Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 24/155
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2026 in de zaak tussen
Stichting ‘ [naam 1] ’, te [woonplaats] (kinderboerderij)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. A.F.D. Weken)
Procesverloop
Met het besluit van 13 juni 2023 (kostenbesluit) heeft de minister de kosten voor de toepassing van bestuursdwang van € 10.384,36 op de kinderboerderij verhaald.
Met het besluit van 10 november 2023 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van de kinderboerderij tegen het kostenbesluit ongegrond verklaard.
De kinderboerderij heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 26 februari 2026. Aan de zitting heeft de gemachtigde van de minister deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1.1
Sinds 2019 heeft de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) samen met medewerkers van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en medewerkers van de politie diverse inspecties bij de kinderboerderij uitgevoerd. Deze inspecties vonden plaats naar aanleiding van meldingen over de manier waarop de dieren in de kinderboerderij werden gehouden, de manier waarop de dieren werden verzorgd en diverse eerder opgelegde lasten onder bestuursdwang. Bij al deze controles troffen de toezichthouders overtredingen aan van de Wet dieren en daarmee verband houdende regelgeving.
1.2
Op 29 oktober 2021 heeft de minister de kinderboerderij een last onder bestuursdwang (bestuursdwangbesluit 1) opgelegd ter voorkoming van herhaling. Deze last bevatte acht maatregelen en had betrekking op verschillende dieren van de kinderboerderij, waaronder honden, en de manier waarop deze dieren werden gehouden en verzorgd.
1.3
Tijdens een inspectie op 4 april 2022 zagen de toezichthouders dertien herdershonden. Het ging om drie volwassen dieren en tien pups. In het rapport van bevindingen dat is opgemaakt op 30 mei 2022 staat dat deze dieren in zeer vervuilde ruimtes werden gehouden en hun vacht onder de ontlasting en urine zat. In de verblijven konden zij zich ook niet comfortabel terugtrekken of schoon liggen. Daarnaast hadden ze niet de beschikking over schoon drinkwater en de juiste voeding. Enkele pups waren bovendien te mager. De herdershonden zaten onder de vlooien en hadden last van diarree veroorzaakt door de Giardia-parasiet. De pups waren niet gesocialiseerd. Dit zijn volgens de minister overtredingen van artikel 1.7, aanhef en onder c en e, in samenhang met artikel 2.4, vijfde lid, van het Besluit houders van dieren. Op 6 april 2022 heeft de minister de kinderboerderij daarom een last onder bestuursdwang opgelegd (bestuursdwangbesluit 2). In dit besluit is de kinderboerderij gelast om de volgende maatregelen te treffen:
“Maatregel 1: u moet ervoor zorgen dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd.
Maatregel 2: u moet ervoor zorgen dat wanneer deze zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, u zo spoedig mogelijk een dierenarts raadpleegt en het behandelplan uitvoert.
Maatregel 3: u moet ervoor zorgen dat een dier een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier.”
De kinderboerderij moest deze maatregelen binnen drie dagen nemen. Aan het besluit was een looptijd van één jaar verbonden. Als de kinderboerderij de last niet of niet op tijd zou uitvoeren of opnieuw de overtredingen zou begaan, zou de minister zelf de last ten uitvoer leggen door middel van bestuursdwang.
1.4
Op 14 april 2022 vond een herinspectie plaats. In bijlage 3 van het rapport van bevindingen, dat is opgemaakt op 30 mei 2022, is het volgende opgenomen:
“Vanaf deze buitenkennel zijn we doorgelopen naar de huisvesting van de beide zogende Duitse herder teven en de pups. Teef Laila zat met haar twee pups in het voormalige stekelvarkenverblijf. De bodem bestond uit zwarte grond en onder de ‘overkapping’ lag een dun laagje stro. In een hoek stond een metalen teil waarin vuil water zat Ik zag verder geen voerbakken staan in deze verblijfsruimte. Ook zag ik nergens comfortabele rustplaatsen voor de honden en kon de teef Laila zich niet afzonderen van haar pups. Beheerder Bakker vertelde ongevraagd dat Laila en haar pups overdag in deze ruimte verbleven en `s avonds en `s nachts in het verblijf in de schuur gehuisvest werden. Ik ben samen met de dierenarts omgelopen de schuur in en heb het door Bakker genoemde nachtverblijf bekeken. Ik zag dat dat het verblijf was waarin ik eerder (4 april 2022) zogende teef Dinah en haar pups had aangetroffen. Ik zag dat de bodem van dit verblijf bedekt was met stro. Ik zag in het stro op meerdere plaatsen diarree liggen en in een hoek van het verblijf zag ik tussen het stro en de diarree hondenbrokken liggen. Ik schopte met mijn laars wat stro aan de kant en zag dat de strolaag eronder donker en nat was. Ik zag dat er in de plastic bak welke diende als ligplaats een deken lag. Ik zag dat op de bodem van deze plastic bak onder de deken, een laag aangekoekte stroresten zaten. Verder zag ik in dit verblijf een emmer met drinkwater staan, een bak met volwassen hondenbrokken en tevens stonden/lagen er 5 lege (voer?)bakjes verspreid op het stro.”
[…]
Vervolgens heb ik samen met de dierenarts gekeken naar de medicatie van de honden welke in de kantine op tafel lag. Wij zagen diverse verpakkingen waar zowel lege strips als volledig gevulde strips met medicatie inzaten. Gelet op de datum van het laatste dierenartsenbezoek en de duur (normaliter) van voorgeschreven kuren, kregen wij de indruk dat de medicatie onvoldoende was toegediend. De dierenarts gaf aan dit nog nader uit te gaan zoeken na afloop van de fysieke controle.
[…]
Vervolgens ben ik de schuur weer ingelopen en heb ik de plastic bak (liggelegenheid) in het verblijf van Laila gekeken. Ik sloeg de deken aan de kant en zag dat op de bodem nog dezelfde angekoekte stroresten zaten. Ik maakte hieruit op dat er geen sprake was van deugdelijke reiniging teneinde de Giardiabesmetting tegen te gaan zoals door de dierenarts was voorgeschreven.
Het huisvesten van honden met Giardia op stro is onwenselijk maar zou kunnen als dan de verblijven en inrichting dagelijks goed deugdelijk gereinigd worden, het stro dagelijks vervangen wordt door schoon stro en de dekens dagelijks vervangen worden. Om Giardia goed te bestrijden is zeer strikte hygiëne noodzakelijk. Het feit dat in ieder geval een groot deel van de pups nog aan de diarree was, was verontrustend. De diarree zou, bij strikte naleving van het behandeladvies, inmiddels over moeten zijn. lk heb telefonisch contact opgenomen met de dierenartspraktijk [naam 2] om na te vragen of betrokkene na zijn bezoek van 7 april 2022 nog contact met hen had opgenomen omtrent het behandelplan en de aanhoudende diarree. Ik kreeg te horen dat er geen contact met geweest was over de honden.
Betrokkene heeft zowel het voedingsadvies als het behandeladvies met betrekking tot de Giardia niet afdoende uitgevoerd waardoor de situatie voor deze honden niet hersteld was.”
1.5
Op basis van dit rapport van bevindingen van de herinspectie heeft de minister geconcludeerd dat de kinderboerderij niet had voldaan aan de maatregelen uit bestuursdwangbesluit 1 die zagen op honden. Ook is niet voldaan aan het bestuursdwangbesluit 2, waarin maatregelen waren opgelegd die alleen zagen op honden. Naar aanleiding van de bevindingen tijdens de herinspectie heeft de minister dertien herdershonden meegevoerd en in bewaring genomen.
1.6
Met de brief van 28 april 2022 heeft de minister de kinderboerderij laten weten dat zij niet aan de opgelegde lasten heeft voldaan en onder welke voorwaarden de kinderboerderij de herdershonden terug kon krijgen. Omdat de kinderboerderij niet aan die voorwaarden heeft voldaan, is de minister een verkoopprocedure gestart. Elf herdershonden zijn verkocht en twee zijn weggegeven.
1.7
Met het kostenbesluit van 13 juni 2023 heeft de minister een bedrag van € 10.384,36 bij de kinderboerderij in rekening gebracht voor het transport, de opvang en de medische verzorging van de herdershonden.
Wettelijk kader
2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door het College
Had de minister de herdershonden mogen meevoeren?
3.1
Volgens de kinderboerderij was er geen grond om de honden mee te voeren en op te vangen. De kinderboerderij vindt dat de volwassen honden kerngezond waren en dat met de vorige nesten van de herdershonden en hun verblijven eveneens nooit problemen waren. De kinderboerderij stelt ook altijd alles volgens de regels te hebben gedaan en adequaat gehandeld te hebben na de Giardia-besmetting. Zo zijn de pups op 28 maart 2022 bij de dierenarts geweest om gechipt en ingeënt te worden. Op 7 april 2022 zijn de pups nogmaals door de dierenarts gezien en is een behandelschema opgesteld in verband met de Giardia-besmetting. Op dat moment is de kinderboerderij ook begonnen met het wassen, schoonmaken en toedienen van medicatie. De kinderboerderij betoogt dan ook dat volgens de opgelegde maatregelen is gehandeld.
3.2
De minister heeft in het bestreden besluit over de bestuursdwangbesluiten 1 en 2 opgemerkt dat de kinderboerderij daartegen geen bezwaar heeft gemaakt. Omdat die besluiten in rechte vaststaan, gaat de minister uit van de juistheid daarvan. De minister heeft beoordeeld of er een reden is om andere besluiten te nemen, maar die is er volgens hem niet.
3.3
Het College oordeelt dat de minister in het bestreden besluit terecht tot de conclusie is gekomen dat de kinderboerderij zich niet heeft gehouden aan de maatregelen uit bestuursdwangbesluiten 1 en 2. In het rapport van bevindingen van de herinspectie hebben de toezichthouders uitgebreid beschreven wat zij aantroffen tijdens de herinspectie en dat deze omstandigheden vergelijkbaar waren met hun bevindingen tijdens de eerdere inspecties. De kinderboerderij heeft haar stellingen dat zij wel had voldaan aan de maatregelen niet onderbouwd en ook overigens geen omstandigheden genoemd waaruit blijkt dat de bevindingen in het rapport van bevindingen van de herinspectie onjuist zijn. Omdat uit het rapport van bevindingen van de herinspectie blijkt dat de kinderboerderij zich niet had gehouden aan de maatregelen, mocht de minister de honden meevoeren en opvangen. De beroepsgrond slaagt niet.
Kostenbesluit
4.1
De kinderboerderij voert verschillende gronden aan tegen het kostenbesluit. Ten eerste zegt zij nooit een onderbouwing van de kosten te hebben gehad. Ook voert de kinderboerderij aan dat zij afstand van de honden heeft gedaan en daarom de kosten niet hoeft te betalen. Verder betwijfelt zij de juistheid van de berekening van de kosten en zet zij met name vraagtekens bij de hoogte van de gemaakte dierenartskosten. Daarnaast is het bedrag waarop het kostenbesluit ziet (€ 10.384,36) fors hoger dan de eerste schatting uit de brief van 28 april 2022 (€ 6.586,03). De herdershonden zijn volgens de kinderboerderij te goedkoop verkocht, waardoor de kosten hoger uitvallen. Normaal gesproken worden de pups voor bedragen tussen de € 600,- en € 800,- verkocht. De minister heeft de pups voor € 300,- verkocht en twee pups gratis weggegeven.
4.2
Op basis van artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschiedt de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de overtreder behoren te komen.
4.3
De kinderboerderij heeft haar stelling dat zij geen onderbouwing van de kosten heeft gehad niet aannemelijk gemaakt. Bij het voornemen tot het verhalen van de kosten van de bestuursdwang van 16 mei 2023 zijn de facturen bijgevoegd. In die brief is ook verwezen naar een overzicht van de gemaakte kosten en de bijbehorende facturen. Vervolgens is in het kostenbesluit vermeld dat deze stukken al zijn toegevoegd aan het voornemen. In de zienswijze tegen het voornemen noch in de bezwaarfase heeft de kinderboerderij erover geklaagd dat zij die stukken niet heeft ontvangen.
4.4
Dat de kinderboerderij afstand heeft gedaan van de dertien meegevoerde en opgeslagen herdershonden, betekent nog niet dat de kosten die de minister daarna redelijkerwijs heeft gemaakt niet meer bij de kinderboerderij als overtreder in rekening mogen worden gebracht. Het College verwijst naar zijn uitspraak van 29 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:39, onder 10.4).
4.5
Dat de kosten van de inbeslagname en opvang van de herdershonden te hoog zijn, heeft de kinderboerderij alleen gesteld, maar verder niet onderbouwd. Het College heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de hoogte van het kosten in het kostenbesluit. Zoals naar voren komt uit het rapport van bevindingen van de herinspectie waren de honden er bij hun inbeslagname slecht aan toe en was medische verzorging nodig. Uit de facturen van de dierenarts blijkt welke diergeneeskundige hulp is verleend, welke medicijnen zijn geleverd en welke kosten daaraan zijn verbonden. Ook is een aantal van de honden lang in de opvang geweest, deels omdat deze afhankelijk waren van medische zorg en daarom nog niet konden worden verkocht. Bovendien ging het om een groot aantal honden. Onder zulke omstandigheden lopen de kosten op.
4.6
Dat het uiteindelijke bedrag van het kostenbesluit hoger is dan de schatting in de brief van de minister van 28 april 2022 betekent niet dat de minister om die reden de werkelijke kosten niet op de kinderboerderij mocht verhalen. Deze brief vermeldt dat er kosten zijn gemaakt voor het transport, de opvang en de verzorging van de dieren en dat hiervan nog geen facturen beschikbaar zijn. Daarom is een schatting gemaakt van deze kosten op dat moment en is verwezen naar de bijlage van deze brief met daarin een indicatie van de opvangkosten per dier per dag. Ook vermeldt de brief dat de kinderboerderij in een later stadium nog een brief van de minister ontvangt met een factuur met daarin het werkelijke bedrag dat de kinderboerderij moet betalen en dat de dan al betaalde geschatte kosten met dit bedrag zullen worden verrekend. Omdat de dieren na de brief met de schatting van de kosten nog geruime tijd in de opvang hebben gezeten, zijn de kosten doorgelopen. De kinderboerderij had er al met al rekening mee kunnen en dus moeten houden dat het uiteindelijk te betalen bedrag hoger zou uitvallen dan de eerdere schatting.
4.7
De kinderboerderij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de herdershonden te goedkoop zijn verkocht. De minister heeft in het bestreden besluit toegelicht dat elf van de dertien honden zijn verkocht en dat twee honden zijn geschonken. Reden voor die schenking was om verder oplopende kosten te voorkomen. omdat deze honden niet binnen afzienbare tijd konden worden verkocht. Verder waren de pups voor een groot deel onvoldoende gesocialiseerd en hadden ze een groeiachterstand. Bovendien hadden alle honden medische zorg nodig. Het College oordeelt dat een totale opbrengst van € 3.500,- onder deze omstandigheden niet onredelijk laag is.
4.8
Deze beroepsgronden slagen niet.
Betalingsonmacht
5.1
Volgens de kinderboerderij kan zij de kosten van de toegepaste bestuursdwang niet betalen.
5.2
Het College stelt vast dat de kinderboerderij niet heeft onderbouwd dat zij in betalingsonmacht verkeert. Daarmee heeft zij ook niet aannemelijk gemaakt dat zij evident niet in staat is om de (resterende) kosten van de bestuursdwang te betalen. Zie ook de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:21) onder 7.8. Daarnaast is tijdens de zitting gebleken dat het grootste gedeelte van de vordering inmiddels al is betaald. De beroepsgrond slaagt niet.
Is het bezwaar behandeld door een onafhankelijke partij?
6.1
Volgens de kinderboerderij is haar bezwaar niet behandeld door een onafhankelijke partij, omdat de jurist die het bezwaar behandelde werkzaam was bij de NVWA.
6.2
Op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb vindt in bezwaar een volledige heroverweging van het zogenoemde primaire besluit plaats. Dat besluit is in deze zaak het kostenbesluit. De heroverweging wordt gedaan door hetzelfde bestuursorgaan dat ook het primaire besluit heeft genomen. In zoverre is van een (strikt) onafhankelijke behandeling in de bezwaarfase geen sprake. Daarbij geldt op grond van artikel 7:5, eerste lid, van de Awb en vaste rechtspraak echter wel dat de beslissing op bezwaar, het bestreden besluit, niet door dezelfde persoon mag worden voorbereid als de persoon die ook betrokken was bij de voorbereiding van het primaire besluit. Dat is in de zaak van de kinderboerderij niet het geval. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de kinderboerderij geen gelijk krijgt. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, mr. H.S.J. Albers en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. E.M.M.A. Driessen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2026.
w.g W.J.A.M. van Brussel w.g E.M.M.A. Driessen
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
artikel 5:25
1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
2. De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.
3. Tot de kosten van bestuursdwang behoren de kosten van voorbereiding van bestuursdwang, voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd.
4. De kosten van voorbereiding van bestuursdwang zijn ook verschuldigd, voor zover als gevolg van het alsnog uitvoeren van de last geen bestuursdwang is toegepast.
5. Tot de kosten van bestuursdwang behoren tevens de kosten van vergoeding van schade ingevolge artikel 5:27, zesde lid.
6. Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast binnen vijf jaar nadat de bestuursdwang is toegepast.
artikel 7:11
1.Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2.Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Besluit houders van dieren
artikel 1.7
Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
a. wordt verzorgd door een persoon die beschikt over de voor die verzorging nodige kennis en vaardigheden;
b. slechts onder de hoede wordt gesteld van een persoon die kennelijk tot de verzorging in staat is;
c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;
d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;
e. een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;
f. toegang heeft tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit of op een andere wijze aan zijn behoefte aan water kan voldoen;
g. voldoende verse lucht of zuurstof krijgt.
artikel 2.4
1. Een dier wordt verzorgd door een voldoende aantal vakbekwame personen.
2. Een dier dat wordt gehouden in een veehouderijsysteem waar zijn welzijn afhangt van frequente verzorging door de mens, wordt ten minste eenmaal per dag gecontroleerd.
3. Een dier dat in een ander systeem wordt gehouden dan het systeem, bedoeld in het tweede lid, wordt zo vaak gecontroleerd dat lijden wordt voorkomen.
4. Een ziek of gewond dier wordt zo nodig afgezonderd in een passend onderkomen dat zo nodig is voorzien van droog strooisel.
5. Wanneer de zorg, bedoeld in artikel 1.7, aanhef en onderdeel c, geen verbetering in de toestand van het dier brengt, wordt zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd.
6. Een dier krijgt voedsel met ten minste de tussenpozen die bij zijn fysiologische behoeften passen.
7. Het toegediende voer en drinken alsmede de wijze van toediening brengen het dier geen onnodig lijden of letsel toe.