Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/737
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2026 op het hoger beroep van
[naam] B.V., te [vestigingsplaats] (slachterij)
(gemachtigde: F.Th.M. Peters)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 juli 2024, kenmerk 23/3453 en 23/3454 in de gedingen tussen
de slachterij
en
de staatssecretaris (voorheen de minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)
Procesverloop in hoger beroep
De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 8 juli 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:6184).
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De zitting was op 20 april 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen.
Inleiding
1 Het gaat in dit hoger beroep om drie besluiten tot het opleggen van boetes voor overtredingen van het voorschrift dat de vorming van condens op oppervlakken wordt voorkomen.
1.1
In de eerste boetezaak heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) op 28 februari 2022 geconstateerd dat in de organenkoelcel condensdruppels hingen aan de onderkant van de verdamper. Onder deze verdamper bevonden zich bakken met nieren die twee keer waren afgedekt met plastic zakjes. Een aantal condensdruppels viel op het afdekplastic van een bak met nieren. De toezichthouder heeft geconstateerd dat er geen sprake was van contaminatie.
1.2
In de tweede boetezaak heeft een toezichthouder van de NVWA op 3 juni 2022 in de leverkoelcel kratten gezien met levers die niet waren afgedekt. Op het plafond boven deze kratten zag de toezichthouder een grote hoeveelheid condensdruppels. Na de geconstateerde overtreding heeft de slachterij de condens verwijderd en de bovenste kratten met levers vernietigd.
1.3
In de derde boetezaak heeft een toezichthouder van de NVWA op 20 juni 2022 in de nakoelcel condensdruppels gezien aan alle verdampers en op ijzeren balken/het baanwerk. Onder de condensdruppels hingen varkenskarkassen. De slachterij heeft vervolgens de karkassen weggehaald en elk karkas geflambeerd. De condensdruppels werden met een mop verwijderd.
1.4
Op basis van deze bevindingen heeft de staatssecretaris met een besluit van 30 september 2022 (wat betreft de eerste boetezaak) en twee besluiten van 23 december 2022 (wat betreft de tweede en derde boetezaak) drie keer een boete opgelegd van € 5.000,-. De reden daarvoor is dat bij drie inspecties is geconstateerd dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen. Dit is volgens de staatssecretaris een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en artikel 4, tweede lid, en punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 852/2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). Het standaardbedrag van de boete is in alle drie de boetezaken verhoogd op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat de slachterij op 2 maart 2018 is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaren waren verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk was geworden.
1.5
In twee besluiten op bezwaar van 7 april 2023 (bestreden besluiten), waartegen de beroepen bij de rechtbank waren gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij tegen de drie boetebesluiten ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris terecht heeft geconcludeerd dat de slachterij in de drie boetezaken punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 heeft overtreden. In dat kader heeft de rechtbank het betoog van de slachterij verworpen dat niet dit voorschrift, maar de specifieke voorschriften van punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II van bijlage II bij Verordening 852/2004 van toepassing waren. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de staatssecretaris bevoegd was om voor de overtredingen boetes op te leggen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris de boetes in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving heeft verhoogd en terecht geen reden heeft gezien om de boetes onder toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving te halveren. Van bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boete moeten leiden, is volgens de rechtbank niet gebleken. De rechtbank heeft de opgelegde boetes evenredig geacht.
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
4 Het College komt tot het oordeel dat de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten en licht dit hieronder toe.
Is sprake van een overtreding?
5.1
De slachterij is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris terecht heeft geconcludeerd dat zij in de drie boetezaken punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 heeft overtreden.
5.2
De slachterij betoogt in de eerste plaats dat op de condensvorming uitsluitend punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II van bijlage II bij Verordening 852/2004 van toepassing is. Hoofdstuk II bevat specifieke voorschriften voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Ook het koelen is een behandeling. In alle drie de boetezaken is daarom sprake van ruimten (koelcellen) waarin vlees behandeld wordt. Dat betekent dat hier alleen de specifieke voorschriften van hoofdstuk II van toepassing zijn. Bij de bereiding, behandeling en verwerking van vlees is het niet mogelijk om de vorming van condens te voorkomen. Punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II bepaalt dan ook dat plafonds en voorzieningen aan plafonds zo moeten zijn ontworpen en uitgevoerd dat condens wordt beperkt. Dit is een inspanningsverplichting, waaraan de slachterij heeft voldaan door de condens te verwijderen (moppen) voordat deze naar beneden valt.
5.3
Het College volgt de slachterij niet in dit betoog. Hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 bevat algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Het voorschrift van punt 2, aanhef en onder b, maakt deel uit van dat hoofdstuk. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 maart 2025, ECLI:NL:CBB:2025:178, onder 4.4), is punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I altijd van toepassing als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken en is dat voorschrift overkoepelend van aard. Het voorschrift van punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II van bijlage II vormt daarbij een aanvulling voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Alleen van de eisen die in hoofdstuk III van bijlage II voor bepaalde bedrijfsruimten zijn opgenomen is uitdrukkelijk bepaald dat deze gelden in plaats van de eisen die zijn opgenomen in hoofdstuk I (zie de inleiding van bijlage II). Op de drie locaties waar in dit geval condens is vastgesteld is dus in ieder geval het algemene voorschrift van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van toepassing. De vraag of in aanvulling daarop ook punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II op deze ruimten van toepassing is, kan daarom onbeantwoord blijven.
5.4
De slachterij betoogt in de tweede plaats dat zij punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I niet heeft overtreden en dat haar in ieder geval geen verwijt kan worden gemaakt. Volgens de slachterij is punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I niet van toepassing op verdampers en baanwerk en is het niet mogelijk om condensvorming op deze uitrustingsstukken te voorkomen. Bij de bewerking van vlees is het niet mogelijk om de vorming van condens te voorkomen, ook niet als dit plaatsvindt in een ruimte die voldoet aan alle moderne bouwkundige vereisten.
5.5
Het College volgt de slachterij ook niet in dit betoog. Op grond van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I moeten de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig zijn dat de vorming van condens op oppervlakken wordt voorkomen. Volgens rechtspraak van het College, ingezet met de uitspraak van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:809, onder 5.1), volgt uit artikel 4 in Pro samenhang met punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 dat sprake is van een resultaatsverplichting. De slachterij betoogt tevergeefs dat punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I niet van toepassing is op verdampers en baanwerk. De tekst en de strekking (het voorkomen van de vorming van condens) van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I bevatten geen aanknopingspunten voor een dergelijke uitleg. De mate van condensvorming die de toezichthouder in de drie boetezaken heeft vastgesteld, sluit niet uit dat sprake was van bouwkundige gebreken aan de betrokken ruimtes. Voor het vaststellen van een overtreding van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I hoeft de staatssecretaris niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen tot de condensvorming hebben geleid. De slachterij stelt dat het niet mogelijk is om de vorming van condens aan verdampers en baanwerk te voorkomen en dat het ook niet mogelijk is om bij de bewerking van vlees condensvorming te voorkomen, zelfs als dat plaatsvindt in een gebouw dat voldoet aan alle bouwkundige eisen. Deze stellingen heeft zij niet onderbouwd, bijvoorbeeld met een rapport van een deskundige, en kunnen alleen al om die reden niet tot een ander oordeel leiden.
5.6
Net als de rechtbank komt het College tot het oordeel dat de staatssecretaris terecht heeft geconcludeerd dat de slachterij in de drie boetezaken punt 2b van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 heeft overtreden en dat de staatssecretaris bevoegd was daarvoor boetes op te leggen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Hoogte van de boetes
6.1
De slachterij is het ook niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris terecht geen reden heeft gezien om de boetes te halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving omdat er een reëel risico bestond dat vlees besmet zou worden door condens. Zij voert aan dat in de eerste boetezaak de nieren waren afgedekt met plastic zakjes en dat in de twee andere boetezaken geen sprake was van vallende condens. Ook voert zij aan dat de NVWA op haar website vers roodvlees niet noemt in een overzicht van producten waarbij een risico bestaat op besmetting met de bacterie Listeria monocytogenes.
6.2
Dit betoog gaat niet op. Artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving bepaalt dat het boetebedrag wordt gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid gering zijn of ontbreken. Het College volgt de staatssecretaris in zijn stelling dat condens dat vanaf een oppervlak op vlees terechtkomt een risico voor de volksgezondheid oplevert, omdat de condensdruppels Listeria spp en andere ziekteverwekkers kunnen bevatten. Dat roodvlees niet op de NVWA-website is genoemd als een risicoproduct voor besmetting met Listeria monocytogenes, leidt niet tot een andere conclusie. Dit alleen al omdat de slachterij de stelling van de staatssecretaris dat condens ook andere soorten bacteriën en ziekteverwekkers (zoals schimmels en chemicaliën) kan bevatten niet heeft betwist. In de eerste boetezaak zijn condensdruppels op het afdekplastic van een bak met nieren gevallen. Hoewel de toezichthouder heeft vastgesteld dat geen besmetting van het vlees heeft plaatsgevonden, was hier wel sprake van een reëel risico voor de volksgezondheid. De staatssecretaris heeft namelijk onbetwist gesteld dat de waarneming van de toezichthouder een momentopname was, dat in de organenkoelcel continu nieuwe kratten met vers vlees werden neergezet en dat deze kratten niet altijd waren afgedekt. In de tweede en de derde boetezaak hingen condensdruppels boven onbedekt vlees. Dit leverde een risico voor de volksgezondheid op, ook al is niet vastgesteld dat druppels op het vlees zijn gevallen. Zoals de staatssecretaris heeft toegelicht, kan niet worden uitgesloten dat voorafgaand aan de inspectie van de koelcellen al condensdruppels op het vlees waren gevallen omdat dit op enig moment niet meer (goed) zichtbaar is, en bestaat bovendien de mogelijkheid dat dit zou zijn gebeurd als de toezichthouder de slachterij niet op de condensvorming had gewezen. Net als de rechtbank concludeert het College daarom dat de staatssecretaris terecht geen reden heeft gezien om de boetes te halveren.
6.3
Voor zover de slachterij betoogt dat de boetes wegens bijzondere omstandigheden met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gematigd hadden moeten worden, volgt het College haar ook daarin niet. Uit wat hiervoor in 5.5 en 6.2 is overwogen volgt dat geen sprake is van een verminderde verwijtbaarheid of beperkte ernst van de overtredingen. Het College is daarom met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. De hogerberoepsgrond over de hoogte van de boetes slaagt niet.
Slotsom
7 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
Beslissing
Het College bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. C.T.C. Welters, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2026.
w.g. W.J.A.M. van Brussel w.g. C.T.C. Welters
Bijlage
Verordening (EG) Nr. 852/2004 inzake levensmiddelenhygiëne
Artikel 4, tweede lid
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
Bijlage II Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)
Inleiding
[..]
- hoofdstuk II is van toepassing op alle ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt, behalve restauratieruimten en de ruimten waarop hoofdstuk III van toepassing is;
[…]
Hoofstuk I Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III)
2. De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelenmoeten zodanig zijn dat:
[…]
b) de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen;
[…]
Hoofdstuk II Specifieke voorschriften in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in hoofdstuk III genoemde ruimten)
1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:
[…]
c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt;
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, derde lid
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, aanhef onder c
Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
[…]
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004
[…]
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.3, aanhef en onder a
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
[…]