Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/749
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2026 op het hoger beroep van:
A.S. Watson (Health & Beauty Continental Europe) B.V., te Renswoude (onderneming)
(gemachtigden: mr. L.E.J. Korsten en mr. S. Bekkink)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 juli 2024, kenmerk ROT 23/2959 in het geding tussen
de onderneming
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(gemachtigde: mr. M. Kool)
Procesverloop in hoger beroep
De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 juli 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:6624).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De zitting was op 26 maart 2026. Namens de onderneming hebben aan de zitting deelgenomen: [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , de gemachtigde van de onderneming en mr. S. Bekkink. Namens de minister heeft zijn gemachtigde deelgenomen, bijgestaan door [naam 5] en [naam 6] , beiden werkzaam als toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Inleiding
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de uitspraak van de rechtbank. Het College volstaat met het volgende.
1.2
De onderneming exploiteert (onder meer) winkels in drogisterij-artikelen, waaronder Kruidvat.
1.3
De meldkamer van de NVWA heeft op 23 januari 2020 de volgende melding geregistreerd:
“Powerbank ontploft tijdens laden, type 10000MHA Model ISW.32.501 of Model ISW.32.502 deze zijn van het merk Kruidvat, mevrouw heeft alles retour aan Kruidvat gedaan dus er is niet iets om op te halen en er zijn geen foto's van het product gemaakt.”
“Powerbank ontploft tijdens laden, type 10000MHA Model ISW.32.501 of Model ISW.32.502 deze zijn van het merk Kruidvat, mevrouw heeft alles retour aan Kruidvat gedaan dus er is niet iets om op te halen en er zijn geen foto's van het product gemaakt.”
1.4
Een toezichthouder van de NVWA heeft op 4 februari 2020 via de website van Kruidvat twee powerbanks aangeschaft en deze op 5 februari 2020 bij een Kruidvatfiliaal opgehaald. Op de verpakking van deze powerbanks stond niet de ISW-code 32.501, zoals tijdens de bestelling was aangegeven op de website van Kruidvat, maar ISW.47.324. De powerbanks zijn vervolgens onderzocht door een medewerker van het laboratorium W&PV, team Productveiligheid FME van de NVWA, die op 23 maart 2020 een onderzoeksrapport (FME-rapport) heeft opgesteld. Vervolgens heeft een toezichthouder van de NVWA op 30 april 2020 een rapport van bevindingen opgemaakt.
1.5
Op 23 juli 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan de onderneming een bestuurlijke boete van € 2.175.000,- op te leggen. De onderneming heeft op 28 september 2021 haar zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht. Met het besluit van 27 mei 2022 (boetebesluit) heeft de minister aan de onderneming een bestuurlijke boete van € 871.590,- opgelegd vanwege de volgende drie overtredingen:
1) Overtreding van artikel 18, aanhef en onder a, van de Warenwet: er werden waren, niet zijnde eet- en drinkwaren, aangeduid als Powerbank Kruidvat, type 10.000 mAh, verhandeld waarvan degene die de waar verhandelt, weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat zij bij het gezien hun bestemming te verwachten gebruik bijzondere gevaren kunnen opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens, of indien het technische voortbrengselen betreft, tevens voor de veiligheid van zaken.
2) Overtreding van artikel 2, eerste lid, onderdeel b, gelet op het tweede lid, onderdeel b en onder 2°, in samenhang gelezen met artikel 2a, eerste lid, van het Warenwetbesluit algemene productveiligheid: er zijn geen passende acties ondernomen om mogelijke veiligheids- en gezondheidsrisico’s van dit product te voorkomen. Er is geen onderzoek gedaan naar de oorzaak van de klachten omtrent de ontplofte producten, te weten Powerbanks Kruidvat, type 10.000 mAh.
3) Overtreding van artikel 21b, eerste lid, van de Warenwet: er zijn door de onderneming waren, niet zijnde eet- of drinkwaren, voor zover die in de particuliere sfeer kunnen worden gebruikt, te weten Powerbanks Kruidvat, type 10.000 mAh, verhandeld waarvan zij wist, of op grond van de haar ter beschikking staande gegevens beroepshalve behoorde te weten, dat die waren een gevaar opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens. De onderneming heeft de NVWA daarvan niet onmiddellijk op de hoogte gesteld en niet aangegeven welke maatregelen door haar zijn genomen ter bescherming van de genoemde belangen.
Voor overtreding 2 heeft de minister de standaardboete van € 1.590,- opgelegd. Voor overtredingen 1 en 3 heeft de minister twee omzetgerelateerde boetes van elk € 435.000,- opgelegd in verband met grove schuld.
1) Overtreding van artikel 18, aanhef en onder a, van de Warenwet: er werden waren, niet zijnde eet- en drinkwaren, aangeduid als Powerbank Kruidvat, type 10.000 mAh, verhandeld waarvan degene die de waar verhandelt, weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat zij bij het gezien hun bestemming te verwachten gebruik bijzondere gevaren kunnen opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens, of indien het technische voortbrengselen betreft, tevens voor de veiligheid van zaken.
2) Overtreding van artikel 2, eerste lid, onderdeel b, gelet op het tweede lid, onderdeel b en onder 2°, in samenhang gelezen met artikel 2a, eerste lid, van het Warenwetbesluit algemene productveiligheid: er zijn geen passende acties ondernomen om mogelijke veiligheids- en gezondheidsrisico’s van dit product te voorkomen. Er is geen onderzoek gedaan naar de oorzaak van de klachten omtrent de ontplofte producten, te weten Powerbanks Kruidvat, type 10.000 mAh.
3) Overtreding van artikel 21b, eerste lid, van de Warenwet: er zijn door de onderneming waren, niet zijnde eet- of drinkwaren, voor zover die in de particuliere sfeer kunnen worden gebruikt, te weten Powerbanks Kruidvat, type 10.000 mAh, verhandeld waarvan zij wist, of op grond van de haar ter beschikking staande gegevens beroepshalve behoorde te weten, dat die waren een gevaar opleveren voor de veiligheid of gezondheid van de mens. De onderneming heeft de NVWA daarvan niet onmiddellijk op de hoogte gesteld en niet aangegeven welke maatregelen door haar zijn genomen ter bescherming van de genoemde belangen.
Voor overtreding 2 heeft de minister de standaardboete van € 1.590,- opgelegd. Voor overtredingen 1 en 3 heeft de minister twee omzetgerelateerde boetes van elk € 435.000,- opgelegd in verband met grove schuld.
1.6
Met het besluit van 17 maart 2023 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard. In het bestreden besluit heeft de minister – samengevat en voor zover nog van belang – het volgende overwogen. De onderneming heeft een onderzoeksrapport laten opstellen door FSE Support, maar daarmee heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de minister het FME-rapport niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. Uit het FME-rapport volgt dat sprake is van bijzondere gevaren als bedoeld in artikel 18, aanhef en onder a, van de Warenwet. De onderneming had dat behoren te weten, omdat zij in september 2018 door de NVWA is gewezen op de ernstige gevaren van (andere) producten met lithium-ion cellen indien die niet beschikken over een deugdelijke temperatuurbeveiliging. Daarbij komt dat de onderneming wist van consumentenklachten over het ontploffen van powerbanks tijdens het laden daarvan. Uit het rapport van bevindingen volgt dat op 3 december 2019 en 21 januari 2020 klachten bij de onderneming zijn gemeld over ontploffing van een powerbank. Op het moment dat de onderneming op 3 december 2019 een consumentenklacht ontving, had zij het risico als hoog moeten inschatten en de bevoegde autoriteiten, in dit geval de NVWA, onmiddellijk op de hoogte moeten stellen. Daarbij betrekt de minister dat de gevolgen van een explosie van een powerbank groot kunnen zijn. Ten slotte stelt de minister zich op het standpunt dat er voor wat betreft overtreding 1 en 3 sprake is van grove schuld, zodat een omzetgerelateerde boete op zijn plaats was en dat de hoogte van deze boete niet onevenredig is. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake.
Uitspraak van de rechtbank
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de boetes voor overtreding 1 en 3 terecht zijn opgelegd. De boete voor overtreding 2 had niet mogen worden opgelegd. Voor overtreding 1 en 3 geldt dat de minister niet hoefde te volstaan met een waarschuwing en dat de minister bevoegd was om een omzetgerelateerde boete op te leggen, omdat sprake was van grove schuld. De (hoogte van de) opgelegde boete is niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ook is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, het verbod van willekeur of andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In verband met de overschrijding van de redelijke termijn heeft de rechtbank de hoogte van de boete gematigd tot € 795.000,-.
Beoordeling van het hoger beroep
Beoordeling van het hoger beroep
3. Het hoger beroep richt zich tegen het oordeel van de rechtbank voor zover dat ziet op de boetes voor overtreding 1 en 3. Het College komt tot het oordeel dat de rechtbank deze boetes terecht in stand heeft gelaten en licht dit hieronder toe.
Overtreding 1
Overtreding 1
4.1
De onderneming betoogt dat de rechtbank haar beroepsgrond dat door FME (in opdracht van de NVWA) een ander type powerbank is onderzocht dan het type waarop de klachtmelding betrekking had, zodat bewijs voor de vermeende overtreding ontbreekt, ten onrechte heeft verworpen. Voor een overtreding van artikel 18 van Pro de Warenwet is vereist dat sprake is van een ‘weten of redelijkerwijs moeten vermoeden’. De vaststelling dat hiervan sprake was, kan niet gebaseerd worden op geconstateerde gebreken in een type powerbank waarover de onderneming nooit een klacht heeft ontvangen. De FME, de NVWA en de rechtbank gaan er ten onrechte vanuit dat alle powerbanks met dezelfde capaciteit (10.000 mAh) gelijkgesteld kunnen worden. De onderneming verwijst naar het door haar in beroep overgelegde rapport van DNV van 9 juni 2023, waarin is geconcludeerd dat de gefaalde powerbank en de in Nederland onderzochte powerbank zodanig verschillend zijn, dat de bevindingen aan de onderzochte powerbank niet toepasbaar zijn op de gefaalde powerbank. De onderneming betoogt verder dat geen sprake was van bijzonder gevaar. Ten onrechte overweegt de rechtbank dat alleen al vanwege het vaststaan van de tekortkomingen niet wordt voldaan aan de geldende norm. Enkel uit de klachtmeldingen kon de onderneming niet afleiden dat er een probleem was met de laad- en/of temperatuurbeveiliging van de powerbanks en dat om die reden sprake zou (kunnen) zijn van bijzondere gevaren. Dit geldt te meer gelet op de bijzonder lage
fault ratevan de powerbanks. De minister en de rechtbank hebben dat miskend. Bovendien heeft Difung, de fabrikant van de powerbanks van het type ISW.32.501/502 waar de meldingen van 3 december 2019 en 21 januari 2020 over gaan, na onderzoek geconcludeerd dat de oorzaak van de ontploffing niet kan worden vastgesteld, dat er (dus) geen bewijs is dat de oorzaak van de ontploffing in de powerbank zelf was gelegen en dat de meest waarschijnlijke oorzaak is dat de schade aan het batterijpakket door de gebruiker is veroorzaakt. DNV heeft in het rapport van 9 juni 2023 vastgesteld dat dit een ‘plausibele verklaring’ is.
fault ratevan de powerbanks. De minister en de rechtbank hebben dat miskend. Bovendien heeft Difung, de fabrikant van de powerbanks van het type ISW.32.501/502 waar de meldingen van 3 december 2019 en 21 januari 2020 over gaan, na onderzoek geconcludeerd dat de oorzaak van de ontploffing niet kan worden vastgesteld, dat er (dus) geen bewijs is dat de oorzaak van de ontploffing in de powerbank zelf was gelegen en dat de meest waarschijnlijke oorzaak is dat de schade aan het batterijpakket door de gebruiker is veroorzaakt. DNV heeft in het rapport van 9 juni 2023 vastgesteld dat dit een ‘plausibele verklaring’ is.
4.2
De minister stelt zich op het standpunt dat de tekortkomingen die zijn vastgesteld bij de onderzochte powerbank van het type ISW.47.324 evenzeer gelden voor de powerbanks van het type ISW.32.501/502. Gelet op de bij het FME-onderzoek vastgestelde tekortkoming ten aanzien van de temperatuurbewaking, staat vast dat de powerbanks bijzondere gevaren kunnen opleveren, namelijk explosie of brand. De onderneming had dit des te meer kunnen en moeten vermoeden, omdat zij in 2018 door de NVWA is gewezen op het belang van temperatuurbewaking en omdat zij twee meldingen heeft ontvangen over door haar in de handel gebrachte, ontplofte powerbanks. De minister benadrukt dat het bij bijzondere gevaren gaat om gevaren die groter zijn dat wat de consument kan verwachten bij normaal en redelijkerwijs te verwachten gebruik. Zowel het opladen als laten vallen van een powerbank valt daaronder.
4.3
De hogerberoepsgronden die de onderneming aanvoert tegen overtreding 1 slagen niet. Het College stelt voorop dat de onderneming de door FME geconstateerde tekortkomingen in powerbank type ISW.47.324 niet betwist. De powerbank kan door het ontbreken van de juiste temperatuurbewaking zowel tijdens als na het laden oververhit raken, wat kan leiden tot brand en/of explosie. Ook is de bevestiging van de geleiders gebrekkig, waardoor deze bij vallen of schokken los kunnen raken. Ook dit kan leiden tot brand en/of explosie. Dit betekent dat deze powerbanks niet voldoen aan de hiervoor geldende normen. Het College onderschrijft de overwegingen van de rechtbank onder 7.1.4 van de uitspraak. Dat sprake zou zijn van een lage
fault rate, zoals de onderneming heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. Voor de vaststelling dat de powerbanks bijzondere gevaren kunnen opleveren is niet vereist dat deze gevaren ook daadwerkelijk zijn opgetreden bij een bepaald aantal van de verkochte powerbanks. Verder heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de onderneming redelijkerwijs moest vermoeden dat sprake was van bijzondere gevaren. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat de onderneming in 2018 al door de NVWA is gewezen op het belang van temperatuurbewaking bij lithium-ion cellen. Daarnaast heeft de onderneming op 3 december 2019 en 21 januari 2020 meldingen ontvangen over ontplofte powerbanks. Deze meldingen gingen weliswaar over het type ISW.32.501/502, maar de rechtbank heeft op goede gronden geconcludeerd dat dit type vergelijkbaar is met het type ISW.47.324 dat door de NVWA is onderzocht. De minister heeft er terecht op gewezen dat de onderneming als producent de beschikking had over het technisch dossier van beide type powerbanks. Daaruit had zij kunnen afleiden dat bij beide types sprake was van dezelfde tekortkomingen. Dit betekent dat de onderneming (ook) op grond van deze meldingen redelijkerwijs moest vermoeden dat de powerbanks bijzondere gevaren konden opleveren. Dat Difung de oorzaak van de ontploffing van de door haar onderzochte powerbank niet heeft kunnen vaststellen, betekent niet dat er geen sprake was van bijzondere gevaren. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat vaststaat dat de onderneming artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Warenwet heeft overtreden en dat de minister bevoegd was om daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.
Overtreding 3
fault rate, zoals de onderneming heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. Voor de vaststelling dat de powerbanks bijzondere gevaren kunnen opleveren is niet vereist dat deze gevaren ook daadwerkelijk zijn opgetreden bij een bepaald aantal van de verkochte powerbanks. Verder heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de onderneming redelijkerwijs moest vermoeden dat sprake was van bijzondere gevaren. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat de onderneming in 2018 al door de NVWA is gewezen op het belang van temperatuurbewaking bij lithium-ion cellen. Daarnaast heeft de onderneming op 3 december 2019 en 21 januari 2020 meldingen ontvangen over ontplofte powerbanks. Deze meldingen gingen weliswaar over het type ISW.32.501/502, maar de rechtbank heeft op goede gronden geconcludeerd dat dit type vergelijkbaar is met het type ISW.47.324 dat door de NVWA is onderzocht. De minister heeft er terecht op gewezen dat de onderneming als producent de beschikking had over het technisch dossier van beide type powerbanks. Daaruit had zij kunnen afleiden dat bij beide types sprake was van dezelfde tekortkomingen. Dit betekent dat de onderneming (ook) op grond van deze meldingen redelijkerwijs moest vermoeden dat de powerbanks bijzondere gevaren konden opleveren. Dat Difung de oorzaak van de ontploffing van de door haar onderzochte powerbank niet heeft kunnen vaststellen, betekent niet dat er geen sprake was van bijzondere gevaren. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat vaststaat dat de onderneming artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Warenwet heeft overtreden en dat de minister bevoegd was om daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.
Overtreding 3
5.1
De onderneming betoogt dat er geen meldplicht is ontstaan, nu zij volledig in lijn heeft gehandeld met de
guidancedie de NVWA zelf geeft voor deze meldplicht. De onderneming verwijst naar de pagina’s 10 en 11 van de Gids voor corrigerende acties inclusief het terughalen van producten (Gids) en stelt dat daaruit blijkt dat het opsporen van eventuele gebreken en hun oorzaken voorafgaat aan het informeren van de toezichthoudende instanties. Het is (achteraf) meten met twee maten en in strijd met het vertrouwensbeginsel als een boete wordt opgelegd voor een handelwijze die daarmee in lijn is. In aanvulling daarop geldt dat de door de NVWA ten aanzien van powerbank type ISW.47.324 geconstateerde (vermeende) tekortkomingen per brief van 26 maart 2020 door de NVWA aan de onderneming zijn gemeld. Na ontvangst van die brief beschikte de onderneming niet over enige informatie die niet reeds bij de NVWA (minister) bekend was en er rustte op haar dan ook geen verplichting tot het doen van een melding. Ten aanzien van powerbank type ISW.32.501/502 geldt dat de NVWA deze niet heeft onderzocht. Zonder de uitkomst van het onderzoek door Difung te kennen, beschikte de onderneming niet over gegevens dat deze powerbank ‘een gevaar oplevert voor de veiligheid of gezondheid van de mens’. Het onderzoek door Difung bevestigde dat de oorzaak van de ontploffing niet kan worden vastgesteld. Dit onderstreept dat de onderneming, voordat zij bekend werd met de uitkomst van dat onderzoek, niet had kunnen vermoeden dat alleen vanwege de non-conformiteit sprake was van “bijzondere gevaren”. In die fase rustte op de onderneming dan ook geen (verdergaande) verplichting tot het doen van een (nadere) melding als bedoeld in artikel 21b van de Warenwet. Bovendien heeft zij de onderzoeksresultaten van Difung gedeeld met de NVWA nog voordat het rapport van bevindingen was opgemaakt. Ten slotte stelt de onderneming dat de parallel die de rechtbank trekt met het voorval uit 2018 niet opgaat. Dat voorval ging over een hoverboard die, anders dan de powerbank, onder de Machinerichtlijn viel. De onderneming was niet de producent maar enkel de distributeur en beschikte daarom niet over het wettelijk vereiste technisch dossier. De onderneming kon dus niet weten welk onderdeel van dat product mogelijk gebrekkig zou zijn. Verder is toen slechts sprake geweest van een waarschuwing waar geen bezwaar en beroep tegen openstond. Het is in strijd met het verdedigingsbeginsel om deze maatregel nu mede ten grondslag te leggen aan deze bestuurlijke boetes.
guidancedie de NVWA zelf geeft voor deze meldplicht. De onderneming verwijst naar de pagina’s 10 en 11 van de Gids voor corrigerende acties inclusief het terughalen van producten (Gids) en stelt dat daaruit blijkt dat het opsporen van eventuele gebreken en hun oorzaken voorafgaat aan het informeren van de toezichthoudende instanties. Het is (achteraf) meten met twee maten en in strijd met het vertrouwensbeginsel als een boete wordt opgelegd voor een handelwijze die daarmee in lijn is. In aanvulling daarop geldt dat de door de NVWA ten aanzien van powerbank type ISW.47.324 geconstateerde (vermeende) tekortkomingen per brief van 26 maart 2020 door de NVWA aan de onderneming zijn gemeld. Na ontvangst van die brief beschikte de onderneming niet over enige informatie die niet reeds bij de NVWA (minister) bekend was en er rustte op haar dan ook geen verplichting tot het doen van een melding. Ten aanzien van powerbank type ISW.32.501/502 geldt dat de NVWA deze niet heeft onderzocht. Zonder de uitkomst van het onderzoek door Difung te kennen, beschikte de onderneming niet over gegevens dat deze powerbank ‘een gevaar oplevert voor de veiligheid of gezondheid van de mens’. Het onderzoek door Difung bevestigde dat de oorzaak van de ontploffing niet kan worden vastgesteld. Dit onderstreept dat de onderneming, voordat zij bekend werd met de uitkomst van dat onderzoek, niet had kunnen vermoeden dat alleen vanwege de non-conformiteit sprake was van “bijzondere gevaren”. In die fase rustte op de onderneming dan ook geen (verdergaande) verplichting tot het doen van een (nadere) melding als bedoeld in artikel 21b van de Warenwet. Bovendien heeft zij de onderzoeksresultaten van Difung gedeeld met de NVWA nog voordat het rapport van bevindingen was opgemaakt. Ten slotte stelt de onderneming dat de parallel die de rechtbank trekt met het voorval uit 2018 niet opgaat. Dat voorval ging over een hoverboard die, anders dan de powerbank, onder de Machinerichtlijn viel. De onderneming was niet de producent maar enkel de distributeur en beschikte daarom niet over het wettelijk vereiste technisch dossier. De onderneming kon dus niet weten welk onderdeel van dat product mogelijk gebrekkig zou zijn. Verder is toen slechts sprake geweest van een waarschuwing waar geen bezwaar en beroep tegen openstond. Het is in strijd met het verdedigingsbeginsel om deze maatregel nu mede ten grondslag te leggen aan deze bestuurlijke boetes.
5.2
De minister stelt zich op het standpunt dat de Gids slechts een handleiding is voor ondernemingen om een corrigerende actie uit te voeren. De richtsnoeren rondom het melden zoals bedoeld in artikel 21b van de Warenwet zijn neergelegd in een beschikking van de Europese Commissie (2004/905/EG). Uit paragraaf 3.2 van deze richtsnoeren blijkt dat er een melding gedaan moet worden als sprake is van ‘risico’s die onverenigbaar zijn met het algemene veiligheidsvereiste’. Het ontploffen van powerbanks is zonder meer onverenigbaar met het algemene veiligheidsvereiste, zodat de onderneming gehouden was dit onmiddellijk te melden bij de NVWA. Vast staat dat de onderneming noch na controle van het technisch dossier, noch na de twee klachtmeldingen van 3 december 2019 en 21 januari 2020 een melding heeft gedaan. De minister kan de onderneming niet volgen in haar stelling dat zij de Gids zou hebben gevolgd. De eerste risico-inschatting na ontvangst van de klachtmeldingen had direct moeten leiden tot de conclusie dat hier sprake was van een onaanvaardbaar risico. Ten slotte merkt de minister nogmaals op dat de onderneming sinds 2018 bekend was met het belang van temperatuurbewaking en -beveiliging bij lithium-ion cellen en de risico’s als hieraan niet is voldaan. Het principe dat voorkomen moet worden dat een cel wordt geladen of ontladen buiten het werkgebied, is identiek bij hoverboards. De eisen onder de Machinerichtlijn zijn hiervoor niet anders en voor het toezicht hanteert de NVWA dezelfde normen.
5.3
De hogerberoepsgronden die de onderneming aanvoert tegen overtreding 3 slagen niet. De rechtbank heeft terecht het standpunt van de minister gevolgd dat de onderneming naar aanleiding van de eerste klachtmelding op 3 december 2019 direct een melding bij de NVWA had moeten doen. Uit zowel de Gids als de richtsnoeren volgt dat eerst het risico van het product ingeschat moet worden en dat, afhankelijk van dat risico, vervolgens eventueel een melding moet worden gedaan. De minister heeft terecht opgemerkt dat de klachtmeldingen over ontploffende powerbanks meteen tot de conclusie hadden moeten leiden dat er sprake was van een onaanvaardbaar risico en dat de onderneming dit direct had moeten melden bij de NVWA. De onderneming heeft ten onrechte het onderzoek door Difung afgewacht. Anders dan zij stelt, heeft de onderneming dan ook niet volledig in lijn met de aanwijzingen uit de Gids gehandeld. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is geen sprake. Verder heeft de rechtbank terecht bij haar oordeel betrokken dat de onderneming al sinds 2018 bekend was met het belang van temperatuurbewaking bij lithium-ion cellen. Op grond van deze kennis hadden de klachtmeldingen over ontploffende powerbanks voor de onderneming des te meer reden moeten zijn om direct actie te ondernemen. Dat het in 2018 om een ander product ging, waarvan de onderneming niet de producent was en waarom zij destijds slechts een waarschuwing heeft ontvangen, maakt dat niet anders. Het gaat erom dat de onderneming wist van de gevaren die kunnen ontstaan bij tekortkomingen in lithium-ion cellen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de onderneming artikel 21b, eerste lid, van de Warenwet heeft overtreden en dat de minister bevoegd was om daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.
Waarschuwing of boete?
Waarschuwing of boete?
6.1
De onderneming stelt dat ook in geval de overtredingen terecht zijn vastgesteld, de minister had moeten volstaan met een waarschuwing. De rechtbank is ten onrechte uitgegaan van overtredingen in de klasse B. Ook meent zij dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de lage
fault rateen aan de
guidanceopgenomen in de Gids van de NVWA.
fault rateen aan de
guidanceopgenomen in de Gids van de NVWA.
6.2
De minister stelt zich op het standpunt dat het gaat om ernstige overtredingen (klasse B). Dat volgens de onderneming sprake is van een lage
fault rate, kan niet aan de ernst van de overtredingen afdoen. Voor een ernstige, klasse B, overtreding wordt volgens het interventiebeleid direct een bestuurlijke boete opgelegd. Dat is in dit geval passend. Er is geen reden waarom in dit geval volstaan had moeten worden met het geven van een waarschuwing.
fault rate, kan niet aan de ernst van de overtredingen afdoen. Voor een ernstige, klasse B, overtreding wordt volgens het interventiebeleid direct een bestuurlijke boete opgelegd. Dat is in dit geval passend. Er is geen reden waarom in dit geval volstaan had moeten worden met het geven van een waarschuwing.
6.3
De hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank onder 10 van de uitspraak dat de minister terecht is uitgegaan van ernstige overtredingen (klasse B). De minister hoefde op grond van het van toepassing zijnde interventiebeleid niet te volstaan met een waarschuwing, maar was bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen. Wat de onderneming in hoger beroep heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Dat sprake zou zijn van een lage
fault ratekan, zoals de minister terecht heeft opgemerkt, niet afdoen aan de ernst van de overtredingen, zie hiervoor onder 4.3. Zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, heeft de onderneming niet in lijn met de aanwijzingen uit de Gids gehandeld. Ook dit is dus geen reden om af te zien van het opleggen van een bestuurlijke boete.
Omzetgerelateerde boete
fault ratekan, zoals de minister terecht heeft opgemerkt, niet afdoen aan de ernst van de overtredingen, zie hiervoor onder 4.3. Zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, heeft de onderneming niet in lijn met de aanwijzingen uit de Gids gehandeld. Ook dit is dus geen reden om af te zien van het opleggen van een bestuurlijke boete.
Omzetgerelateerde boete
7.1
Als een boete kan worden opgelegd, dan stelt de onderneming dat geen omzetgerelateerde boete kan worden opgelegd, omdat geen sprake is van grove schuld. Daarvoor voert de onderneming aan dat uit de nota van toelichting bij de wijziging van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten in verband met het stellen van regels over de omzetgerelateerde boete (Stb. 2016, 284) volgt dat daarvoor sprake moet zijn van een ernstige mate van verwijtbaarheid. Er dient daarbij gekeken te worden naar de ernst van de feitelijke overtreding en niet naar omstandigheden uit het verleden. Eventueel eerdere vergelijkbare overtredingen spelen dus geen rol bij de beoordeling. Verder blijkt volgens de onderneming expliciet uit de nota van toelichting dat er sprake dient te zijn van een ernstig gebrek aan voorzorgsmaatregelen. De onderneming betwist dat daar in dit geval sprake van is geweest. Ook stelt de onderneming dat zowel de minister als de rechtbank eraan voorbij zijn gegaan dat de minister de bevoegdheid, dus niet de plicht, heeft om onder omstandigheden een omzetgerelateerde boete op te leggen. De minister heeft geen belangenafweging gemaakt en de rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Daarnaast hebben de minister en de rechtbank niet duidelijk gemaakt waarin de grove schuld in dit geval zou zijn gelegen. De enkele omstandigheid dat sprake is van een “weten of redelijkerwijs moeten vermoeden” is daarvoor onvoldoende. Ook in dit verband heeft de rechtbank ten onrechte rekening gehouden met het voorval met het hoverboard uit 2018 en de klachtmeldingen uit december 2019 en januari 2020 over het type ISW.32.501/502. Ten aanzien van overtreding 3 stelt de onderneming dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de onderneming het risico als hoog had moeten inschatten en had moeten onderkennen dat een ontploffing van een powerbank kan leiden tot (ernstig) letsel en schade zodat sprake is van ernstige gevolgen. Deze overwegingen zien niet op de mate van verwijtbaarheid maar op de ernst van de overtreding zelf en kunnen daarom niet dragend zijn voor de beslissing om een omzetgerelateerde boete op te leggen.
7.2
De minister stelt zich op het standpunt dat uitgebreid is uiteengezet waarom in dit geval gebruik is gemaakt van de bevoegdheid om een omzetgerelateerde boete op te leggen. Hij wijst daartoe op het voornemen tot boeteoplegging, het boetebesluit, het bestreden besluit en het verweerschrift in beroep. Hierin is ook uitgebreid ingegaan op het meewegen van de overtredingshistorie. Er was sprake van een patroon van soortgelijke overtredingen, waarbij het opleggen van ‘normale’ boetes geen afschrikwekkend effect bleek te hebben. Niet valt in te zien waarom bij de vaststelling dat sprake is van grove schuld deze historie niet van belang zou zijn. Volgens de minister staat wel degelijk vast dat bij beide overtredingen sprake is van méér dan de gemiddelde verwijtbaarheid. De onderneming heeft gebrekkige voorzorgsmaatregelen genomen door een onderzoek te laten doen in China dat maanden in beslag nam, ondertussen de powerbanks te blijven verhandelen en niet onmiddellijk een melding te doen bij de NVWA.
7.3
Het College volgt het standpunt van de onderneming niet. Uit artikel 2, eerste en tweede lid, van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten volgt dat voor overtreding van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 21b, eerste lid, van de Warenwet een omzetgerelateerde bestuurlijke boete kan worden opgelegd indien de in de overtreding genoemde gedraging met grove schuld is verricht. In de hiervoor genoemde nota van toelichting staat hierover het volgende:
“De mogelijkheid tot het opleggen van een omzetgerelateerde boete ontstaat dus alleen indien de in de overtreding genoemde gedraging opzettelijk of met grove schuld is verricht. […] Stelt de overtreden bepaling dat de overtreder wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat bepaalde gevolgen konden intreden (zoals bijvoorbeeld artikel 18 van Pro de Warenwet), dan is dat de invulling van opzet respectievelijk grove schuld.”
Zowel artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, als artikel 21b van de Warenwet stelt dat de overtreder wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat bepaalde gevolgen konden intreden. Zoals het College hiervoor heeft geoordeeld, geldt in dit geval voor beide overtredingen dat de onderneming redelijkerwijs moest vermoeden dat de genoemde gevolgen konden intreden. Daarmee staat vast dat sprake is van grove schuld en was de minister dus bevoegd om een omzetgerelateerde boete op te leggen. Dat de minister en de rechtbank eraan voorbij zouden zijn gegaan dat er sprake is van een discretionaire bevoegdheid en dat er geen belangenafweging zou zijn gemaakt, volgt het College niet. De minister heeft uitgebreid en voldoende redengevend gemotiveerd waarom er in dit geval voor is gekozen om een omzetgerelateerde boete op te leggen. Het College wijst er daarbij op dat uit de nota van toelichting volgt dat de wetgever heeft gekozen voor een discretionaire bevoegdheid om de mogelijkheid te houden af te zien van een omzetgerelateerde boete indien dit tot zeer ongewenste effecten leidt. Niet is gebleken dat daar in dit geval sprake van is.
Hoogte en evenredigheid van de boete
“De mogelijkheid tot het opleggen van een omzetgerelateerde boete ontstaat dus alleen indien de in de overtreding genoemde gedraging opzettelijk of met grove schuld is verricht. […] Stelt de overtreden bepaling dat de overtreder wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat bepaalde gevolgen konden intreden (zoals bijvoorbeeld artikel 18 van Pro de Warenwet), dan is dat de invulling van opzet respectievelijk grove schuld.”
Zowel artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, als artikel 21b van de Warenwet stelt dat de overtreder wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat bepaalde gevolgen konden intreden. Zoals het College hiervoor heeft geoordeeld, geldt in dit geval voor beide overtredingen dat de onderneming redelijkerwijs moest vermoeden dat de genoemde gevolgen konden intreden. Daarmee staat vast dat sprake is van grove schuld en was de minister dus bevoegd om een omzetgerelateerde boete op te leggen. Dat de minister en de rechtbank eraan voorbij zouden zijn gegaan dat er sprake is van een discretionaire bevoegdheid en dat er geen belangenafweging zou zijn gemaakt, volgt het College niet. De minister heeft uitgebreid en voldoende redengevend gemotiveerd waarom er in dit geval voor is gekozen om een omzetgerelateerde boete op te leggen. Het College wijst er daarbij op dat uit de nota van toelichting volgt dat de wetgever heeft gekozen voor een discretionaire bevoegdheid om de mogelijkheid te houden af te zien van een omzetgerelateerde boete indien dit tot zeer ongewenste effecten leidt. Niet is gebleken dat daar in dit geval sprake van is.
Hoogte en evenredigheid van de boete
8.1
De onderneming stelt dat de boetes onevenredig hoog zijn en dat matiging van de boetes op zijn plaats is, mede gelet op de samenloop van de twee overtredingen die volkomen in elkaars verlengde liggen. Zij wijst er op dat de opgelegde boete van € 435.000,- per overtreding ruim 273 keer zo hoog is als de standaardboete van € 1.590,-. Ook voert de onderneming aan dat de toetsing van de rechtbank aan het evenredigheidsbeginsel te summier is. De onderneming vraagt het College om alsnog een volledige evenredigheidstoets uit te voeren.
8.2
De minister stelt zich op het standpunt dat de tweede overtreding niet automatisch voortvloeit uit de eerste overtreding en er geen sprake is van samenloop. Er is sprake van twee verschillende gedragingen die ieder voor zich beboetbaar zijn. Verder wijst hij erop dat de omzetgerelateerde boete specifiek voor grote ondernemingen in het leven is geroepen, met de uitdrukkelijke bedoeling om deze overtreders afschrikwekkende boetes op te kunnen leggen. De minister benadrukt dat het boetebedrag is vastgesteld conform het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten en dat het totale boetebedrag door de rechtbank fors gematigd is. De minister acht deze boete passend en evenredig.
8.3.1
De aan de onderneming opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een bestraffende sanctie. Artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest) en artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengen mee dat de rechter moet toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 47 van Pro het EU Handvest en artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraak van het College van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167 en die van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister, indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
8.3.2
Het College volgt de onderneming niet in haar betoog dat de boetes onevenredig hoog zijn en dat de rechtbank te summier aan het evenredigheidbeginsel heeft getoetst. De rechtbank heeft in 12.1.3 van de uitspraak de door de onderneming aangevoerde verzachtende omstandigheden meegewogen en geoordeeld dat deze niet tot de conclusie kunnen leiden dat de overtredingen niet of in mindere mate aan de onderneming kunnen worden verweten of dat (de gevolgen van) de overtredingen als minder ernstig moeten worden aangemerkt. De rechtbank heeft vervolgens in 12.1.4 van de uitspraak geoordeeld dat de boete niet hoeft te worden gematigd vanwege de door de onderneming gestelde samenloop van de overtredingen. Het College onderschrijft de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen van de rechtbank. In hoger beroep heeft de onderneming niets aangevoerd wat tot een ander oordeel zou moeten leiden. Dat de opgelegde omzetgerelateerde boete vele malen hoger is dan de standaard boete, betekent niet dat de boete onevenredig hoog is. Door de onderneming zijn geen feiten en omstandigheden aangevoerd die tot een dergelijk oordeel zouden moeten leiden. Zoals de minister terecht opmerkt, is het juist de bedoeling van de wetgever geweest om dit soort hoge boetes op te kunnen leggen aan grote bedrijven.
Gelijkheidsbeginsel
Gelijkheidsbeginsel
9.1
De onderneming stelt dat de boeteoplegging in strijd is met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur en dat de rechtbank haar beroep op dat beginsel ten onrechte heeft afgewezen. De onderneming heeft met een beroep op de Wet open overheid (Woo) van de NVWA een overzicht gekregen van zaken waarin is gehandhaafd op producten met lithium-ion cellen. Het gaat om 24 gevallen, in de periode 2016 – 2021, waarbij het steeds gaat over algemene productveiligheid. In drie gevallen was sprake van een ‘serieus risico’, maar is volstaan met het opleggen van een corrigerende maatregel. In geen enkel geval is een bestuurlijke boete opgelegd. Zonder toelichting van de minister, die ontbreekt, kan niet anders worden geconcludeerd dan dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daarnaast heeft de onderneming in beroep nog een overzicht overgelegd van incidenten met ontploffende lithium-ion cellen. De rechtbank is hier onvoldoende op ingegaan. Dat voor een deel van deze gevallen de NVWA niet de toezichthouder is, zoals de rechtbank heeft overwogen, is op zichzelf juist. De minister en de rechtbank zijn echter niet ingegaan op de drie concrete voorbeelden uit het overzicht van producten die onder de Warenwet vallen, en waar de NVWA dus wel bevoegd was.
9.2
De minister stelt zich op het standpunt dat de gevallen waar de onderneming naar verwijst, geen vergelijkbare gevallen zijn. Over de drie gevallen waar sprake was van een serieus risico, merkt de minister allereerst op dat dit geen ontploffende producten betrof. Daarnaast gaat het hier om controles van de NVWA op aangekondigde acties van de ondernemer zelf. In alle drie de gevallen is, nadat bij de ondernemer bekendheid ontstond met het probleem, wél een eigen inschatting van risico’s gemaakt door de ondernemer en zijn maatregelen getroffen. Omdat geen sprake is geweest van verdere overtredingen, zijn geen boetes opgelegd. Ook voor de drie door de onderneming genoemde incidenten, waarbij sprake was van een ontploffing, geldt dat geen sprake is van gelijke gevallen. Twee van die gevallen betreffen verwijzingen naar nieuwsberichten die bij de NVWA niet als meldingen bekend zijn. Het derde geval betreft het hoverboard, waarover op 24 september 2018 een waarschuwing aan de onderneming is verstuurd. Aan de producent van het hoverboard is destijds een boete opgelegd. Verder stelt de minister dat in de periode van augustus 2014 tot en met augustus 2020 bij de NVWA in totaal zeven klachten en/of meldingen over powerbanks zijn geregistreerd, waaronder de klacht over de powerbanks van de onderneming. Drie van de andere gevallen zijn tot op zekere hoogte vergelijkbaar, omdat ook daar tekortkomingen zijn geconstateerd, al was geen sprake van ontploffingen. Er is in die gevallen vergelijkbaar gehandeld: er heeft onderzoek plaatsgevonden, waarna rapporten van bevindingen zijn opgemaakt en boetes zijn opgelegd.
9.3
Het betoog van de onderneming dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. De minister heeft voldoende toegelicht waarom de door de onderneming genoemde gevallen geen vergelijkbare gevallen zijn. De onderneming heeft niets aangevoerd wat tot een andere conclusie zou moeten leiden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan uit de door de onderneming overgelegde informatie niet worden opgemaakt dat de NVWA in een aan de onderneming gelijk geval onderzoek of boeteoplegging achterwege heeft gelaten. De algemene en niet onderbouwde opmerking van de onderneming ter zitting dat ontploffingen van lithium-ion cellen in de dagelijkse praktijk heel vaak voorkomen, maar dat daar kennelijk niet op wordt gehandhaafd, is onvoldoende voor de conclusie dat in dit geval sprake is van willekeur.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
10.1
Ten slotte stelt de onderneming dat het bestreden besluit in strijd is met een of meer andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Al in haar zienswijze heeft de onderneming verzocht om informatie over andere klachtmeldingen over powerbanks en de opvolging en afhandeling daarvan door de NVWA. Daarbij heeft zij telkens, ook in haar gronden van bezwaar, aan de minister gevraagd om geen besluit te nemen voordat deze informatie is verstrekt. De minister heeft dit verzoek genegeerd en dat is een ernstige schending van de rechten van verdediging en/of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank is daar ten onrechte aan voorbij gegaan.
10.2
De minister erkent dat de (interne) afstemming over de afhandeling van het informatieverzoek en de bezwaarprocedure beter had gekund en gemoeten. Er is echter geen sprake van het bewust of moedwillig achterhouden van informatie en dus ook niet van een schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
10.3
Het College onderschrijft de overweging van de rechtbank dat de feitelijke gang van zaken op zijn minst onhandig is verlopen voor de onderneming. De minister heeft dit in hoger beroep (opnieuw) erkend. Het College moet echter beoordelen of de procedure als geheel zorgvuldig is verlopen. Daarbij is van belang dat de onderneming uiteindelijk de informatie waar zij om vroeg heeft gekregen en dat zij daar ook in de onderhavige procedure nog een beroep op heeft kunnen doen. Voor zover in de bezwaarfase sprake is geweest van een onzorgvuldigheid, ziet het College daarom geen aanleiding daar consequenties aan te verbinden.
Conclusie
Conclusie
11. Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen voor zover aangevochten.
12. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.S.J. Albers, mr. M. Schoneveld en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2026.
w.g. H.S.J. Albers w.g. A.A. Dijk