excretieforfaits bij graasdieren is al rekening gehouden met stikstofverliezen en wordt er geen extra stikstofcorrectie toegepast. Voor de berekening van de stikstofvervluchtiging bij staldieren heeft de minister in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid een rekenmethode opgenomen, gebaseerd op de NP-methode. Bij de maatschap is de mestproductie van het melkvee, in afwijking van artikel 66 van Pro het Uitvoeringsbesluit, bepaald aan de hand van de BEX-berekening, dus gebaseerd op gegevens van het bedrijf zelf. In de BEX-berekening is een bedrijfsspecifieke correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging bij melkvee (stap 5 van de BEX).
4.5
Op grond van de vrije bewijsleer kan de maatschap aannemelijk maken dat de correctie in de BEX-berekening in haar specifieke geval een te laag vastgestelde stikstofvervluchtiging oplevert. Hierin is de maatschap niet geslaagd. In de alternatieve berekeningen die de maatschap daartoe heeft overgelegd, heeft zij de vijfde stap in de BEX-berekening vervangen door berekeningen aan de hand van de NP-methode. Bij die berekeningen is zij ervan uitgegaan dat 1.441 dan wel 2.031 kg fosfaat uit de afgevoerde gemengde mest als rundveemest moet worden aangemerkt. Al omdat daarvoor geen grond bestaat (zie 4.1) kunnen de berekeningen niet worden gevolgd. Verder heeft de maatschap voor haar berekeningen aangesloten bij de berekeningswijze zoals neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid. Maar die berekeningswijze ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier om de graasdieren (melkvee) van de maatschap gaat. De maatschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door haar voorgestane toepassing van de NP-methode in de (vijfde stap van de) BEX-berekening voor bepaling van de (correctie op de) bedrijfsspecifieke mestproductie van het melkvee geschikt en wetenschappelijk aanvaard is. De verwijzing van de maatschap naar algemene wetenschappelijke rapporten biedt daarvoor geen onderbouwing. Haar stelling dat op dezelfde wijze als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel gaat niet op. Zoals het College vaker heeft overwogen worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren, staldieren en melkkoeien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 december 2023, ECLI:NL:2023:724). Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen. Een beroep op het protocol stikstofgat kan de maatschap ook niet baten omdat dit protocol nog niet is vastgesteld. [1]
Legaliteitsbeginsel
5.1
De maatschap doet een beroep op het bepaalbaarheidsgebod zoals neergelegd in
artikel 7 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Dit artikel, het zogenoemde legaliteitsbeginsel of lex certa-beginsel, verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn. Dit betekent ook dat voorzienbaar dient te zijn onder welke omstandigheden in strijd wordt gehandeld met een bepaling. Op zitting heeft de maatschap toegelicht dat haar betoog niet zozeer is gericht op de voorzienbaarheid van de boete, maar op de invulling van de toepassing van de vrije bewijsleer omdat niet duidelijk is welke bewijzen de minister nodig heeft.
artikel 7 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Dit artikel, het zogenoemde legaliteitsbeginsel of lex certa-beginsel, verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn. Dit betekent ook dat voorzienbaar dient te zijn onder welke omstandigheden in strijd wordt gehandeld met een bepaling. Op zitting heeft de maatschap toegelicht dat haar betoog niet zozeer is gericht op de voorzienbaarheid van de boete, maar op de invulling van de toepassing van de vrije bewijsleer omdat niet duidelijk is welke bewijzen de minister nodig heeft.
5.2
Het College volgt de maatschap hierin niet. Zoals het College hiervoor in 3 heeft overwogen kan de veehouder met ander bewijs, mits voldoende onderbouwd en betrouwbaar, aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Het College gaat ervan uit dat het betoog van de maatschap over de onduidelijke invulling van de vrije bewijsleer ziet op deze mogelijkheid. Aan die mogelijkheid is inherent dat de veehouder het benodigde bewijs met alle mogelijke middelen mag leveren (voor zover de wet niet anders bepaalt), en dat daarbij onduidelijk kan zijn hoe de minister of de bestuursrechter de gebruikte bewijsmiddelen zal waarderen in het kader van de beoordeling of de veehouder een gebruiksnorm al dan heeft overschreden en dus of dat bewijs toereikend is. Dit betekent, mede gelet op wat verder in 3 is overwogen over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen, echter niet dat onvoldoende duidelijk, bepaald en kenbaar is wat de op grond van het wettelijke gebruiksnormenstelsel verboden gedraging is en onder welke omstandigheden daarmee in strijd wordt gehandeld.
Slotsom
6 Het hoger beroep slaagt niet. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. C.T. Aalbers en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2026.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. C.S. de Waal