Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/153
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 februari 2026 in de zaak tussen
Jonaz B.V., te Rotterdam
en
de Autoriteit Consument en Markt
(gemachtigden: mr. dr. A.N. Vroege, mr. J. Schutte en mr. L.H. Partiman)
met als derde partijenVodafoneZiggo Group B.V., te Utrecht en VodafoneZiggo Group Holding B.V., te Amsterdam (gemachtigden: mr. W. Knibbeler, mr. A.A.J. Pliego Selie en mr. T. Heystee)
en
Koninklijke KPN N.V.en
KPN B.V., te Rotterdam
KPN B.V., te Rotterdam
(gemachtigden: mr. D. de Nijs-Klein, mr. G.P. van Duijvenvoorde en ir. F.H. Fleuren)
Procesverloop
Op 12 december 2023 heeft de Autoriteit Consument en Markt (ACM) het marktanalysebesluit lokale toegang genomen.
Jonaz heeft tegen het marktanalysebesluit beroep ingesteld en VodafoneZiggo en KPN zijn als derde partijen aangemerkt in deze procedure.
De ACM heeft een verweerschrift ingediend.
VodafoneZiggo heeft een zienswijze ingediend.
Ten aanzien van een aantal stukken die de ACM verplicht is over te leggen heeft zij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 10 juli 2025 heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht. Jonaz, VodafoneZiggo en KPN hebben het College toestemming verleend om mede op grondslag van die stukken uitspraak te doen.
De zitting was op 26 september 2025. Aan de zitting heeft H.K. Tanis namens Jonaz deelgenomen. Namens de ACM hebben haar gemachtigden deelgenomen. Daarnaast hebben namens de ACM mr. dr. O.F. Essens, G. Salvo MSc, ir. T. van der Gaast en mr. ing. R. Leijenaar deelgenomen. Namens VodafoneZiggo en KPN hebben hun gemachtigden deelgenomen.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1.1
Met de uitspraak van 17 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:177) heeft het College het marktanalysebesluit ontbundelde toegang (WFA-besluit) van de ACM uit 2018 vernietigd. Daarmee is alle regulering op de markt voor lokale toegang komen te vervallen. Medio 2020 is de ACM een nieuw onderzoek gestart naar de noodzakelijkheid van regulering op basis van de Telecommunicatiewet (Tw) en/of ingrijpen op basis van de Mededingingswet (Mw). Op basis van dit onderzoek voorzag de ACM marktrisico’s in de toegangsvoorwaarden van KPN en het glasvezelbedrijf Glaspoort (een gezamenlijke onderneming van KPN en een onderdeel van het ABP) op de wholesalemarkt. Op 9 juli 2021 heeft de ACM aangekondigd dat zij een marktanalysebesluit zou gaan opstellen. Eind 2021 hebben KPN en Glaspoort aangegeven toezeggingen te willen doen om de door de ACM vastgestelde marktrisico’s weg te nemen. In maart 2022 hebben KPN en Glaspoort hun toezeggingen voorgelegd aan de ACM. De ACM heeft deze toezeggingen met haar besluit van 25 augustus 2022 bindend verklaard. In september 2022 heeft de ACM haar onderzoek ten behoeve van het marktanalysebesluit hervat en de toezeggingen daarbij als nieuw gegeven betrokken. Op 12 december 2023 heeft de ACM het in deze procedure bestreden marktanalysebesluit lokale toegang genomen. In dit besluit heeft de ACM – kort samengevat – op de onderzochte geografische retailmarkten geen risico op aanmerkelijke marktmacht (AMM) vastgesteld en geconcludeerd dat deze retailmarkten voldoende concurrerend zijn of worden tijdens de reguleringsperiode. Op grond daarvan ziet de ACM geen aanleiding om de markt voor lokale wholesaletoegang verder te onderzoeken.
1.2
Jonaz is een glasvezelaanbieder die haar klanten diensten levert op basis van ODF-toegang op het FttH-PtP netwerk van KPN. Jonaz plaatst zelf haar actieve apparatuur op het netwerk van KPN. Zij kan zich onderscheiden van andere aanbieders door verbindingen met hoge snelheid aan te bieden tegen relatief lage prijzen. Daarnaast kan Jonaz zich onderscheiden door haar eigen televisieproduct. Hiervoor maakt zij gebruik van de DVB-C techniek. Het aantal Homes Passed van Jonaz bedraagt ongeveer 300.000. Jonaz is het niet eens met het marktanalysebesluit. Daartoe voert zij – samengevat – aan dat de ACM ten onrechte het Toezeggingenbesluit in de plaats laat treden van het marktanalysebesluit. Daarnaast betoogt Jonaz dat de geografische afbakening van markt I niet juist is. Verder concludeert de ACM volgens Jonaz ten onrechte dat er gelet op de toezeggingen geen risico op AMM van KPN bestaat op markt I. Tot slot betoogt Jonaz dat de ACM ten onrechte in haar concurrentieanalyse geen aandacht besteedt aan het kunnen concurreren op kwaliteit of functionaliteit van het productaanbod op de retailmarkt.
Het toetsingskader
2.1
Op grond van hoofdstuk 6a van de Tw moet de ACM periodiek de concurrentiesituatie op relevante elektronische communicatiemarkten onderzoeken. Met de bepalingen in hoofdstuk 6a van de Tw is uitvoering gegeven aan het juridisch kader zoals dit volgt uit Richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie (Richtlijn 2018/1972). Op grond van artikel 6a.1, eerste lid, van de Tw moet de ACM de relevante markten in de elektronische communicatiesector bepalen. Startpunt daarvoor is Aanbeveling (EU) 2020/2245 van de Commissie van 18 december 2020 betreffende relevante producten- en dienstenmarkten in de elektronische-communicatiesector die aan regelgeving ex ante kunnen worden onderworpen [1] (Aanbeveling 2020/2245). Daarin zijn door de Europese Commissie wholesalemarkten aangewezen die op voorhand in aanmerking komen voor ex ante regulering. De markt voor lokale toegang op wholesaleniveau, op een vaste locatie (ook wel: Wholesale Local Access-markt, WLA-markt) is opgenomen in Bijlage 1 van Aanbeveling 2020/2245. Als een markt is opgenomen in de Aanbeveling, dan hoeft de ACM overeenkomstig artikel 6a.1, zesde lid, van de Tw niet vast te stellen of die markt aan de zogenoemde driecriteriatoets voldoet, tenzij door specifieke nationale omstandigheden aan één of meer criteria niet kan worden voldaan, overeenkomstig artikel 67, eerste en tweede lid, van Richtlijn 2018/1972. Uit artikel 6a.1, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Tw volgt dat de driecriteriatoets dient om vast te stellen of de betreffende markt een van de volgende kenmerken vertoont: 1) de aanwezigheid van hoge en niet-tijdelijke toegangsbelemmeringen, 2) vanwege de marktstructuur is daadwerkelijke mededinging niet binnen de relevante periode te verwachten, en 3) het mededingingsrecht alleen is niet voldoende om vastgesteld marktfalen aan te pakken.
2.2
Bij het uitvoeren van de marktanalyse volgt de ACM de Richtsnoeren voor de marktanalyse en de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht in het bestek van het EU-regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten (AMM-richtsnoeren). Uit 15, 16 en 18 van de AMM-richtsnoeren volgt dat het onderzoek naar de relevante markt wordt gestart op de retailmarkt. In het onderzoeken van de retailmarkten staat – zie de Richtlijn 2018/1972 onder 29 en 168 – de vraag centraal of de retailmarkt op duurzame basis daadwerkelijk concurrerend is. Als de onderliggende retailmarkt(en) in de toekomst concurrerend zal (zullen) zijn, moet de ACM daaruit concluderen dat regelgeving op wholesaleniveau niet noodzakelijk is.
2.3
Het volledige wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Het marktanalysebesluit lokale toegang
3.1
In de marktanalyse heeft de ACM de productmarkt afgebakend als ‘internettoegang geleverd over een vaste aansluiting’ (koper, glas of kabel). Aan de hand van een analyse van de vraag- en aanbodsubstitutie concludeert de ACM dat geen verder onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen consumenten en zakelijke afnemers en dat de vaste diensten in
vast-mobielbundels ook tot de relevante productmarkt behoren. Mobiele internettoegang en satelliet internettoegang behoren niet tot de relevante productmarkt. Vervolgens heeft de ACM de geografische markt afgebakend. Daarbij heeft zij de postcodegebieden (cijfers en letters) als geografische basisunit gekozen. Zij heeft deze gebieden geanalyseerd en gebieden met gemeenschappelijke kenmerken samengevoegd op grond van a) het aantal netwerken, b) marktaandelen, c) prijzen en d) gedragspatronen. Op basis van deze analyse identificeert de ACM vijf geografische markten:
vast-mobielbundels ook tot de relevante productmarkt behoren. Mobiele internettoegang en satelliet internettoegang behoren niet tot de relevante productmarkt. Vervolgens heeft de ACM de geografische markt afgebakend. Daarbij heeft zij de postcodegebieden (cijfers en letters) als geografische basisunit gekozen. Zij heeft deze gebieden geanalyseerd en gebieden met gemeenschappelijke kenmerken samengevoegd op grond van a) het aantal netwerken, b) marktaandelen, c) prijzen en d) gedragspatronen. Op basis van deze analyse identificeert de ACM vijf geografische markten:
I) Glasvezelnetwerk KPN/Glaspoort,
II) Glasvezelnetwerk derden – stedelijk,
III) Glasvezelnetwerk derden – buitengebieden,
IV) Kabelnetwerk, en
V) Kopernetwerk KPN.
3.2
Op deze vijf markten heeft de ACM onderzocht of er een risico op aanmerkelijke marktmacht (AMM) bestaat. Daartoe heeft de ACM de marktaandelen op de retailmarkt onderzocht, maar ook andere factoren meegewogen. De analyse is een prospectieve beoordeling van de concurrentiesituatie op de retailmarkt voor vaste internettoegangsdiensten in de periode tot en met 2028. Op markt I concludeert de ACM dat er geen risico op AMM bestaat voor KPN door de wholesaletoegang die KPN en Glaspoort bieden. Deze toegang wordt aangeboden op basis van de door de ACM bindend verklaarde toezeggingen. Op markt II concludeert de ACM dat er geen risico op AMM bestaat voor VodafoneZiggo vanwege het relatief lage marktaandeel en het feit dat alternatieve glasvezelaanbieders wholesaletoegang bieden tot hun netwerken waarmee toegangsvragers effectief kunnen concurreren op de retailmarkt. Op markt III concludeert de ACM dat er mede vanwege het lage marktaandeel van KPN op het kopernetwerk en de wholesaletoegang van alternatieve glasvezelaanbieders geen aanleiding is om het risico op AMM verder te onderzoeken. Op markt V concludeert de ACM dat er geen risico op AMM bestaat voor KPN op zijn kopernetwerk door de verwachting dat binnen de reguleringsperiode in deze markt grotendeels glasvezel zal worden uitgerold. Op markt IV concludeert de ACM dat er in de actuele concurrentiesituatie indicaties zijn die duiden op een minder concurrerende markt door het ontbreken van glasvezelalternatieven. De concurrentievoordelen van VodafoneZiggo in deze markt nemen volgens de ACM echter af door de grootschalige uitrol van open glasvezelnetwerken in Nederland. De concurrentiesituatie zal naar verwachting tenderen naar de concurrentiesituatie op markten I en II. Op grond van deze prospectieve analyse concludeert de ACM dat markt IV binnen de reguleringsperiode naar verwachting effectief concurrerend zal worden en dat er daarom geen risico is dat VodafoneZiggo in deze markt beschikt over AMM.
Beoordeling door het College
De rol van het Toezeggingenbesluit in de marktanalyse
4.1
Jonaz is het niet eens met de rol die het Toezeggingenbesluit speelt in de marktanalyse. Door de ACM is in het Toezeggingenbesluit benadrukt dat zij de marktanalyse zal hervatten en een marktanalysebesluit zal nemen waarbij de toezeggingen als feitelijk gegeven worden betrokken. Voor Jonaz was dit één van de overwegingen om niet in beroep te gaan tegen het Toezeggingenbesluit. Jonaz begrijpt wel dat de toezeggingen in het marktanalysebesluit als feitelijk gegeven worden betrokken, maar het Toezeggingenbesluit kan volgens haar niet in de plaats treden van dat besluit. De ACM kan dus niet het Toezeggingenbesluit gebruiken als onderbouwing voor haar marktanalysebesluit. Dit is een cirkelredenering waarbij het ene besluit als rechtvaardiging dient voor het andere. De ACM is verder onvoldoende inhoudelijk ingegaan op de zienswijze die Jonaz heeft ingediend in reactie op het ontwerp marktanalysebesluit. De ACM weerlegt de zienswijze door te verwijzen naar een uitgebreide algemene passage in het Toezeggingenbesluit. Deze werkwijze past een zorgvuldig opererende toezichthouder niet.
4.2
De ACM vindt dat zij het Toezeggingenbesluit terecht en op juiste wijze in haar marktanalyse heeft betrokken. In haar marktanalyse moet de ACM de modified greenfield benadering volgen. Die benadering vereist dat de ACM bij het analyseren van de relevante retailmarkten abstraheert van bestaande toegangsregulering die is gebaseerd op aanmerkelijke marktmacht (AMM). Het Toezeggingenbesluit is op het generieke mededingingsrecht gebaseerd. Met de disciplinerende invloed van dat besluit dient de ACM in haar marktanalyse dus wel rekening te houden. De ACM heeft dat gedaan door de inhoud en strekking van het Toezeggingenbesluit als feitelijk gegeven mee te wegen. De vastgestelde feiten en verrichte onderzoekshandelingen zijn ook nog actueel en relevant. Dat de ACM in het marktanalysebesluit naar het Toezeggingenbesluit verwijst, is daar een logisch gevolg van. Jonaz heeft zich in haar zienswijze op het ontwerp Toezeggingenbesluit onder andere uitgelaten over de (on)mogelijkheid voor ODF-toegang op het PtMP-netwerk van KPN en de technische beperkingen die VULA-PON kent ten opzichte van ODF. Diezelfde argumenten voert Jonaz aan in de zienswijze op het ontwerp marktanalysebesluit. In het marktanalysebesluit heeft de ACM daarop gereageerd door op te merken dat zij in het Toezeggingenbesluit daar al op in is gegaan. Daarnaast heeft de ACM de argumenten ook inhoudelijk behandeld in het marktanalysebesluit. De ACM verwijst hiervoor naar randnummer 525 van Annex A Nota van bevindingen bij dat besluit.
5.1
Het College is van oordeel dat de ACM in het marktanalysebesluit een juiste betekenis heeft gegeven aan het Toezeggingenbesluit en licht dit oordeel hierna toe.
5.2
In de uitspraak van heden (ECLI:NL:CBB:2026:45, in 5.2) heeft het College geoordeeld dat de ACM gehouden was om in het marktanalysebesluit rekening te houden met het op het generieke mededingingsrecht gebaseerde Toezeggingenbesluit. In diezelfde uitspraak heeft het College in 7.2 ook overwogen dat de marktsituatie zoals weergegeven in het Toezeggingenbesluit niet zonder meer het vertrekpunt kon zijn van de marktanalyse. Tegelijkertijd waren de feiten en verrichte onderzoekshandelingen die ten grondslag lagen aan het Toezeggingenbesluit nog actueel en relevant. Het College is dan ook van oordeel dat de ACM terecht de informatie die zij op grond van het Toezeggingenbesluit had vergaard, heeft betrokken bij de nieuwe marktanalyse naar de retailmarkt. Anders dan Jonaz meent, dient het Toezeggingenbesluit dus niet als rechtvaardiging voor het marktanalysebesluit, maar gebruikt de ACM slechts de informatie die ook voor de marktanalyse relevant is.
5.3
Het College is daarnaast van oordeel dat de ACM in het marktanalysebesluit voldoende inhoudelijk ingaat op de door Jonaz in de zienswijze aangedragen argumenten. Dat de ACM in reactie daarop heeft verwezen naar wat zij heeft overwogen in het Toezeggingenbesluit vanwege de overeenkomst tussen het standpunt van Jonaz in de zienswijze en de reactie die Jonaz op het concept Toezeggingenbesluit heeft ingediend, vindt het College begrijpelijk. Daarnaast gaat de ACM in randnummer 525 van Annex A Nota van bevindingen bij het marktanalysebesluit verder in op de zienswijze van Jonaz en licht zij toe waarom zij geen aanleiding ziet om markt I anders af te bakenen. Ook in de beroepsprocedure gaat de ACM uitgebreid in op de beroepsgronden – die deels overeenkomen met de zienswijze – van Jonaz. Jonaz heeft niet verder geconcretiseerd op welke standpunten uit de zienswijze de ACM onvoldoende in zou zijn gegaan. Het College concludeert dat van een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek dan ook geen sprake is.
De geografische marktafbakening van markt I
6.1
Het beroep van Jonaz ziet op Markt I, het glasvezelnetwerk van KPN/Glaspoort. Dat netwerk bestaat uit twee delen, die verschillende technische karakteristieken hebben. Het glasvezelnetwerk van KPN was oorspronkelijk een Point-to-Point (PtP) netwerk. Kort gezegd beschikt daarbij iedere eindaansluiting over een individuele glasvezelverbinding (Fiber to the Home (FttH)). Het glasvezelnetwerk van Glaspoort is een Point-to-Multipoint (PtMP) netwerk. Daarbij worden meerdere huishoudens op een gedeelde glasvezellus aangesloten. Inmiddels rolt KPN in nieuwe glasvezelgebieden ook een PtMP-netwerk uit. Ook alle toekomstige aansluitingen zullen naar verwachting met gebruikmaking van deze techniek worden gerealiseerd. In het gehele PtP-gebied van KPN is ODF (Optical Distribution Frame) beschikbaar. ODF-toegang is een fysiek ontbundelde toegangsdienst. De klantverbinding wordt fysiek afgekoppeld van het netwerk van de netwerkaanbieder en wordt aangesloten op het netwerk van de toegangszoeker. Afnemers van ODF plaatsen hun eigen apparatuur in de netwerkruimte van KPN. ODF-toegang is niet beschikbaar in het PtMP-gebied. Daar is VULA-PON (Virtual Unbundled Local Access - Passive Optical Network) beschikbaar. Dat is ook beschikbaar op zogenoemde niet-toekomstbestendige locaties binnen het PtP-gebied. Volgens Jonaz is sprake van een markt 1a (PtP) en een markt 1b (PtMP). Zij meent dat de ACM dat onderscheid ten onrechte niet heeft gemaakt en het besluit op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd.
6.2
Jonaz maakt gebruik van ODF-toegang tot het FttH-PtP netwerk van KPN. Met het VULA-PON aanbod van KPN kan Jonaz geen businesscase maken omdat zij niet beschikt over het daarvoor vereiste marktaandeel van 5%. Voor ODF-toegang is slechts een marktaandeel van 2% nodig om een renderende businesscase te hebben. Verder kan Jonaz met het VULA-PON aanbod niet dezelfde diensten aan eindgebruikers leveren als die zij nu met ODF-toegang levert. Zo kan Jonaz de bij ODF-toegang geleverde DVB-C dienst niet aanbieden bij het VULA-PON aanbod. De verschillende tariefstructuren en mogelijkheden in het aanbod van diensten maken dat de FttH-PtP gebieden en FttH-PtMP gebieden niet tot dezelfde deelmarkt kunnen worden gerekend. Verder is volgens Jonaz van belang dat KPN en Glaspoort ook geen nieuwe FttH-PtP netwerken meer aanleggen. Sinds 2020/2021 wordt alleen nog FttH-PtMP aangelegd. In de nieuw aangelegde gebieden is de beweging van de eindgebruiker van de ene naar de andere aanbieder groter dan in bestaande gebieden. Dit maakt dan ook dat de beide gebieden niet als één markt kunnen worden beschouwd. De KPN FttH-PtP footprint is 2,5 miljoen aansluitingen. Als KPN haar diensten over eigen glasvezelinfrastructuur wil aanbieden, betekent dit dat er 5,6 miljoen aansluitingen op FttH-PtMP aangesloten zullen worden. Het is volgens Jonaz onzorgvuldig van de ACM om deze 5,6 miljoen nieuwe adressen samen te beschouwen met een markt van 2,5 miljoen adressen.
6.3
De ACM vindt dat zij terecht geen verdere onderverdeling van markt I heeft gemaakt. Door Jonaz wordt het door de ACM gehanteerde beoordelingskader niet bestreden. De retailmarktafbakening draait om het identificeren van de voornaamste productkenmerken en geografische karakteristieken die het spel van vraag en aanbod bepalen op het niveau van de eindafnemer. De ACM benadrukt dat bij de retailmarktafbakening het perspectief van de eindafnemer dus voor ogen moet worden gehouden. De concurrentieomstandigheden op wholesaleniveau zijn alleen relevant als die tot uitdrukking komen op het niveau van de eindafnemer. VULA-PON en ODF zijn inputs op het wholesaleniveau. De vraag is dus of die twee inputs leiden tot significante variaties op het niveau van de eindafnemer. De ACM vindt dat dit niet het geval is. Uit de marktanalyse volgt dat de concurrentieomstandigheden binnen het KPN/Glaspoort-netwerkgebied voldoende homogeen zijn. De omstandigheden die Jonaz aanvoert, maken deze conclusie voor de ACM niet anders. Zowel de Europese Commissie [2] als de ACM [3] hebben geconcludeerd dat VULA-PON en andere ontbundelde toegangsdiensten zoals ODF functioneel niet aanmerkelijk verschillen. De bevindingen in het kader van het Toezeggingenbesluit en het marktanalysebesluit bevestigen dit. De ACM benadrukt verder dat de verschillen in tariefstructuur zich uiten op wholesaleniveau. Die tarieven vertalen zich niet één op één in retailprijzen. Op dit moment neemt Odido VULA-PON toegang af en hanteert zij nog een opslag op de retailprijs. De ACM verwacht echter dat de retailprijzen verlaagd zullen worden door de toezeggingen, waardoor de concurrentiedruk zal toenemen. Daarnaast is het wholesaletarief niet de enige relevante factor bij het bepalen van de retailprijs. De ACM licht verder toe dat, hoewel Jonaz wellicht niet de benodigde schaalgrootte heeft om VULA-PON af te nemen, zij door het afnemen van centrale toegang wel actief kan worden in het FttH-PtMP gebied. De ACM betoogt verder dat er geen aanwijzingen zijn dat het type netwerktypologie (FttH-PtMP of FttH-PtP) duurzaam leidt tot andere retailconcurrentievoorwaarden. Tot slot bevestigt de ACM dat op VULA-PON geen DVB-C televisie kan worden afgenomen. De ACM ziet alleen geen aanknopingspunten voor de conclusie dat bundels met IP-televisie vanuit het perspectief van de consument geen substituut zouden zijn voor bundels met DVB-C televisie.
6.4
VodafoneZiggo betwist de geografische marktafbakening in de marktanalyse. Volgens VodafoneZiggo beschikt de Nederlandse retailmarkt over voldoende homogene concurrentievoorwaarden waardoor een marktafbakening in deelgebieden niet gerechtvaardigd is. Dat markt I volgens Jonaz dus zelfs nog verder moet worden opgesplitst, volgt VodafoneZiggo dan ook niet.
7.1
Het College is van oordeel dat de ACM terecht geen aanleiding heeft gezien om in de marktafbakening onderscheid te maken tussen het FttH-PtP gebied en het FttH-PtMP gebied van KPN en Glaspoort. Het College licht dit oordeel hierna toe.
7.2
Zoals de ACM terecht heeft aangevoerd, is bij de marktafbakening het perspectief van de eindafnemer van belang. De condities op de wholesalemarkt zijn pas relevant op het moment dat die gevolgen hebben op de retailmarkt. De omstandigheden die Jonaz aanvoert en die volgens haar maken dat het FttH-PtP gebied en FttH-PtMP gebied in aparte deelmarkten moeten worden ingedeeld, zijn omstandigheden die zich voornamelijk voordoen op de wholesalemarkt. Dat geldt in ieder geval voor het verschil in tariefstructuur tussen ODF-toegang en VULA-PON-toegang. Jonaz heeft ook niet concreet onderbouwd dat er op de retailmarkt een in aanmerking te nemen verschil in tariefstructuur is. Het College ziet dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat een verschil in tariefstructuur op de wholesalemarkt voor de ACM aanleiding had moeten zijn om markt I anders af te bakenen. Dat geldt ook voor het betoog van Jonaz dat zij geen businesscase heeft om VULA-PON af te nemen. De omstandigheid dat Jonaz in de verschillende netwerktopologieën niet precies dezelfde diensten kan aanbieden, maakt deze conclusie niet anders. De ACM heeft toegelicht dat via VULA-PON vanuit het perspectief van de afnemer eenzelfde soort dienst kan worden aangeboden als de diensten die kunnen worden aangeboden via ODF-toegang. Wat betreft de televisiedienst heeft Jonaz op de zitting toegelicht dat, om dezelfde dienst aan te bieden via VULA-PON, het nodig is dat de huidige klanten van Jonaz extra apparatuur krijgen. Daarnaast is het aanbieden van DVB-C televisie voor Jonaz goedkoper. Hoewel het College begrijpt dat het vanuit het perspectief van Jonaz niet mogelijk is om DVB-C aan te bieden en daarnaast niet gunstig is om andere televisiediensten aan te bieden via VULA-PON, is het College van oordeel dat niet is gebleken dat deze omstandigheid op de retailmarkt een significant verschil geeft. Het College ziet hierin dan ook onvoldoende aanleiding om te oordelen dat de ACM tot een andere marktafbakening had moeten komen. Dat in de nieuw aangelegde (of nog aan te leggen) FttH-PtMP gebieden volgens Jonaz sprake zou zijn van hogere concurrentiedruk dan in het FttH-PtP gebied, maakt deze conclusie ook niet anders. De ACM heeft toegelicht dat deze omstandigheid zich niet alleen in markt I voordoet, maar ook in de markten II en III. Alleen daarom al dwingt deze omstandigheid niet tot een andere afbakening in markt I. Daarnaast heeft de ACM geen aanwijzingen dat de uitrol van een PtMP-netwerk van KPN duurzaam tot andere retailconcurrentievoorwaarden leidt. Weliswaar kan op korte termijn sprake zijn van een hevigere concurrentiestrijd, maar dat sprake zou zijn van duurzaam andere retailconcurrentievoorwaarden heeft Jonaz niet onderbouwd. Het College ziet hierin dus ook geen aanleiding om aan te nemen dat de ACM tot een andere afbakening van markt I had moeten komen. De beroepsgrond slaagt niet.
De toereikendheid van het Toezeggingenbesluit
8.1
Jonaz betoogt verder dat de ACM ten onrechte concludeert dat door de toegang die KPN en Glaspoort leveren en/of aanbieden, mede op basis van de toezeggingen, waarmee toegangsvragers effectief kunnen concurreren, er geen risico op AMM van KPN bestaat in markt I. De ACM voorzag in 2021 marktrisico’s die verband hielden met de (tarief)voorwaarden die KPN en Glaspoort hanteerden voor wholesaletoegang tot hun glasvezelnetwerken. Met het Toezeggingenbesluit is dit marktrisico volgens Jonaz niet weggenomen. De eerste staffel in het prijsmodel van KPN wordt pas bij 5% marktaandeel van toepassing. Dit is een toegangsdrempel voor nieuwe marktpartijen en beperkt dus de concurrentie op deze VULA-PON markt. De kosten van het aanleggen en onderhouden van een VULA-PtMP netwerk zijn echter voor KPN veel lager dan de kosten voor een PtP netwerk. KPN creëert op deze manier ruimte in haar kostenmodel die zij kan gebruiken in de concurrentie met andere toegangsvragers.
8.2
De ACM stelt daartegenover dat wat door Jonaz is aangevoerd niet afdoet aan de conclusie dat op markt I geen sprake is van een risico op AMM. Volgens de ACM volgt uit de concurrentieanalyse dat de combinatie van het vrijwillig aanbod voor centrale toegang en de toezeggingen van KPN en Glaspoort voor lokale toegang maken dat de positie voor de beide categorieën toegangsvragers in het concurrentieproces op markt I afdoende is geborgd. Daarvoor is van belang dat de toezeggingen niet alleen zien op VULA-PON, maar ook op ODF. Het ODF-aanbod blijft namelijk de gehele reguleringsperiode beschikbaar op de bestaande PtP-footprint. Daar kan Jonaz gedurende de hele reguleringsperiode van profiteren en door Jonaz wordt niet gesteld of onderbouwd waarom dit voor haar niet toereikend zou zijn. De ACM dient verder niet de vraag te beantwoorden of het VULA-PON-aanbod alle huidige gebruikers van ODF in staat stelt om VULA-PON af te nemen. De vraag is of het aanbod duurzame en daadwerkelijke concurrentie faciliteert. Dat is naar het oordeel van de ACM het geval. Zo is Odido overgegaan tot het afnemen van VULA-PON. De tarieven voor VULA-PON leiden voor Odido ook tot een betere businesscase. Daarnaast geldt dat veel andere toegangsvragers van een vergelijkbare omvang als Jonaz geen ODF afnemen, maar centrale toegang of actief zijn op basis van wederverkoop. Deze toegangsproducten zijn beschikbaar in het PtMP-gebied. De ACM concludeert dat het feit dat bepaalde afnemers van ODF in het PtMP-gebied mogelijk de overstap moeten maken naar centrale toegang, niet leidt tot een situatie waarin geen sprake is van duurzame en daadwerkelijke concurrentie op
markt I.
markt I.
8.3
VodafoneZiggo betoogt dat er in het kader van de concurrentieanalyse op retailniveau niet van uit kan worden gegaan dat de onaantrekkelijkheid van het wholesaleaanbod van KPN (voor Jonaz) ook leidt tot ineffectieve concurrentie op retailniveau. Deze concurrentie wordt al gewaarborgd door effectieve infrastructuurgedreven concurrentie.
9.1
Het College is van oordeel dat de ACM terecht heeft geconcludeerd dat geen risico op AMM bestaat in markt I. Wat door Jonaz wordt aangevoerd maakt deze conclusie niet anders. Het College licht dit oordeel als volgt toe.
9.2
Het College stelt voorop dat de ACM in haar marktanalyse de vraag moet beantwoorden of sprake is van duurzame en daadwerkelijke concurrentie. Daartoe onderzoekt zij allereerst de concurrentiesituatie op de retailmarkt. Het College is van oordeel dat Jonaz onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de beperktere mogelijkheid tot het afnemen van VULA-PON maakt dat de conclusie van de ACM dat in markt I sprake is van duurzame en daadwerkelijke concurrentie onjuist is. Voor een groot gedeelte van de toegangsvragers geldt dat zij, net zoals in het PtP-gebied, in het PtMP-gebied centrale toegang af kunnen nemen. Hoewel het College begrijpt dat de toegang tot het PtMP-gebied specifiek voor Jonaz minder voor de hand ligt omdat zij momenteel ODF-toegang in het PtP-gebied afneemt, betekent dit nog niet dat de concurrentieanalyse van de ACM van markt I onjuist is. Jonaz heeft onvoldoende aangevoerd om de door de ACM uitgevoerde concurrentieanalyse niet te volgen. Van ontoereikendheid van het Toezeggingenbesluit is dan ook niet gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.
Concurreren op kwaliteit of functionaliteit
10.1
Jonaz voert tot slot aan dat de ACM in haar concurrentieanalyse ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan het kunnen concurreren op kwaliteit of functionaliteit van het productaanbod op de retailmarkt. Uit artikel 1.3 van de Tw volgt dat de besluiten van de ACM moeten bijdragen aan het verwezenlijken van de doelstellingen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van Richtlijn 2018/1972, zodat de eindgebruikers kunnen profiteren qua keuze, prijs en kwaliteit. Het televisieproduct DVB-C van Jonaz kan niet worden aangeboden via het VULA-PON aanbod. DVB-C televisie heeft voordelen voor de eindgebruikers, want het is a) te gebruiken op ieder televisietoestel, b) ongevoeliger voor storingen, en heeft c) betere beeldkwaliteit en d) minder verbruik van beschikbare bandbreedte. Deze manier van aanbieden heeft voor Jonaz kostenvoordelen die zij kan meenemen in haar prijsstelling naar eindgebruikers. Verder kan op het VULA-PON netwerk nooit geconcurreerd worden op snelheid, want toegangsvragers kunnen nooit sneller zijn dan KPN zelf kan leveren. Dit vermindert de prikkel voor KPN om hogere snelheden aan te bieden en leidt tot minder innovatie en een beperkte keuze voor de eindgebruiker. Jonaz betoogt tot slot dat het ook gaat om het kunnen concurreren op kwaliteit. Op het PtP-netwerk via ODF-toegang heeft Jonaz met haar apparatuur de toegang zelf ingericht. Hierdoor kan Jonaz sneller en betrouwbaarder leveren. Dit is op VULA-PON niet meer mogelijk. Jonaz kan zich op VULA-PON niet met kwaliteit/betrouwbaarheid differentiëren en daardoor op dit punt dus niet concurreren met KPN. De ACM heeft hier in haar marktanalyse ten onrechte onvoldoende aandacht voor gehad.
10.2
De ACM stelt dat zij onder ogen heeft gezien dat ODF en VULA-PON niet identiek zijn in technische mogelijkheden. Toch is het wel mogelijk om met VULA-PON wholesaletoegang te leveren met een vergelijkbare diensterleningskwaliteit als fysiek ontbundelde toegangsvormen zoals ODF. Toegangsvragers kunnen zich onderscheiden door binnen de beschikbare bandbreedte eigen snelheidsprofielen te bepalen. De ACM ziet geen aanknopingspunten om te oordelen dat toegangsvragers op basis van VULA-PON onvoldoende mogelijkheden hebben om te concurreren op kwaliteit en/of functionaliteit.
10.3
VodafoneZiggo betoogt dat de omstandigheid dat Jonaz voor zichzelf een slechtere businesscase identificeert in aanbod op basis van VULA-PON, in termen van prijs en kwaliteit, geen afbreuk kan doen aan de conclusie van de ACM dat er geen risico is op AMM op retailniveau.
11 Het College begrijpt dat Jonaz op VULA-PON voor zichzelf minder mogelijkheden ziet om te concurreren op kwaliteit en betrouwbaarheid. Doordat zij niet haar eigen apparatuur kan plaatsen en ook niet haar televisieproduct via de DVB-C techniek kan aanbieden, zal Jonaz aanpassingen in haar bedrijfsmodel moeten doorvoeren op het moment dat zij gebruik wil gaan maken van het VULA-PON aanbod. Deze omstandigheid maakt echter nog niet dat de ACM tot een onjuiste conclusie is gekomen met betrekking tot de concurrentiesituatie in markt I. De ACM heeft – anders dan Jonaz stelt – onder ogen gezien dat er verschillen in technische mogelijkheden zijn tussen ODF en VULA-PON. De ACM heeft echter vastgesteld dat er voor toegangsvragers op basis van VULA-PON voldoende mogelijkheden zijn om te concurreren op kwaliteit of functionaliteit. Zoals in 7.2 is weergegeven, wordt via VULA-PON vanuit het perspectief van de afnemer eenzelfde soort dienst aangeboden als de diensten die kunnen worden aangeboden via ODF-toegang. Daarnaast stelt het VULA-PON aanbod van KPN en Glaspoort volgens de ACM toegangsvragers in staat om binnen de beschikbare bandbreedte hun eigen snelheidsproduct te maken. Hoewel dus – zoals Jonaz terecht stelt – geen hogere snelheid kan worden geboden dan de snelheid die KPN biedt, kan binnen de bandbreedte wel concurrentie op snelheid plaatsvinden. Omdat het VULA-PON aanbod toegangsvragers in staat stelt om effectief op alle snelheden te concurreren, ziet de ACM geen aanleiding of noodzaak om van KPN en Glaspoort voor hun PtMP-netwerken verdergaande toegangsvormen zoals ODF te vergen. Het College ziet in wat door Jonaz is aangevoerd geen aanleiding om aan te nemen dat deze conclusie van de ACM niet juist is. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
12 Het beroep is ongegrond. De ACM hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. J.H. de Wildt en mr. B. Bastein, in aanwezigheid van mr. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 februari 2026.
w.g. M. van Duuren w.g. L. van Loon
Bijlage
Richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie
Artikel 3, eerste lid
1. De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regelgevende instanties en andere bevoegde instanties bij de uitvoering van de in deze richtlijn omschreven regelgevende taken alle redelijke maatregelen treffen die noodzakelijk en evenredig zijn voor de verwezenlijking van de in lid 2 genoemde doelstellingen. Ook de lidstaten, de Commissie, de Beleidsgroep
Radiospectrum en Berec dragen bij tot de verwezenlijking van die doelstellingen.
De nationale regelgevende instanties en andere bevoegde instanties dragen binnen hun bevoegdheden bij tot het waarborgen van de uitvoering van beleid ter bevordering van de vrijheid van meningsuiting en van informatie, culturele en talendiversiteit en pluriformiteit in de media.
Artikel 67, eerste en tweede lid
1. De nationale regelgevende instanties bepalen of de kenmerken van een overeenkomstig artikel 64, lid 3, gedefinieerde relevante markt zodanig zijn dat het gerechtvaardigd is om de in deze richtlijn vastgestelde regelgevingsverplichtingen op te leggen. De lidstaten zorgen ervoor dat een analyse, in voorkomend geval, in samenwerking met de nationale mededingingsinstanties wordt uitgevoerd. De nationale regelgevende instanties houden zoveel mogelijk rekening met de AMM-richtsnoeren en volgen de in de artikelen 23 en 32 bedoelde procedures wanneer zij een dergelijke analyse uitvoeren.
De kenmerken van een markt kunnen zodanig zijn dat het gerechtvaardigd is om de in deze richtlijn vastgestelde regelgevingsverplichtingen op te leggen indien aan alle volgende criteria wordt voldaan:
a) er zijn hoge en niet-tijdelijke toegangsbelemmeringen van structurele, wettelijke of regelgevende aard aanwezig;
b) er is een marktstructuur die niet neigt naar daadwerkelijke mededinging binnen de relevante periode, gezien de toestand van de op infrastructuur gebaseerde en andere mededinging die aan de toegangsbelemmeringen ten grondslag ligt;
c) het mededingingsrecht alleen is niet voldoende om het vastgestelde marktfalen op adequate wijze aan te pakken.
Wanneer een nationale regelgevende instantie een analyse uitvoert van een markt die in de aanbeveling is opgenomen, gaat zij ervan uit dat aan lid 2, punten a), b) en c), is voldaan, tenzij de nationale regelgevende instantie constateert dat onder de specifieke nationale omstandigheden aan één of meer van dergelijke criteria niet is voldaan.
2. Wanneer een nationale regelgevende instantie de krachtens lid 1 vereiste analyse uitvoert, beoordeelt zij ontwikkelingen vanuit een toekomstgericht perspectief indien op die relevante markt geen regelgeving op basis van dit artikel is opgelegd, rekening houdend met elk van de volgende elementen:
a) marktontwikkelingen die van invloed zijn op de waarschijnlijkheid dat de relevante markt naar daadwerkelijke mededinging neigt;
b) elke vorm van concurrentiedruk, op wholesale- en op retailniveau, ongeacht de vraag of de bronnen van die druk worden beschouwd als elektronischecommunicatienetwerken, elektronischecommunicatiediensten of andere types diensten of toepassingen die vanuit het oogpunt van de eindgebruiker vergelijkbaar zijn, en ongeacht de vraag of die druk deel uitmaakt van de relevante markt;
c) andere soorten opgelegde regelgeving of maatregelen waardoor de relevante markt dan wel verwante retailmarkt of -markten gedurende de desbetreffende periode wordt of worden beïnvloed, met inbegrip van, maar niet beperkt tot, overeenkomstig de artikelen 44, 60 en 61 opgelegde verplichtingen;
d) regelgeving die op andere relevante markten krachtens dit artikel is opgelegd.
Telecommunicatiewet
Artikel 1.3
1. De Autoriteit Consument en Markt draagt er zorg voor dat haar besluiten bijdragen aan het verwezenlijken van de doelstellingen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, tweede alinea, en tweede en vierde lid, van richtlijn (EU) 2018/1972/.
2. De Autoriteit Consument en Markt houdt bij de uitoefening van haar taken en bevoegdheden zoveel mogelijk rekening met aanbevelingen van de Europese Commissie als bedoeld in artikel 38, eerste lid, van richtlijn (EU) 2018/1972, en met door BEREC gegeven adviezen en gemeenschappelijke standpunten, voor zover die aanbevelingen, adviezen en standpunten betrekking hebben op de bij of krachtens deze wet aan de Autoriteit Consument en Markt opgedragen taken of verleende bevoegdheden.
3. Indien de Autoriteit Consument en Markt geen toepassing geeft aan een aanbeveling van de Europese Commissie als bedoeld in het tweede lid, informeert zij, onder vermelding van de redenen, de Europese Commissie en Onze Minister.
Artikel 6a.1
1. De Autoriteit Consument en Markt bepaalt in overeenstemming met de beginselen van het algemene Europese mededingingsrecht de relevante markten in de elektronische communicatiesector waarvan de product- of dienstenmarkt overeenkomt met een in een aanbeveling als bedoeld in artikel 64, eerste lid, van richtlijn (EU) 2018/1972 vermelde product- of dienstenmarkt. De Autoriteit Consument en Markt bepaalt in elk geval zo spoedig mogelijk nadat een aanbeveling als bedoeld in de eerste volzin in werking is getreden, de in die volzin bedoelde relevante markten.
2. De Autoriteit Consument en Markt bepaalt in overeenstemming met de beginselen van het algemene Europese mededingingsrecht andere dan de in het eerste lid bedoelde relevante markten in de elektronische communicatiesector indien hier naar haar oordeel aanleiding toe is, of indien dit voortvloeit uit artikel 6a.4.
3. De Autoriteit Consument en Markt onderzoekt de overeenkomstig het eerste en tweede lid, bepaalde relevante markten zo spoedig mogelijk, doch voor markten waarvoor nog niet eerder een kennisgeving bij de Europese Commissie is gedaan uiterlijk binnen drie jaar nadat een aanbeveling als bedoeld in artikel 64, eerste lid, van richtlijn (EU) 2018/1972 in werking is getreden. De termijn van drie jaar kan door de Autoriteit Consument en Markt worden verlengd met zes maanden indien de Autoriteit Consument en Markt met bijstand van BEREC de relevante markten onderzoekt.
4. De Autoriteit Consument en Markt onderzoekt een transnationale markt zo spoedig mogelijk nadat het besluit van de Europese Commissie dat hieraan ten grondslag ligt in werking is getreden en vervolgens op gezette tijden.
5. Het in het derde en vierde lid bedoelde onderzoek is er in ieder geval op gericht om vast te stellen:
of, getoetst overeenkomstig artikel 67, eerste en tweede lid, van richtlijn (EU) 2018/1972, in de desbetreffende markt:
1°. hoge en niet-tijdelijke toegangsbelemmeringen aanwezig zijn;
2°. vanwege de marktstructuur daadwerkelijke mededinging niet binnen de relevante periode te verwachten is; en
3°. het mededingingsrecht alleen niet voldoende is om vastgesteld marktfalen aan te pakken;
of op de markt, bedoeld in onderdeel a, ondernemingen actief zijn die openbare elektronische communicatienetwerken, bijbehorende faciliteiten of openbare elektronische communicatiediensten aanbieden en die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht; en
welke verplichtingen als bedoeld in de artikelen 6a.6 tot en met 6a.10 en 6a.12 tot en met 6a.15 passend zijn voor de ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht, bedoeld in onderdeel b.
6. De vaststelling, bedoeld in de aanhef van het vijfde lid, is niet van toepassing op onderdeel a van dat lid indien sprake is van een overeenkomstig het eerste lid bepaalde relevante markt zonder dat sprake is van specifieke nationale omstandigheden als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van richtlijn (EU) 2018/1972.
7. Nadat het onderzoek als bedoeld in het derde of vierde lid is afgerond, geeft de Autoriteit Consument en Markt zo spoedig mogelijk uitvoering aan de artikelen 6a.2, eerste lid, of 6a.3, doch voor relevante markten waarvoor nog niet eerder een kennisgeving bij de Europese Commissie is gedaan uiterlijk binnen de in het derde lid bedoelde termijn van drie jaar. De termijn van drie jaar kan door de Autoriteit Consument en Markt worden verlengd met zes maanden indien de Autoriteit Consument en Markt met bijstand van BEREC de relevante markten onderzoekt.
8. De Autoriteit Consument en Markt houdt bij de uitoefening van haar taken en bevoegdheden op grond van dit hoofdstuk rekening met door de Europese Commissie krachtens artikel 64, tweede lid, van richtlijn (EU) 2018/1972 vastgestelde richtsnoeren.
9. De Autoriteit Consument en Markt oefent bij transnationale markten haar taken en bevoegdheden op grond van dit hoofdstuk uit in samenspraak met de betrokken nationale regelgevende instanties van andere lidstaten.
Artikel 6a.4e, eerste lid
1. Een onderneming waarvan de Autoriteit Consument en Markt overeenkomstig artikel 6a.2, eerste lid, heeft vastgesteld dat die beschikt over een aanmerkelijke marktmacht kan aan de Autoriteit Consument en Markt verzoeken afspraken bindend te verklaren in verband met de voor hun netwerken geldende voorwaarden voor toegang of mede-investeringen, met betrekking tot:
a. commerciële overeenkomsten die de concurrentiedynamiek beïnvloeden;
b. mede-investeringen in netwerken met zeer hoge capaciteit die voldoen aan artikel 76, eerste lid, van richtlijn (EU) 2018/1972;
c. doeltreffende en niet-discriminerende toegang voor derde partijen als bedoeld in artikel 6a.4b, eerste lid, zowel tijdens de voorbereiding van de overdracht van activiteiten die verband houden met het aanbieden van toegang op groothandelsniveau of plaatsing in een zelfstandig opererende bedrijfseenheid als wanneer die overdracht of plaatsing is afgerond.