Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/856
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juni 2026 in de zaak tussen
Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V., te Den Haag (NAM)
(gemachtigde: mr. J.A.M.A. Sluysmans)
en
de Autoriteit Consument en Markt (ACM)
(gemachtigden: mr. T. Sahabi en mr. L.H. Partiman)
Procesverloop in beroep
NAM heeft tegen het besluit van de ACM van 26 augustus 2024 (bestreden besluit) beroep ingesteld.
De ACM heeft een verweerschrift ingediend.
Over een aantal stukken die de ACM verplicht is te overleggen, heeft zij meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Met de beslissing van 9 maart 2026 heeft het College geoordeeld dat de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. NAM heeft het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
De zitting was op 27 maart 2026. Aan de zitting hebben namens NAM deelgenomen mr. [naam 1] en [naam 2] bijgestaan door haar gemachtigde. Namens de ACM hebben haar gemachtigden deelgenomen, vergezeld door drs. [naam 3] en [naam 4] .
Inleiding
1.1
Met de besluiten van 2 november 2023 respectievelijk 14 december 2023 (certificeringsbesluiten) heeft de ACM NAM gecertificeerd als gasopslagsysteembeheerder van Underground Gas Storage (UGS) Grijpskerk en UGS Norg.
1.2
De ACM heeft zich voor de certificering van NAM gebaseerd op artikel 3bis van Verordening 715/2009 [1] op grond waarvan gasopslagsysteembeheerders van ondergrondse gasopslagen dienen te worden gecertificeerd om te voorkomen dat de energievoorzieningszekerheid, of andere essentiële veiligheidsbelangen, in de Europese Unie of een lidstaat in gevaar worden gebracht door beïnvloeding van de gasopslagsysteembeheerder op de ondergrondse gasopslag. De ACM heeft getoetst of de eigendom, de zeggenschap, de levering of andere commerciële relaties van NAM een gevaar voor de gasleveringszekerheid op regionaal, nationaal of Unieniveau kunnen opleveren. Verder heeft de ACM de internationaalrechtelijke verhoudingen tussen de Europese Unie of het Koninkrijk der Nederlanden, en landen die geen lid van de Europese Unie zijn waar NAM (in)direct mee is verbonden getoetst op energieleveringszekerheid. De ACM concludeert in de certificeringsbesluiten dat uit de eigendom en zeggenschap van NAM inzake Grijpskerk en Norg, en uit de commerciële relaties van NAM niet is gebleken van gevaar of risico voor de gasleveringszekerheid. Ook is niet gebleken van andere feiten en omstandigheden die een risico vormen voor de gasleveringszekerheid. De ACM heeft, voordat zij overging tot de certificering, op grond van artikel 3bis, zesde lid, van Verordening 715/2009 de Europese Commissie in kennis gesteld van haar voornemen om NAM te certificeren als opslagsysteembeheerder van Grijpskerk en Norg. De Europese Commissie heeft positief geadviseerd over dit voornemen.
1.3
Met het bestreden besluit heeft de ACM de bezwaren van NAM gegrond verklaard voor zover deze gericht waren tegen de voorwaarden die de ACM had verbonden aan de certificeringsbesluiten. De ACM heeft deze voorwaarden ingetrokken. Voor het overige heeft de ACM de bezwaren van NAM tegen de certificeringsbesluiten ongegrond verklaard. De ACM heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat Grijpskerk en Norg opslaginstallaties zijn in de zin van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn [2] (en artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gaswet). Voor de uitleg van deze bepaling heeft de ACM zich ook gebaseerd op een toelichting (Interpretative Note) [3] van de Europese Commissie op de Gasrichtlijn. Er is volgens de ACM geen sprake van een gasopslag als de opslaginstallatie nodig is om de productie te ondersteunen of te verbeteren. De conclusie van de ACM dat bij Grijpskerk en Norg sprake is van een opslaginstallatie en niet van productie, is gebaseerd op een aantal feiten en omstandigheden. Zo wijst de ACM erop dat, alhoewel Grijpskerk en Norg vóór 1997 in gebruik waren als gasveld waaruit gas werd gewonnen, deze voormalige gasvelden inmiddels zijn leeggepompt en door NAM sinds 1997 worden gebruikt om gas op te slaan. Het L-gas dat er op dit moment wordt opgeslagen is pseudo-Groningengas en niet meer te vergelijken met de Groningse gasproductie. Grijpskerk en Norg worden verder, anders dan in het verleden, ingezet om schommelingen in vraag en aanbod van aardgas op te vangen. Van productiedoeleinden in de zin van de Gasrichtlijn is volgens de ACM gelet op deze feiten en omstandigheden geen sprake. Ook de omstandigheid dat Grijpskerk en Norg een korting hebben op de exit- en entrypunten van en naar de gasopslag, en worden meegenomen in de vulverplichting die de Nederlandse Staat heeft op grond van Verordening 2017/1938 [4] , ondersteunt volgens de ACM deze conclusie.
Gelet op de kwalificatie van Grijpskerk en Norg als opslaginstallatie, moet NAM, volgens de ACM, aangemerkt worden als opslagsysteembeheerder. De ACM heeft daarom in het bestreden besluit de certificering van NAM als opslagsysteembeheerder van Grijpskerk en Norg gehandhaafd.
1.4
NAM bestrijdt in beroep de certificering als opslagsysteembeheerder van Grijpskerk en Norg. NAM verzet zich niet tegen de conclusie van de ACM dat ten aanzien van NAM niet is gebleken van gevaar of risico voor de gasleveringszekerheid. Zij is het echter oneens met de uitleg die de ACM geeft aan de relevante regelgeving en de kwalificatie van Grijpskerk en Norg als opslaginstallatie als gevolg daarvan. Voor zover de ACM al bevoegd is de certificeringsbesluiten te nemen – wat NAM bestrijdt – stelt NAM zich, kort samengevat, op het standpunt dat Grijpskerk en Norg productieopslagen zijn en geen gasopslagen. NAM vindt dat zij daarom niet kan worden onderworpen aan de regulering die geldt voor opslaginstallaties, zoals de certificering als opslagsysteembeheerder die in deze procedure centraal staat.
Wettelijk kader
2.1
Op grond van artikel 3bis, eerste lid, van Verordening 715/2009 zorgen de lidstaten ervoor dat alle opslagsysteembeheerders, met inbegrip van die welke onder zeggenschap van een transmissiesysteembeheerder staan, overeenkomstig de in dit artikel vastgestelde procedure worden gecertificeerd, hetzij door de nationale regulerende instantie, hetzij door een andere bevoegde instantie die door de betrokken lidstaat is aangewezen op grond van artikel 3, lid 2, van Verordening (EU) 2017/1938 van het Europees Parlement en de Raad (in beide gevallen ‘certificeringsinstantie').
2.2
Op grond van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn wordt onder opslaginstallatie verstaan een installatie die wordt gebruikt voor de opslag van aardgas en die eigendom is van of geëxploiteerd wordt door een aardgasbedrijf, met inbegrip van het gedeelte van LNG-installaties dat voor opslag gebruikt wordt, maar met uitzondering van het gedeelte dat in gebruik is voor productiedoeleinden en met uitzondering van installaties die uitsluitend ten dienste staan van transmissiesysteembeheerders bij de uitoefening van hun functies.
Op grond van artikel 2, tiende lid, van de Gasrichtlijn wordt onder opslagsysteembeheerder verstaan, een natuurlijke persoon of rechtspersoon die de opslagfunctie verricht en verantwoordelijk is voor het beheer van een opslaginstallatie.
2.3
Deze en overige toepasselijke wettelijke bepalingen, zoals die ten tijde in geding golden, zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het beroep
3 Aan de orde is de vraag of de ACM in het kader van de certificering op grond van artikel 3bis van Verordening 715/2009 Grijpskerk en Norg terecht heeft gekwalificeerd als opslaginstallatie. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en licht dit hieronder toe.
Bevoegdheid van de ACM
4.1
NAM voert allereerst aan dat de ACM niet bevoegd is tot het nemen van de certificeringsbesluiten. De certificeringsverplichting zoals opgenomen in artikel 3bis van Verordening 715/2009 richt zich tot de lidstaten. Deze bepaling zelf creëert volgens NAM geen bevoegdheid voor de ACM tot de daarin bedoelde certificering. Dat deze bevoegdheid in het nationale recht expliciet aan de ACM is toebedeeld, blijkt volgens NAM niet. Een dergelijke bevoegdheid kan de ACM volgens NAM niet ontlenen aan artikel 1a, eerste lid, van de Gaswet. Deze bepaling verwijst namelijk – zo volgt uit de definitie van ‘verordening nr. 715/2009’ in artikel 1, aanhef en onder ad, van de Gaswet – nadrukkelijk naar de tekst van Verordening 715/2009 zoals gepubliceerd in 2009 in het publicatieblad van de EU (Pb EU 2009, L 211). Het betreffende artikel 3bis is echter pas op 29 juni 2022 via de (wijzigings)verordening (EU) 2022/1032 van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2022 tot wijziging van Verordeningen (EU) 2017/1938 en (EG) nr. 715/2009 wat betreft gasopslag (Verordening 2022/1032) in Verordening 715/2009 opgenomen. Gelet hierop heeft geen aanwijzing naar nationaal recht plaatsgevonden en beschikt de ACM niet over de bevoegdheid tot certificering. Al om deze reden kan volgens NAM het bestreden besluit niet in stand blijven.
4.2
Het College volgt NAM niet in haar betoog. De grondslag voor de certificering, artikel 3bis, is met de vaststelling van Verordening 2022/1032 onderdeel geworden van Verordening 715/2009. Deze bepaling is op 1 juli 2022 in werking getreden. Op grond van artikel 3bis, eerste lid, van Verordening 715/2009 zorgen de lidstaten ervoor dat alle opslagsysteembeheerders, met inbegrip van die welke onder zeggenschap van een transmissiesysteembeheerder staan, overeenkomstig de in artikel 3bis vastgestelde procedure worden gecertificeerd, hetzij door de nationale regulerende instantie, hetzij door een andere bevoegde instantie die door de betrokken lidstaat is aangewezen op grond van artikel 3, tweede lid, van Verordening 2017/1938. De ACM is op grond van artikel la, eerste lid, van de Gaswet belast met de aan haar opgedragen taken ter uitvoering van het bepaalde bij of krachtens Verordening 715/2009. Het tweede lid van artikel la van de Gaswet bepaalt verder dat de ACM de regulerende instantie is als bedoeld in Verordening 715/2009. Het College stelt vast dat de nationale wetgever in artikel 1a van de Gaswet niet heeft bepaald zich bij de verwijzing naar Verordening 715/2009 te willen beperken tot de tekst zoals die op een bepaald moment luidde, en daarmee dus heeft gekozen voor een dynamische verwijzing naar Verordening 715/2009. De geconsolideerde tekst van Verordening 715/2009 geldt daarom als uitgangspunt. Dat betekent in dit geval dat de bevoegdheid die de ACM ontleent aan artikel 1a van de Gaswet zich ook uitstrekt tot taken die bij wijziging met Verordening 2022/1032 nadien zijn toegevoegd aan Verordening 715/2009, zoals in dit geval de certificeringstaak van artikel 3bis. Dat artikel 3bis zich richt tot de lidstaten betekent dan ook niet, zoals NAM betoogt, dat daarnaast nog een aparte aanwijzing door de nationale wetgever dient plaats te vinden. Dat is bovendien niet het geval, omdat Verordening 715/2009 op grond van artikel 288 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie rechtstreeks toepasselijk is. De ACM is dan ook bevoegd de certificeringsbesluiten te nemen. De beroepsgrond slaagt niet.
Definitie (gas)opslaginstallatie
5.1
NAM bestrijdt de kwalificatie van Grijpskerk en Norg als opslaginstallaties. Volgens haar volgt dat niet uit het Unierecht. Uit de definitie van het begrip ‘ondergrondse gasopslaginstallatie’ in artikel 1, onder 31, van Verordening 2017/1938, waarin weer wordt verwezen naar het begrip ‘opslaginstallatie’ in artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn, trekt NAM de conclusie dat een installatie (opslag) wél als ondergrondse gasopslaginstallatie wordt aangemerkt als die wordt gebruikt voor aardgasbevoorrading (met inbegrip van balanceringsvoorraad), maar niet als die in gebruik is voor productiedoeleinden. NAM benadrukt dat de begrippen ‘productiedoeleinden’ en ‘productieopslag’ niet zijn gedefinieerd in Europese regelgeving. Het is volgens NAM de vraag of aan de Interpretative Note van de Europese Commissie, waarop de ACM haar interpretatie van de frase ‘in gebruik voor productiedoeleinden’ en/of het begrip ‘productieopslag’ baseert, de waarde kan worden gehecht die de ACM daaraan hecht. NAM wijst er in dit verband op dat Grijpskerk en Norg destijds zijn gebouwd en gebruikt als productieopslagen. Van een aanwijzing van de beide opslagen als gasopslaginstallatie, is geen sprake geweest. Er is ook nooit eerder een opslagsysteembeheerder aangewezen. Dit alles leidt volgens NAM tot de conclusie dat Grijpskerk en Norg geen gasopslaginstallaties zijn.
NAM bestrijdt de uitleg van de ACM, die er volgens NAM op neerkomt dat de opslagen van productieopslag zijn ‘verworden’ tot gasopslaginstallatie. Dit is volgens NAM niet mogelijk en bovendien in strijd met de rechtszekerheid.
NAM vraagt het College prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, omdat niet duidelijk is op welke wijze het begrip ondergrondse gasopslaginstallatie moet worden uitgelegd, en of een installatie die is gebouwd en geëxploiteerd als een niet-ondergrondse opslaginstallatie door een enkele verandering van feiten en omstandigheden kan (ver)worden tot een ondergrondse opslaginstallatie.
5.2
De ACM heeft zich in de certificeringsbesluiten voor de beantwoording van de vraag of Grijpskerk en Norg opslaginstallaties zijn, gebaseerd op de definitie in artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn en artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gaswet en daarbij ook de toelichting in de Interpretative Note van de Europese Commissie betrokken. De ACM stelt zich op het standpunt dat de Europese Commissie in deze Interpretative Note een gedegen en begrijpelijke uitleg heeft gegeven over de zinsnede ‘in gebruik geven voor productiedoeleinden’. Anders dan NAM, ziet de ACM niet in dat de juridische kwalificatie van een opslaginstallatie niet zou kunnen wijzigen. De beoordeling dient plaats te vinden naar de feiten en het recht op dit moment (ex-nunc). Dat kan volgens de ACM betekenen dat blijkt dat door verloop van tijd de bestemming van een opslag is gewijzigd. Dat is volgens de ACM hier het geval doordat de gasvelden nu enkel nog dienst doen als gasopslag en niet meer als productieopslag. Dat NAM niet eerst is aangewezen als opslagsysteembeheerder, maakt dat volgens de ACM niet anders. Artikel 3bis van Verordening 715/2009 stelt de aanwijzing van de opslagsysteembeheerder niet als vereiste voor het certificeren van de opslagsysteembeheerder. Evenmin ligt een dergelijke eis besloten in de definitie van opslagsysteembeheerder zoals opgenomen in artikel 2, tiende lid, van de Gasrichtlijn.
5.3.1
Op grond van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn is sprake van een opslaginstallatie als een installatie wordt gebruikt voor de opslag van aardgas en die eigendom is van of geëxploiteerd wordt door een aardgasbedrijf, met inbegrip van het gedeelte van LNG-installaties dat voor opslag gebruikt wordt, maar met uitzondering van het gedeelte dat in gebruik is voor productiedoeleinden en met uitzondering van installaties die uitsluitend ten dienste staan van transmissiesysteembeheerders bij de uitoefening van hun functies. Deze definitie (gasopslaginstallatie) is geïmplementeerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gaswet.
5.3.2
Het College stelt vast dat uit de bewoordingen van deze bepaling volgt dat voor de kwalificatie van een installatie, het feitelijk gebruik bepalend is. Voor zover een installatie wordt gebruikt voor gasopslag, is sprake van een opslaginstallatie. Dat gebruik wordt vastgesteld op het moment van beoordeling. Dat een installatie mogelijk eerder een ander gebruik heeft gekend dan op het moment van beoordeling, speelt, anders dan NAM betoogt, bij de kwalificatie op grond van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn geen rol. Dat Grijpskerk en Norg moeten zijn aangewezen als gasopslaginstallatie of dat NAM moet zijn aangewezen als opslagsysteembeheerder van deze opslagen om te kunnen worden aangemerkt als opslaginstallatie, volgt ook niet uit deze bepaling.
5.3.3
Hoewel niet bindend, mag de ACM bij de uitleg van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn – en in het bijzonder de vraag wanneer een opslag wordt gebruikt voor productiedoeleinden – steun zoeken bij eerdergenoemde Interpretative Note van de Europese Commissie waarin over dit punt een uitleg wordt gegeven van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn. In de Interpretative Note is hierover het volgende opgenomen.
“2.1. Production operations
The Directive excludes from the definition those (portions of) storages that serve a function as
part of production operations. Producers may need to resort to portions of storages for their
exclusive use in order to smooth production swings. They may invoke exclusive use for
smoothing irregularities associated with the specific process of production fields or areas.
In light of the EU’s general policy goal of stimulating domestic production, such exclusive
use of storage for production operations is therefore justified if it enables or improves the
production process. It is the responsibility of the Member State in which the production is
located to ensure that the use of storage for production operations is not abused by producers,
through the creation of de facto priority access to storages.
Irregularities caused by consumption or demand are in the realm of supply and not production
operations. Consequently, it is the view of the services of the Commission that such
irregularities cannot justify exclusive reservation for production operations of certain portions
of what would otherwise be considered a storage facility.”
Daarbij betrekt het College dat de Interpretative Note, anders dan NAM betoogt, geen andere of afwijkende invulling geeft aan de definitie van opslaginstallatie zoals opgenomen in artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn. In zoverre bestaat er naar het oordeel van het College geen onduidelijkheid over de tekst en bedoeling van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat de ACM is uitgegaan van een onjuiste uitleg. Daarom ziet het College geen aanleiding voor het stellen van een prejudiciële vraag op dit punt.
5.3.4
Ook het feit dat de Gasrichtlijn ten tijde van het bestreden besluit was ingetrokken en vervangen door Richtlijn 2024/1788 [5] en de ACM dit in het bestreden besluit niet heeft betrokken, heeft – anders dan NAM betoogt – geen gevolgen voor het bestreden besluit al omdat de definitie van een (aardgas)opslaginstallatie in de Gasrichtlijn gelijk is aan de definitie opgenomen in Richtlijn 2024/1788.
De beroepsgrond slaagt niet.
Beoordeling feitelijke situatie
6.1
NAM voert aan dat ook gelet op de feitelijke situatie Grijpskerk en Norg niet zijn aan te merken als opslaginstallaties. NAM stelt zich op het standpunt dat Grijpskerk en Norg geen reguliere gasopslagen zijn waarin in de zomer gas wordt opgeslagen om in de winter aan de vraag te kunnen voldoen, maar dienen te worden aangemerkt als productieopslagen. Samengevat is daarvoor volgens NAM bepalend dat Grijpskerk en Norg gasvelden zijn waaruit eerder gas is geproduceerd. Daarna hebben ze een cruciale functie vervuld als onderdeel van het Groningensysteem en werden ze ingezet om capaciteits- en inpassingsproblemen op te lossen die zouden ontstaan als gevolg van de snelle daling van de productie van de kleine velden, en later om sluiting van het Groningenveld mogelijk te maken. Omdat die functie als onderdeel van het Groningensysteem tot een einde is gekomen, is er op dit moment sprake van gasvelden waarin commercieel winbaar kussengas aanwezig is. NAM wil dat gas winnen. NAM geeft aan op termijn, na het uitdienen van de verplichtingen onder het Norg Akkoord, met beide bergingen te willen stoppen, te beginnen met de berging in Norg. In lijn met dit voornemen heeft NAM in september 2023 een winningsplan op grond van de Mijnbouwwet ingediend voor Norg met de bedoeling dit veld als regulier gasveld in productie te brengen. Bij de vraag of Grijpskerk en Norg al dan niet als opslaginstallatie aangemerkt moeten worden, speelt volgens NAM de kwaliteit van het gas (Groningen-gas of pseudo Groningen-gas), geen rol. Ook het feit dat Grijpskerk en Norg korting krijgen op exit- en entrypunten doet volgens NAM niet ter zake.
6.2
De ACM houdt vast aan de onderbouwing die zij in het bestreden besluit heeft gegeven voor de kwalificatie van Grijpskerk en Norg als opslaginstallatie. Deze kwalificatie wordt volgens de ACM niet anders door de bijzondere rol die Grijpskerk en Norg in het verleden hebben gespeeld in het Groningensysteem. Ook het feit dat NAM een winningsplan voor Norg heeft ingediend om dit veld als regulier gasveld in productie te gaan brengen en te stoppen met de gasopslagfunctie, kan volgens de ACM niet leiden tot een andere kwalificatie omdat er op dit moment nog geen besluit over dit winningsplan is genomen.
6.3.1
Niet in geschil is dat de ACM voor de certificering van NAM als opslaginstallatiehouder van Grijpskerk en Norg op grond van artikel 3bis van Verordening 715/2009, eerst dient vast te stellen of Grijpskerk en Norg opslaginstallaties zijn in de zin van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn. Uit wat het College hiervoor heeft overwogen volgt dat bij de vraag of sprake is van een opslaginstallatie in de zin van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn, het feitelijke gebruik van de opslag ten tijde van de beoordeling als uitgangspunt heeft te gelden.
6.3.2
Het College stelt vast dat ten tijde van de besluitvorming geen gas werd gewonnen in Grijpskerk en Norg en ook nu niet wordt gewonnen. In de opslagen wordt gas geïnjecteerd en er wordt gas uit onttrokken met het doel schommelingen in vraag en aanbod van aardgas op te vangen. Gelet hierop is het College van oordeel dat geen sprake is van gebruik voor productiedoeleinden, maar van (gebruik voor) opslag van aardgas. Het College ziet daarbij niet voorbij aan het feit dat in het verleden op verschillende manieren gebruik is gemaakt van de opslagen Grijpskerk en Norg in relatie tot de gaswinning in het Groningenveld. Deze historische situatie kan echter, gelet op de reikwijdte van artikel 2, negende lid, van de Gasrichtlijn, bij de beoordeling van de feitelijke situatie op het moment van besluitvorming geen rol spelen. Daargelaten of de rol die Grijpskerk en Norg destijds hadden zou moeten worden aangemerkt als productie, is dat niet langer relevant al omdat de feitelijke gaswinning in Groningen op 1 oktober 2023, dus vóór het moment van certificering, is gestopt. Het College is van oordeel dat de ACM, gelet op de feiten en omstandigheden, Grijpskerk en Norg terecht heeft gekwalificeerd als opslaginstallaties. De beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 1 EP Pro
7 NAM betoogt ten slotte dat de certificeringsbesluiten een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM [6] opleveren. NAM heeft dit betoog echter niet geconcretiseerd en onderbouwd. De enkele stelling dat sprake is van schending van artikel 1 van Pro het EP is onvoldoende. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
8.1
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
8.2
De ACM hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. B. Bastein en mr. D. Brugman, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2026.
w.g. M. van Duuren w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen
Bijlage
Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas (Gasrichtlijn)
Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[…]
9. „ opslaginstallatie”: installatie die wordt gebruikt voor de opslag van aardgas en die eigendom is van of geëxploiteerd wordt door een aardgasbedrijf, met inbegrip van het gedeelte van LNG-installaties dat voor opslag gebruikt wordt, maar met uitzondering van het gedeelte dat in gebruik is voor productiedoeleinden en met uitzondering van installaties die uitsluitend ten dienste staan van transmissiesysteembeheerders bij de uitoefening van hun functies;
10. „ opslagsysteembeheerder”: natuurlijke persoon of rechtspersoon die de opslagfunctie verricht en verantwoordelijk is voor het beheer van een opslaginstallatie;
[…]
Richtlijn (EU) 2024/1788 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2024 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markten voor hernieuwbaar gas, aardgas en waterstof
Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[…]
31) “aardgasopslaginstallatie”: installatie die wordt gebruikt voor de opslag van aardgas en die eigendom is van of geëxploiteerd wordt door een aardgasbedrijf, met inbegrip van het gedeelte van LNG-installaties dat voor aardgasopslag gebruikt wordt, met uitzondering van het gedeelte dat in gebruik is voor productiedoeleinden en van installaties die uitsluitend ten dienste staan van transmissiesysteembeheerders bij de uitoefening van hun functies;
[…]
Verordening (EU) 2022/1032 van het Europees Parlement en de Raad van 29 juni 2022 tot wijziging van Verordeningen (EU) 2017/1938 en (EG) nr. 715/2009 wat betreft gasopslag
Artikel 1 - Wijzigingen in Verordening (EU) 2017/1938
Verordening (EU) 2017/1938 wordt als volgt gewijzigd:
1) Aan artikel 2 worden Pro de volgende punten toegevoegd:
“[…]
31. “ ondergrondse gasopslaginstallatie”: een opslaginstallatie, zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 9, van Richtlijn 2009/73/EG, die wordt gebruikt voor aardgasbevoorrading, met inbegrip van balanceringsvoorraad, en die is aangesloten op een transmissie- of distributiesysteem, met uitzondering van bolvormige of leidingbufferopslag bovengronds.”.
Artikel 2 - Wijzigingen in Verordening (EG) nr. 715/2009
Verordening (EG) nr. 715/2009 wordt als volgt gewijzigd:
1) Het volgende artikel wordt ingevoegd:
Artikel 3 bis Pro - Certificering van opslagsysteembeheerders
1. De lidstaten zorgen ervoor dat alle opslagsysteembeheerders, met inbegrip van die welke onder zeggenschap van een transmissiesysteembeheerder staan, overeenkomstig de in dit artikel vastgestelde procedure worden gecertificeerd, hetzij door de nationale regulerende instantie, hetzij door een andere bevoegde instantie die door de betrokken lidstaat is aangewezen op grond van artikel 3, lid 2, van Verordening (EU) 2017/1938 van het Europees Parlement en de Raad (in beide gevallen “certificeringsinstantie”).
Dit artikel is ook van toepassing op opslagsysteembeheerders die onder zeggenschap staan van transmissiesysteembeheerders die reeds gecertificeerd zijn op grond van de ontvlechtingsvoorschriften van de artikelen 9, 10 en 11 van Richtlijn 2009/73/EG.
2. De certificeringsinstantie vaardigt een ontwerpcertificeringsbesluit uit ten aanzien van opslagsysteembeheerders die ondergrondse gasopslaginstallaties met een capaciteit van meer dan 3,5 TWh beheren, indien uiterlijk op 1 februari 2023 of binnen 150 werkdagen na de datum van ontvangst van een kennisgeving op grond van lid 9 alle opslaginstallaties, ongeacht het aantal opslagsysteembeheerders, op 31 maart 2021 en 31 maart 2022 gevuld waren tot een niveau dat gemiddeld minder dan 30 % van hun maximumcapaciteit bedroeg.
Ten aanzien van de in de eerste alinea bedoelde opslagsysteembeheerders stelt de certificeringsinstantie alles in het werk om uiterlijk op 1 november 2022 een ontwerpcertificeringsbesluit uit te vaardigen.
Ten aanzien van alle andere opslagsysteembeheerders vaardigt de certificeringsinstantie uiterlijk op 2 januari 2024 of binnen 18 maanden na de datum van ontvangst van een kennisgeving op grond van lid 8 of lid 9 een ontwerpcertificeringsbesluit.
3. Bij de overweging van het risico voor de energievoorzieningszekerheid in de Unie houdt de certificeringsinstantie rekening met elk risico voor de gasleveringszekerheid op nationaal, regionaal of Unieniveau, alsmede met enige beperking van dergelijk risico, dat onder meer voortvloeit uit:
a. a) de eigendom, de levering of andere commerciële relaties die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de stimulansen voor en het vermogen van de opslagsysteembeheerder om de ondergrondse gasopslaginstallatie te vullen;
b) de rechten en verplichtingen van de Unie ten aanzien van een derde land uit hoofde van het internationaal recht, met inbegrip van overeenkomsten die zijn gesloten met een of meer derde landen waarbij de Unie partij is en waarin de energievoorzieningszekerheid aan de orde komt;
c) de rechten en verplichtingen van de betrokken lidstaten ten aanzien van een derde land, die voortvloeien uit door de betrokken lidstaat met een of meer derde landen gesloten overeenkomsten, voor zover die overeenkomsten in overeenstemming zijn met het Unierecht, of
d) andere specifieke feiten en omstandigheden van het geval.
4. Indien de certificeringsinstantie concludeert dat een persoon die direct of indirect zeggenschap heeft of rechten uitoefent over de opslagsysteembeheerder in de zin van artikel 9 van Pro Richtlijn 2009/73/EG, de energievoorzieningszekerheid of de wezenlijke veiligheidsbelangen van de Unie of van een lidstaat in gevaar kan brengen, weigert de certificeringsinstantie de certificering. Als alternatief kan de certificeringsinstantie een certificeringsbeslissing onder voorwaarden afgeven die waarborgen dat de risico's die negatieve gevolgen kunnen hebben voor het vullen van de gasopslaginstallaties voldoende worden beperkt, mits de werkbaarheid van de voorwaarden ten volle kan worden gewaarborgd door doeltreffende uitvoering en monitoring. Dergelijke voorwaarden kunnen met name voorzien in een vereiste dat de eigenaar van het opslagsysteem of de opslagsysteembeheerder het beheer van het opslagsysteem overdraagt.
5. Indien de certificeringsinstantie concludeert dat de risico's voor de gaslevering niet kunnen worden beperkt door voorwaarden te stellen op grond van lid 4, onder meer door van de eigenaar van het opslagsysteem of de opslagsysteembeheerder te eisen het beheer van het opslagsysteem over te dragen, en derhalve de certificering weigert:
a. a) eist zij van de eigenaar van het opslagsysteem, de opslagsysteembeheerder of elke persoon die naar haar inzicht de energievoorzieningszekerheid of de wezenlijke veiligheidsbelangen van de Unie of van een lidstaat in gevaar zou kunnen brengen, dat afstand wordt gedaan van de aandelen of rechten waarover die persoon beschikt ten aanzien van de eigenaar van het opslagsysteem of de opslagsysteembeheerder, en stelt zij een termijn vast binnen welke daarvan afstand moet worden gedaan;
b) gelast zij in voorkomend geval voorlopige maatregelen om te waarborgen dat een dergelijke persoon geen zeggenschap of rechten over die eigenaar van het opslagsysteem of opslagsysteembeheerder kan uitoefenen totdat van de aandelen of rechten afstand is gedaan, en
c) treft zij passende compenserende maatregelen overeenkomstig nationaal recht.
6. De certificeringsinstantie stelt de Commissie onverwijld in kennis van haar ontwerpcertificeringsbesluit, met vermelding van alle relevante informatie.
Binnen 25 werkdagen na een dergelijke kennisgeving verstrekt de Commissie een advies over het ontwerpcertificeringbesluit aan de certificeringsinstantie. De certificeringsinstantie houdt in de hoogste mate rekening met het advies van de Commissie.
7. Binnen 25 werkdagen na ontvangst van het advies van de Commissie vaardigt de certificeringsinstantie het certificeringsbesluit uit.
8. Voordat een nieuw aangelegde ondergrondse gasopslaginstallatie in gebruik wordt genomen, wordt de opslagsysteembeheerder gecertificeerd overeenkomstig de leden 1 tot en met 7. De opslagsysteembeheerder stelt de certificeringsinstantie in kennis van zijn voornemen om de opslaginstallatie in gebruik te nemen.
9. Opslagsysteembeheerders stellen de relevante certificeringsinstantie in kennis van elke geplande transactie die een herbeoordeling van hun naleving van de in de leden 1 tot en met 4 neergelegde certificeringsvoorschriften vereist.
10. Certificeringsinstanties monitoren de opslagsysteembeheerders voortdurend wat betreft de naleving van de in de leden 1 tot en met 4 vastgelegde certificeringseisen. Zij openen een certificeringsprocedure om de naleving opnieuw te beoordelen in elk van de volgende omstandigheden:
a. a) na ontvangst van een kennisgeving door de opslagsysteembeheerder op grond van lid 8 of lid 9;
b) op eigen initiatief, indien zij er kennis van hebben dat een geplande wijziging van rechten of van beïnvloeding op een opslagsysteembeheerder ertoe zou kunnen leiden dat de vereisten van de leden 1, 2 en 3 niet worden nageleefd;
c) na een met redenen omkleed verzoek van de Commissie.
11. De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de voortdurende werking van de ondergrondse gasopslaginstallaties op hun respectieve grondgebied te waarborgen. Die ondergrondse gasopslaginstallaties mogen hun activiteiten alleen stopzetten indien niet aan technische en veiligheidseisen wordt voldaan of indien de certificeringsinstantie na een beoordeling te hebben uitgevoerd en rekening houdend met een advies van het ENTSB voor gas, tot de conclusie komt dat een dergelijke stopzetting de gasleveringszekerheid op Unie- of nationaal niveau niet vermindert.
In voorkomend geval worden passende compenserende maatregelen genomen indien stopzetting van de activiteiten niet wordt toegestaan.
12. De Commissie kan richtsnoeren verstrekken over de toepassing van dit artikel.
13. Dit artikel is niet van toepassing op delen van LNG-installaties die voor opslag worden gebruikt.”
Gaswet (zoals geldend tot 1 januari 2026)
Artikel 1, eerste lid
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
f. gasopslaginstallatie: een installatie voor de opslag van gas, met inbegrip van het gedeelte van een LNG-installatie dat voor opslag wordt gebruikt, maar met uitzondering van het gedeelte dat wordt gebruikt voor gasproductie, en met uitzondering van installaties die uitsluitend ten dienste staan van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet bij de uitvoering van zijn taken;
[…]
ad. verordening 715/2009: verordening nr. 715/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1775/2005 (Pb EU 2009, L 211);
[…]
Artikel 1a
1. De Autoriteit Consument en Markt is belast met de aan haar opgedragen taken ter uitvoering van het bepaalde bij of krachtens deze wet, 2019/942, verordening 715/2009, verordening 1227/2011 en 2017/1938. Ook is de Autoriteit Consument en Markt belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, 2019/942, verordening 715/2009, verordening 1227/2011 en 2017/1938, met uitzondering van de artikelen en onderwerpen, bedoeld in artikel 1c, eerste en tweede lid.
2. De Autoriteit Consument en Markt is de regulerende instantie, bedoeld in artikel 39, eerste lid, van de richtlijn en in verordening 715/2009 en is de bevoegde instantie als bedoeld in verordening 715/2009.
[…]