ECLI:NL:CBB:2026:294 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Hoger beroep boete slachterij wegens niet doorsnijden hal...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 23/1140

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2026 op het hoger beroep hoger van

[naam] , te [vestigingsplaats] (slachterij)

(gemachtigde: F.Th.M. Peters)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 maart 2023, kenmerk 21/3990, in het geding tussen

de slachterij

de staatssecretaris (voorheen de minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)

Procesverloop in hoger beroep

De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 maart 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:2101).

De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.

De zitting was op 20 april 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.

Inleiding

1.1

In een rapport van bevindingen van 14 april 2020 heeft een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) naar aanleiding van toezicht bij de slachterij op 10 april 2020 het volgende vermeld:

“Ik zag dat het varkenskarkas niet op de juiste plek was gestoken en dat de aders, respectievelijk de slagaders, niet waren ingesneden, zie fotobijlage foto 2. Ik zag bij inspectie van de organen dat deze nog gevuld waren met bloed. Ik zag dat de nieren, de lever, de milt en de huid van de kop tot de schouders donkerrood van kleur waren. De verbloeding van dit varken was niet overvloedig. Dit betekent dat niet of niet volledig beide halsslagaders of de toevoerende vaten waren ingesneden. Ik zag dat het varken niet volledig was doodgebloed en ongedood de broeibak was ingegaan.

(…)

Het slachthuis [naam] te [vestigingsplaats] gebruikt CCTV om permanent met video-opnames het steek/slachtproces te monitoren. Samen met (…) (chef slachthal) en (…) (directeur/eigenaar) hebben wij op het kantoor van het bedrijf de video-opnames bekeken van het steekproces van vrijdag 10 april 2020 tussen 16:20 en 17:10 uur. Bij deze opnames werkten beide bedrijfsmedewerkers voor het steken van de varkens volgens de standaardwerkwijzen van het bedrijf en alle dieren waren gestoken. Ik zag bij deze video-opnames geen abnormale bewegingen en reflexen en de dieren waren bewusteloos en gevoelloos.”

1.2

Op basis van deze bevindingen en in overeenstemming met zijn voornemen tot het opleggen van een boete, heeft de staatssecretaris met het besluit van 27 november 2020 (boetebesluit) aan de slachterij een boete opgelegd van € 4.000,-. De reden daarvoor is dat de slachterij niet heeft gewaarborgd dat de operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen. Een varken was niet op de juiste plek gestoken en de slagaders waren niet ingesneden, waardoor het dier na eenvoudige bedwelming niet volledig is doodgebloed en ongedood in de broeibak kwam. Dat is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, artikel 3, eerste lid en artikel 4, eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid, en Bijlage III, punt 3.2, van de Verordening (EG) nr 1099/2009 (Verordening 1099/2009). Het standaardbedrag van de boete is verhoogd op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat de slachterij op 3 juli 2015 is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren waren verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

1.3

In het besluit op bezwaar van 9 juni 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar van de slachterij tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd. Wel heeft de staatssecretaris een overtreding van artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 (‘Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.’) als grondslag van de boete laten vervallen. Op basis van de bevindingen over de video-opname was een overtreding van deze bepaling niet bewezen. Dit had volgens de staatssecretaris geen gevolgen voor de boeteoplegging.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Kort samengevat heeft de rechtbank daartoe het volgende overwogen. In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouder zag dat bij een varkenskarkas de (slag)aders niet waren ingesneden en de organen nog gevuld waren met bloed. De slachterij betwist deze constateringen niet. Daarmee staat vast dat Bijlage III, punt 3.2 van Verordening 1099/2009 is overtreden. De enkel door de slachterij geopperde andere mogelijke oorzaken voor het niet leegbloeden zijn onvoldoende om haar de overtreding niet of verminderd te verwijten. De verhoging van de boete naar € 4.000,- wegens recidive is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving. De toepassing van de recidiveregeling leidt in dit geval niet tot een onevenredig hoge boete. De staatssecretaris merkt de overtreding terecht aan als ernstig; van een gering risico voor het dierenwelzijn is ook geen sprake geweest. Het niet doorsnijden van beide halsslagaders na eenvoudige bedwelming levert een risico op ernstig lijden op. Weliswaar heeft de toezichthouder op de videobeelden (direct) na het steken geen abnormale bewegingen en reflexen bij de varkens gezien, maar niet is uitgesloten dat het varken op enig moment voor het slachten alsnog bij bewustzijn is gekomen, bijvoorbeeld in de broeibak, en daardoor ernstig is aangetast in zijn dierenwelzijn.

Wettelijk kader

3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling van het hoger beroep

4 Het College zal hieronder de hogerberoepsgronden van de slachterij bespreken en daarbij, voor zover nodig, ingaan op het standpunt van de staatssecretaris.

Is sprake van een overtreding?

5.1

Op grond van artikel 15, eerst lid van Verordening 1099/2009 waarborgt de bedrijfsexploitant (hier: de slachterij) dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen. Punt 3.2 van deze voorschriften houdt in dat bij eenvoudige bedwelming systematisch de twee halsslagaders of toevoerende bloedvaten worden doorgesneden.

5.2

De slachterij betoogt dat de rechtbank ten onrechte op basis van het rapport van bevindingen heeft geoordeeld dat vast staat dat de slachterij dit voorschrift heeft overtreden. De toezichthouder had anatomisch moeten vaststellen dat het varken niet goed is gestoken. Hij heeft dit niet kunnen afleiden uit het enkele feit dat het varken niet volledig was verbloed. Bovendien is het rapport van bevindingen onduidelijk omdat de constateringen ‘slecht gestoken’, ‘niet op de juiste plaats gestoken’ en ‘de slagaders waren niet ingesneden’ haaks staan op wat de toezichthouder op basis van de video-opname heeft geconstateerd.

5.3

Het College volgt de slachterij niet in dit betoog. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder het karkas van het varken heeft onderzocht. De toezichthouder vermeldt namelijk dat hij “zag” dat het varken niet op de juiste plek was gestoken en dat de (slag)aders niet waren ingesneden. Daarbij verwijst hij naar een fotobijlage van het karkas. De toezichthouder heeft dus niet alleen op basis van de onvolledige verbloeding geconstateerd dat het varken niet goed is gestoken. Ook is deze constatering niet in tegenspraak met de vermelding in het rapport dat op de video-opname is te zien dat alle dieren volgens de standaardwerkwijze zijn gestoken, dat geen abnormale bewegingen waren te zien en dat de dieren bewusteloos en gevoelloos waren. Zoals de staatssecretaris onbetwist heeft gesteld in het bestreden besluit, kan uit een video-opname niet altijd exact worden opgemaakt op welke plek een dier wordt gestoken en of daarbij de slagaders of toevoerende bloedvaten worden doorsneden. Ook heeft de staatssecretaris onbetwist gesteld dat de constatering dat geen abnormale bewegingen waren te zien en de dieren bewusteloos waren, aangeeft dat de varkens op de juiste manier waren bedwelmd, maar niet aantoont dat ze op de juiste manier zijn gestoken. Net als de rechtbank concludeert het College dat de staatssecretaris op basis van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat de slachterij de voorschriften voor slachthuizen heeft overtreden. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Is de overtreding verwijtbaar?

6.1

De slachterij betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overtreding haar kan worden verweten. Zij heeft bij het steken die handelingen verricht waarmee zij normaal gesproken voldoet aan de voorschriften. Dat de aders niet zijn doorgesneden heeft een andere oorzaak die bij het steken niet kenbaar was, bijvoorbeeld een anatomische afwijkende ligging van de aders. Na het zien van de video-opname lag het op de weg van de toezichthouder om het varken op anatomische afwijkingen te onderzoeken.

6.2

Dit betoog gaat niet op. Ook in het geval dat een varken een anatomische afwijking heeft mag van de slachterij worden verwacht dat zij waarborgt dat de aders van het dier na de bedwelming worden doorgesneden, bijvoorbeeld door het opnemen van extra controles in het slachtproces. De overtreding is al om die reden verwijtbaar aan de slachterij. Bovendien heeft de slachterij niet onderbouwd dat het betrokken varken een anatomische afwijking had terwijl dit wel op haar weg lag. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat verwijtbaarheid ontbreekt. De slachterij kan niet worden gevolgd in haar stelling dat zij het karkas van het varken niet op een anatomische afwijking heeft kunnen controleren omdat zij het rapport van bevindingen later heeft ontvangen en het karkas voor destructie is bestemd. Zoals in het rapport is vermeld, heeft de toezichthouder al op 10 april 2020 de chef slachthal van zijn bevindingen op de hoogte gesteld en een rapport aangezegd. Niet valt in te zien waarom de slachterij het karkas toen niet heeft kunnen controleren. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de slachterij een verwijt kan worden gemaakt. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Hoogte van de boete

7.1

De slachterij is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de verhoging van de boete wegens recidive in overeenstemming is met artikel 2.5 van het Besluit handhaving. Zij betoogt dat voor een verhoging op grond van deze bepaling vereist is dat het bij de nieuwe overtreding om dezelfde feiten of feitelijke gedraging gaat als bij een eerdere overtreding en niet (alleen) een overtreding van dezelfde wettelijke norm.

7.2

Het College volgt de slachterij ook in dit betoog niet. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving wordt de boete verhoogd als ten tijde van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder opgelegde boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden. In de Nota van Toelichting bij het Besluit handhaving (Stb. 2012, 603, p. 12) staat “
Het eerste lid van artikel 2.5 van dit besluit is beperkt tot gevallen waarin hetzelfde voorschrift opnieuw wordt overtreden.” Hieruit volgt dat voor een verhoging van het boetebedrag wegens recidive niet van belang is of het bij de nieuwe en de eerdere overtreding om dezelfde feiten of feitelijke gedraging gaat, maar of hetzelfde voorschrift is overtreden. Dat aan dit laatste is voldaan, staat tussen partijen niet ter discussie.

7.3

Voor een matiging van de boete wegens bijzondere omstandigheden met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ziet het College geen aanleiding. Dat de slachterij, zoals zij benadrukt, zich heeft ingespannen om een overtreding zoals hier aan de orde te voorkomen, levert geen bijzondere omstandigheid op. Zij voldoet daarmee aan haar wettelijke verplichting tot naleving van de voorschriften voor slachthuizen. Er is geen sprake van een verminderde verwijtbaarheid van de overtreding als bijzondere omstandigheid.

7.4

De slachterij heeft op de zitting de hogerberoepsgrond over artikel 2.3 van het Besluit handhaving ingetrokken, waardoor het College aan een bespreking daarvan niet meer toe komt. Het College komt, net als de rechtbank, tot de conclusie dat er geen grond is voor matiging van de boete. De hogerberoepsgrond over de hoogte van de boete slaagt niet.

Overschrijding redelijke termijn

8.1

De slachterij verzoekt om matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In verband hiermee heeft het College de Staat als partij aangemerkt.

8.2

In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

8.3

In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 5 november 2020, de datum waarop de staatssecretaris het voornemen tot het opleggen van een boete heeft uitgebracht. Op de datum van de uitspraak van het College is de redelijke termijn met ongeveer één jaar en zeven maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete van € 4.000,- te matigen met 20% tot een bedrag van € 3.200,-.

Slotsom

9.1

Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen, het boetebedrag vaststellen op € 3.200,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

9.2

Omdat de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling in de rechterlijke fase, zal de Staat worden veroordeeld in de door de slachterij gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens deze termijnoverschrijding. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt met een waarde van € 934,- en een wegingsfactor van 0,5). Het College zal met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb bepalen dat de griffier het voor de behandeling in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de slachterij terugbetaalt. De staatssecretaris zal op grond van het dwingendrechtelijk geformuleerde artikel 8:74, eerste lid, van de Awb worden veroordeeld tot volledige vergoeding van het door de slachterij betaalde griffierecht in beroep van € 360,-, omdat het beroep tegen het bestreden besluit alsnog gegrond wordt verklaard.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de uitspraak van de rechtbank;

- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de slachterij tegen het bestreden besluit gegrond;

- vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 3.200,-;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
draagt de staatssecretaris op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan de slachterij te vergoeden;
bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de slachterij terugbetaalt;
veroordeelt de Staat (ministerie van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de slachterij tot een bedrag van € 467,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. C.T.C. Welters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2026.

w.g. W.J.A.M. van Brussel w.g. C.T.C. Welters

Bijlage

Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden

Artikel 3, eerste lid

Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.

Artikel 4, eerste lid

Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand

van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden.

Artikel 15, eerst lid

De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.

Bijlage III, punt 3.2

Bij eenvoudige bedwelming of slacht overeenkomstig artikel 4, lid 4, worden systematisch de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten doorgesneden. Elektrische stimulatie vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier bewusteloos is. Verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:46, derde lid

Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Wet dieren

Artikel 6.2, eerste lid

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Regeling houders van dieren

Artikel 5.8

Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van Externe link:verordening (EG) nr. 1099/2009.

Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren

Artikel 2.3

Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:

a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;

b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.

Artikel 2.5, eerste lid

Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.