ECLI:NL:CBB:2026:249 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuurlijke boete voor onjuiste en onvoldoende opknappin...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 23/1549

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni 2026 op het hoger beroep van

[naam 1] B.V., te [vestigingsplaats] (slachthuis) (gemachtigde: F.Th.M. Peters)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 juni 2023, kenmerk 22/1432, in het geding tussen

het slachthuis

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)

Procesverloop in hoger beroep

Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:5138).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.

De zitting was op 13 maart 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van het slachthuis en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door drs. [naam 2] .

Inleiding

1.1

Op 25 mei 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie verricht bij het slachthuis en zijn bevindingen neergelegd in een naar waarheid opgemaakt rapport van bevindingen van 26 mei 2021. In het rapport van bevindingen is, voor zover hier van belang, het volgende beschreven.

“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de karkassenkoelcel voor regulier toezicht.

Ik zag daar op de daartoe bestemde opknapplek ongeveer 30 reeds opgetakelde gevallen varkenskarkashelften. Deze hingen daar voor het verwijderen van zichtbare bezoedeling (vuil, vlees- en vet-resten) (zie foto’s 1 en 2). Mij is bekend dat karkassen die in de snelkoeling of de koelcel op de grond vallen met een karkassenambulance naar een speciaal daarvoor ingerichte opknapplek in de karkassenkoelcel gebracht worden. Ze worden vervolgens opgetakeld, opgeknapt en geflambeerd, waarna ze in de reguliere lijnen bij de andere goedgekeurde

varkenskarkassen worden geschoven.

De medewerker was de karkassen op de opknapplek aan het schoonmaken met alcoholdoekjes die niet geschikt zijn om bezoedeling te verwijderen (zie foto’s 3 en 6). Zichtbare bezoedelde delen van de karkassen moeten weggesneden worden en niet met alcoholdoekjes schoongewreven worden. Tot slot moet het hele karkas geflambeerd worden. Toen ik de medewerker de karkassen met alcoholdoekjes zag schoonmaken, heb ik ingegrepen en heb ik hem geïnstrueerd hoe hij de karkassen moet opknappen. Na mijn instructies begon de medewerker de karkassen met een mes op te knappen. Ik bleef even toezien op het opknappen en zag toen dat een andere medewerker nog 2 varkenskarkashelften over de grond sleepte tot aan de opknapplek. Hij gebruikte dus niet de daartoe bestemde karkassenambulance. De vloer was niet volledig schoon omdat tijdens dag vlees- en vet-resten van de karkassen vallen en omdat de mensen hier met hun schoenen overheen lopen.

Ik ging op zoek naar de chef van de schone slachthal om hem op de hoogte te stellen van mijn bevindingen. Bij de stempelmachine trof ik […], medewerker kwaliteitsdienst, aan. Ik heb hem aangesproken en mijn bevindingen besproken. De kwaliteitsdienst is voor ons ook een aanspreekpunt om dergelijke zaken te bespreken. Vervolgens zijn we samen naar de karkassen in de koelcel gelopen. Op dat moment was een medewerker een van de karkassen aan het duwen aan de gewone lijn, waar de opgeknapte karkassen weer aan worden opgehangen. Toen ik dit karkas controleerde, zag ik dat het onvoldoende opgeknapt was (zie foto’s 4 en 5) en heb ik opdracht gegeven om de zichtbaar verontreinigde karkassen alsnog volgens de mij bekende procedure op te knappen en te flamberen.”

1.2

De minister heeft vanwege deze bevindingen van de toezichthouder geconcludeerd dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Het slachthuis heeft daarom volgens de minister een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, juncto bijlage II, Hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). De minister heeft het slachthuis daarvoor een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd met zijn besluit van 1 oktober 2021 (boetebesluit). Het boetebedrag is op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd, omdat het slachthuis eerder is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

1.3

Met het besluit van 15 februari 2022 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en daarbij, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

“6.2. De toezichthouder schrijft in het rapport dat een medewerker karkassen aan het schoonmaken was met alcoholdoekjes, dat hij toen heeft ingegrepen en dat hij de betreffende medewerker heeft geïnstrueerd waarna de medewerker de karkassen met een mes begon op te knappen. De rechtbank ziet in de enkele betwisting van eiseres dat de karkassen niet (alleen) met alcoholdoekjes werden schoongemaakt geen reden om aan de beschrijving van de toezichthouder in het rapport te twijfelen. De bij het rapport gevoegde foto’s bieden onvoldoende reden voor twijfel aan de juistheid van de constateringen in het rapport. Op foto 3 is weliswaar te zien dat een medewerker een mes schoonveegt met een alcoholdoekje (waarvoor die doekjes bedoeld zijn), maar het bijschrift bij de foto vermeldt ook niet meer dan “Gebruikte alcoholdoekjes”. Daarnaast is door de toezichthouder in het rapport verwezen naar foto 6 en die heeft als bijschrift “Medewerker die een alcoholdoekje aan het gebruiken was.” De foto zelf is weliswaar niet heel duidelijk (of de medewerker daadwerkelijk met een doekje langs een karkas wrijft is niet te zien), maar het biedt op zichzelf ook geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het bijschrift en de bevinding in het rapport dat een medewerker met alcoholdoekjes karkassen schoonmaakte. Voor zover eiseres bovendien stelt dat in dit geval de alcoholdoekjes wel op karkassen mochten worden gebruikt omdat sprake was van een niet fecale verontreiniging, slaagt deze grond niet. Wat er ook zij van de verwijzing van verweerder naar punt 10 van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004, verweerder heeft eveneens verwezen naar het wettelijk gebruiksvoorschrift van de alcoholdoekjes en daarin staat duidelijk dat ze alleen mogen worden gebruikt op oppervlakken en apparatuur. Daarnaast heeft verweerder toegelicht dat schoonwrijven van een karkas met een alcoholdoekje het probleem alleen maar groter zou maken omdat de aanwezige verontreiniging dan minder goed zichtbaar wordt en ook verder verspreid wordt over het karkas. Bovendien staat in de eigen werkinstructies van eiseres, zoals zij ter zitting ook heeft erkend, ook niet dat alcoholdoekjes mogen worden gebruikt voor verontreiniging op karkassen.

[…]

6.4.

Wel rekent verweerder eiseres de andere constatering aan in het rapport, namelijk dat de toezichthouder een bezoedeld karkas aan de gewone lijn zag. In het rapport van bevindingen schrijft de toezichthouder dat hij na voorgaande constateringen even is weggelopen (naar de chef schone slachthal) en daarna in de koelcel zag dat een medewerker een karkas aan de gewone lijn duwde terwijl dat karkas onvoldoende was opgeknapt. Daarbij verwijst de toezichthouder naar foto 4 en 5 bij het rapport. Eiseres betwist niet dat dit karkas nog verontreinigd was, maar stelt dat dit karkas nog moest worden opgeknapt. Op de zitting heeft eiseres erop gewezen dat de karkassen zo snel mogelijk van de grond moesten worden gehaald en dus werden opgehangen daar waar ruimte was, aangezien de opknaplijn maar kort is. Zoals uit het rapport van bevindingen blijkt en eiseres ter zitting ook heeft erkend, hing dit verontreinigde karkas echter op een plek in de slachtlijn waar schone karkassen (horen te) hangen. Verweerder heeft navolgbaar toegelicht dat er risico op kruisbesmetting is als een verontreinigd karkas tegen schone karkassen aan komt die aan diezelfde lijn hangen. Daarbij merkt de rechtbank op dat niet hoeft vast te staan dat het verontreinigd karkas ook daadwerkelijk andere karkassen heeft vervuild, gelet op de ruime norm van Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004.

6.5.

Naar het oordeel van de rechtbank staat gelet op het voorgaande voldoende vast dat een karkas werd schoongewreven met alcoholdoekjes en dat er een verontreinigd karkas hing op een plek aan de slachtlijn waar alleen schone karkassen horen te hangen. Daarmee staat voldoende vast dat eiseres levensmiddelen niet in alle stadia van de productie heeft beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.”

Wettelijk kader

3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling van het hoger beroep

4 Het College komt, evenals de rechtbank, tot het oordeel dat de minister terecht de overtreding heeft vastgesteld en de boete heeft opgelegd. Het College licht dat hieronder aan de hand van de hogerberoepsgronden van het slachthuis toe.

5
Het slachthuis voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het rapport van bevindingen duidelijk blijkt dat een medewerker karkassen aan het schoonmaken was met alcoholdoekjes en dat de foto’s onvoldoende reden zijn om daaraan te twijfelen. De foto’s zijn namelijk niet ter illustratie, maar foto’s van de daadwerkelijke handeling. Op geen van de foto’s is te zien dat de karkassen met alcoholdoekjes werden gereinigd. De overtreding staat daarom niet buiten redelijke twijfel vast, zoals is vereist bij het opleggen van een punitieve sanctie. Het slachthuis voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan het slachthuis kan worden verweten dat verontreinigde karkassen op een plek in de slachtlijn hingen waar schone karkassen horen te hangen. Het slachthuis heeft namelijk gehandeld in lijn met het doel en de strekking van Verordening 852/2004 nadat een groot aantal karkassen door een onverwacht technisch voorval waren gevallen. Het slachthuis heeft deze karkassen zo snel mogelijk opgetakeld in een hangbaan in plaats van de karkassenambulance te gebruiken, omdat het gebruik van die ambulance tot grote risico’s zou leiden. Door het snelle optakelen was er namelijk geen contact meer met de vloer en kon zo snel mogelijk worden overgegaan tot bijsnijden. De minister verwijt het slachthuis het slepen van de karkassen over de vloer daarom niet. In dezelfde geest heeft het slachthuis ervoor gekozen de karkassen in de meest dichtbijgelegen hangbaan te hangen in plaats van de karkassen naar de verder gelegen opknapbaan te slepen. Op deze hangbaan was ruimte gemaakt om dit voedselveilig te kunnen doen. Op foto 6 is te zien dat er een ruimte vrij is aan de hangbaan. Als een niet opgeknapt karkas onverhoeds een goedgekeurd karkas raakt, worden deze contactplekken verwijderd door bijsnijden, eventueel gevolgd door flamberen.

6.1

Volgens de rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 14 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:131), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen.

6.2

Het College is, evenals de rechtbank, van oordeel dat de omstandigheid dat op de foto’s niet of niet duidelijk is te zien dat er met alcoholdoekjes over de karkassen werd gewreven, niet met zich brengt dat aan de bevindingen van de toezichthouder moet worden getwijfeld. Dit doet namelijk geen afbreuk aan de duidelijke beschrijving in het rapport van bevindingen dat een medewerker van het slachthuis karkassen met alcoholdoekjes aan het schoonmaken was en dat de toezichthouder daarom deze medewerker heeft geïnstrueerd hoe de karkassen wel moeten worden opgeknapt. Het slachthuis betwist in hoger beroep niet dat het niet is toegestaan om karkassen met alcoholdoekjes op te knappen.

6.3

Het College is verder van oordeel dat de minister het slachthuis terecht verwijt dat een medewerker een karkas dat onvoldoende opgeknapt was, aan het duwen was aan de gewone lijn, waar de opgeknapte karkassen weer aan worden opgehangen. In de beslissing op bezwaar staat hierover dat de minister heeft besloten voor dit beboetbare feit en het beboetbare feit dat karkassen met alcoholdoekjes werden gereinigd één boete op te leggen. Het reinigen van de karkassen met alcoholdoekjes is dus al voldoende voor de boeteoplegging. Het slachthuis betwist niet dat verontreinigde, onvoldoende opgeknapte karkassen niet aan de gewone lijn mogen hangen en dat dit hier desondanks is gebeurd, maar betoogt dat hier een rechtvaardiging voor bestond. Anders dan het slachthuis meent, is het College van oordeel dat het duwen van een onvoldoende opgeknapt karkas aan de gewone lijn niet wordt gerechtvaardigd door het door het slachthuis bedoelde onverwachte technisch voorval. Het slachthuis heeft niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk was om dit karkas voldoende op te knappen aan de opknaplijn waar het karkas al aan hing, en dat het slachthuis dit karkas vanwege het voorval verder nog zou opknappen aan de gewone lijn. Het slachthuis lijkt te stellen dat de karkassen direct nadat ze waren gevallen aan de gewone lijn zijn gehangen waar de karkassen op een vrij gelegen plek konden worden opgeknapt, maar dit volgt niet uit het rapport van bevindingen. Uit dat rapport blijkt namelijk dat de toezichthouder de opgetakelde gevallen varkenskarkashelften zag op de daartoe bestemde opknapplek in de koelcel en dat een van die karkassen – nadat dit karkas dus al op de opknapplek was geweest – aan de gewone lijn werd geduwd, terwijl dit karkas dus onvoldoende was opgeknapt.

6.4

Gelet op het voorgaande staat vast dat het slachthuis verontreinigde karkassen niet juist heeft opgeknapt door alcoholdoekjes te gebruiken en een karkas niet voldoende heeft opgeknapt. Als verontreinigde karkassen niet juist en niet voldoende worden opgeknapt, zijn de karkassen evident niet beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het karkas ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk wordt voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. In dat geval is dus ook, anders dan het slachthuis betoogt, niet voldaan aan het doel en de strekking van Verordening 852/2004 om de voedselveiligheid te waarborgen.

6.5

Anders dan het slachthuis betoogt, betekent het feit dat de minister ervoor heeft gekozen om het slachthuis niet aan te rekenen dat karkassen over de vloer naar de opknapplek zijn gesleept, niet dat de minister dan ook het feit dat een karkas onvoldoende was opgeknapt het slachthuis niet mocht verwijten. De minister heeft in de beslissing op bezwaar toegelicht dat het slepen van de karkassen over de vloer in dit specifieke geval het slachthuis niet wordt aangerekend omdat het om een calamiteit ging waardoor de karkassenambulance vanwege de grote hoeveelheid gevallen karkassen niet kon worden gebruikt en omdat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de karkassen naar de opknapplek werden gebracht. De minister verwijt het slachthuis hier juist dat er een verontreinigd, onvoldoende opgeknapt karkas aan de gewone lijn werd geduwd en dus niet op de daarvoor bestemde plek voldoende is opgeknapt. Dat verwijt van de minister is, zoals het College hiervoor heeft geoordeeld, terecht.

6.6

Het College is gelet op het voorgaande, evenals de rechtbank, van oordeel dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis de overtreding heeft begaan. De minister was bevoegd het slachthuis daarvoor een boete op te leggen. De onder 4 weergegeven hogerberoepsgronden slagen niet.

Overschrijding van de redelijke termijn

7.1

Het slachthuis heeft het College verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

7.2

In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

7.3

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 19 augustus 2021. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Op het moment van deze uitspraak, is de redelijke termijn overschreden met meer dan zes maanden, maar minder dan één jaar. Het College zal daarom de boete matigen met 10% tot een bedrag van € 4.500,-.

Slotsom

8 De hogerberoepsgronden slagen niet. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Verder zal het College het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 4.500,-. Voor het overige zal het College de rechtbankuitspraak bevestigen.

9 Het College zal de minister veroordelen in de door het slachthuis in hoger beroep gemaakte kosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het doen van het verzoek, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).

10 Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door het slachthuis betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen. Het griffierecht in beroep zal op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb door de minister aan het slachthuis moeten worden vergoed.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

- vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 4.500,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;

- veroordeelt de minister in de door het slachthuis gemaakte proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een bedrag van € 467,-;

- draagt de minister op het door het slachthuis betaalde griffierecht in beroep van € 365,- aan het slachthuis te vergoeden;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan het slachthuis terugbetaalt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2026.

w.g. J.L.W. Aerts w.g. N.A. van Opbergen

Bijlage

Verordening 852/2004

Artikel 4 Algemene Pro en specifieke hygiënevoorschriften, tweede lid:

2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

Bijlage II, Hoofdstuk IX Bepalingen van toepassing op levensmiddelen, punt 3:

3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.