Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1950
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2026 in de zaak tussen
[naam 1] Kwekerij B.V., te [woonplaats] ( [naam 1] )
(gemachtigden: mr. G. van der Wende en mr. F. Huisman)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. A.F.D. Weken)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
Procesverloop
Met het besluit van 29 maart 2023 (vastleggingsbesluit) heeft de minister een partij Callistemon citrinus vastgelegd in verband met nader onderzoek op grond van de Plantgezondheidswet.
Met het besluit van 7 april 2023 (maatregelenbesluit) heeft de minister aan [naam 1] maatregelen opgelegd.
Met het besluit van 28 april 2023 (aanvullende maatregelenbesluit) heeft de minister aan [naam 1] aanvullende maatregelen opgelegd.
Met het besluit van 6 oktober 2023 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen het vastleggingsbesluit, het maatregelenbesluit en het aanvullende maatregelenbesluit ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[naam 1] heeft nadere stukken ingediend.
De zitting was op 11 december 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigden, en dr. [naam 3] namens de minister, bijgestaan door haar gemachtigde.
[naam 1] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College heeft daarom de Staat als partij aangemerkt.
Overwegingen
Samenvatting
Het gaat in deze zaak om maatregelen die de minister heeft genomen over planten van [naam 1] . De minister heeft deze maatregelen genomen nadat bij een exportkeuring van een (deel)partij Callistemon citrinus een verdenking van besmetting met het EU-quarantaineorganisme Meloidogyne enterolobii was ontstaan. De besmetting is hierna vastgesteld. De planten stonden in de verwerkingsloods van [naam 1] en maakten deel uit van een grotere partij die [naam 1] uit [land] had ingekocht. Een ander deel van deze partij stond, samen met andere planten, in de kas. De minister heeft de planten in de verwerkingsloods besmet verklaard en de planten in de kas als waarschijnlijk besmet. De minister is er daarbij van uitgegaan dat de besmetting via drainwater wordt verspreid als planten op hetzelfde watergeefsysteem zijn aangesloten. [naam 1] heeft betwist dat de planten die in de verwerkingsloods stonden op enig moment in dezelfde ruimte en in hetzelfde water hebben gestaan als de planten in de kas. [naam 1] heeft niet betwist dat de planten die in de kas stonden op hetzelfde watergeefsysteem waren aangesloten. [naam 1] moest deze planten vernietigen en andere planten op haar bedrijf tijdelijk in quarantaine plaatsen. [naam 1] is het niet eens met deze maatregelen. Het College verklaart haar beroep ongegrond.
Inleiding
1.1
[naam 1] exploiteert een kwekerij.
1.2
Op 27 maart 2023 heeft een toezichthouder van Naktuinbouw op verzoek van [naam 1] een exportinspectie uitgevoerd op een partij van 252 Callistemon citrinus planten die [naam 1] op haar bedrijf had staan. Hierbij werd geconstateerd dat deze partij, die uit [land] afkomstig was, mogelijk besmet was met het EU-quarantaineorganisme Meloidogyne enterolobii. Op diezelfde dag heeft de minister deze partij mondeling vastgelegd. De minister heeft een nader onderzoek laten uitvoeren naar deze planten. Deze vastgelegde planten stonden in een verwerkingsloods. [naam 1] hield in een andere ruimte, de kas, planten die afkomstig waren uit dezelfde partij uit [land] en ook andere planten.
1.3
Met het vastleggingsbesluit heeft de minister aangezegd dat tot de uitslag van het nadere onderzoek aan [naam 1] is meegedeeld, het verboden is om de vastgelegde partij te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen dan wel te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken. Ook is het verboden het voor deze planten gebruikte verpakkingsmateriaal te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen dan wel te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken.
1.4
Bij het nadere onderzoek is in een monster van 10 gram wortels van een aantal planten uit de vastgelegde partij Meloidogyne enterolobii aangetroffen. Op basis van deze resultaten heeft de minister met het maatregelenbesluit de vastgelegde partij besmet verklaard en alle andere planten met wortels die aanwezig waren op de locatie als waarschijnlijk besmet verklaard. De minister heeft aan [naam 1] maatregelen opgelegd over het afvoeren en vernietigen van besmet en waarschijnlijk besmet verklaard materiaal en over de besmette bedrijfsruimten. Ook diende [naam 1] een plan van aanpak op te stellen met daarin voorgenomen acties.
1.5
Met het aanvullende maatregelenbesluit heeft de minister onder voorwaarden toegestaan dat [naam 1] de waarschijnlijk besmet verklaarde planten voor een periode van tien weken in quarantaine zou plaatsen.
1.6
Met de brief van 21 september 2023 heeft de minister de maatregelen en de verboden opgeheven.
2 Met het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren tegen het vastleggingsbesluit, het maatregelenbesluit en het aanvullende maatregelenbesluit ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Het geschil en de beoordeling daarvan
Besmette planten, waarschijnlijk besmette planten en besmette zone
Standpunt [naam 1]
4.1
Volgens [naam 1] is het onderzoek op verschillende punten onzorgvuldig uitgevoerd. De besmette partij in de verwerkingsloods heeft met geen enkele andere plant in contact gestaan. [naam 1] is bezocht door één controleur. [naam 1] heeft deze controleur ter plaatse (en later de minister) keer op keer verzocht ook de partij in de kas te controleren. Daar zou geen besmetting geconstateerd kunnen worden, omdat de besmette partij niet in aanraking is geweest met de planten in de kas.
4.2
De minister heeft ten onrechte alle partijen planten tot ‘waarschijnlijk besmet’ verklaard. Aan deze ‘waarschijnlijk besmet’ verklaring legt de minister ten grondslag dat alle planten met wortels in een aaneengesloten watersysteem stonden. Ondanks het feit dat [naam 1] vanaf meet af aan heeft aangegeven dat de besmetting gevonden was in een partij die in een aparte loods was opgeslagen waarbij die partij op geen enkele wijze (via bewatering) met andere planten in contact kan zijn geweest, is de minister steeds ongemotiveerd voorbij gegaan aan de betwisting van [naam 1] dat alle planten met wortels in een aaneengesloten watersysteem staan.
4.3
Bovendien is er geen gedegen wetenschappelijk bewijs dat contaminatie kan plaatsvinden. In dat verband merkt [naam 1] op dat het wetenschappelijk nog helemaal niet duidelijk is in hoeverre Meloidogyne enterolobii überhaupt onder gematigde omstandigheden kan overleven. Op dit moment doet Wageningen Plant Research daarnaar namelijk onderzoek. Het irrigatie-onderzoek waar de minister naar verwijst geeft slechts een vermoeden dat via irrigatie besmetting mogelijk kan plaatsvinden, maar dit onderzoek ziet niet op Nederland. Nader onderzoek is voor die situatie al nodig. De gevolgtrekking dat contaminatie dus ook via drainagewater kan plaatsvinden, is helemaal niet bewezen en daar moet zeker nog onderzoek naar plaatsvinden. Bij een analyse van Normec Groen Agro Control die [naam 1] op 20 april 2023 heeft laten verrichten van 10 liter water uit de kas, zijn ook geen plantparasitaire aaltjes aangetoond.
Standpunt minister
5.1
Volgens de minister is het onderzoek zorgvuldig uitgevoerd. Hij wijst erop dat een keurmeester (inspecteur) van Naktuinbouw op 27 maart 2023 een exportkeuring heeft uitgevoerd bij [naam 1] . Een exportkeuring wordt door Naktuinbouw op aanvraag uitgevoerd, indien een onderneming of natuurlijk persoon een partij zaden of planten wenst te exporteren naar een land buiten de Europese Unie. Op 27 maart 2023 is door de inspecteur van Naktuinbouw alleen de voor de exportkeuring aangeboden partij Callistemon citrinus gekeurd. Tijdens een exportkeuring worden geen andere planten gekeurd, als die planten op dat moment nog niet voor export zijn bedoeld. De minister meent dat het logisch is dat andere planten uit dezelfde partij Callistemon citrinus op 27 maart 2023 niet zijn gecontroleerd, omdat deze ten tijde van de keuring niet voor export werden aangeboden.
5.2
Het besmette gedeelte van de partij Callistemon citrinus en het gedeelte van de partij in de kas zijn als één partij ingevoerd. Daarom kan niet worden uitgesloten dat de planten in de kas ook waren besmet. Op 5 april 2023 zijn inspecteurs van de minister bij [naam 1] op het bedrijf geweest en hebben zij geconstateerd dat de kas één aaneengesloten watergeefsysteem heeft. In het uiteindelijke goedgekeurde Plan van Aanpak van [naam 1] van 22 mei 2023 is door [naam 1] zelf geschreven dat sinds zij het op 10 mei 2023 aangeschafte Ultrafiltratie Systeem gebruikt, alle planten alleen nog ontsmet water en schoon hemelwater krijgen. Dat de planten in de kas van [naam 1] niet in een aaneengesloten watergeefsysteem stonden, kan de minister dan ook niet volgen.
5.3
De minister heeft de maatregelen genomen zoals artikel 17, eerste lid, van Verordening 2016/2031 voorschrijft. Overeenkomstig het tweede lid van artikel 18 van Pro deze verordening zijn alle planten uit dezelfde partij Callistemon citrinus besmet verklaard. Uit datzelfde lid volgt dat ook planten die zich in de nabijheid van de besmette planten hebben bevonden als besmet moeten worden aangemerkt. Daarbij is de kanttekening gemaakt dat het om mogelijk besmette planten gaat of planten die mogelijk zullen worden besmet. Alle waarschijnlijk besmette planten stonden in hetzelfde watergeefsysteem als een deel van de partij Callistemon citrinus. Uit wetenschappelijk onderzoek van
European and Mediterranean Plant Protection Organization(EPPO) blijkt dat Meloidogyne enterolobii zich verspreidt via irrigatiewater en dat er rekening mee wordt gehouden dat het zich ook via drainwater verspreidt wanneer planten op hetzelfde watergeefsysteem zijn aangesloten. Ten tijde van het bestreden besluit deed de minister verder wetenschappelijk onderzoek naar de verspreiding van Meloidogyne enterolobii via het water. Op basis van de toen beschikbare informatie konden alle partijen planten op hetzelfde watergeefsysteem worden aangemerkt als waarschijnlijk besmet. De minister is op grond daarvan van mening dat deze planten via het watersysteem zo dicht in de nabijheid van de besmette planten zijn geweest, dat de planten terecht waarschijnlijk besmet zijn verklaard. Het onderzoek waarnaar de minister in het bestreden besluit heeft verwezen is inmiddels afgerond. Dit is het onderzoek ‘Verspreiding van Meloidogyne enterolobii in eb-vloed watergeefsystemen’ van de Wageningen University & Research. De conclusie uit het onderzoek is dat Meloidogyne enterolobii zich via een eb-vloedwatersysteem kan verspreiden. Ten tijde van het opleggen van de maatregelen bestond, op basis van de geldende wetenschappelijke literatuur, al het sterke vermoeden dat dit het geval kon zijn. Naar aanleiding van deze onderzoeksresultaten meent de minister dat er ook nu voldoende wetenschappelijke onderbouwing bestaat voor het standpunt dat planten besmet kunnen raken met Meloidogyne enterolobii indien deze met besmette planten in hetzelfde watergeefsysteem staan. Om die reden is de minister van mening dat hij terecht is overgegaan tot het opleggen van maatregelen voor alle planten die in de kas bij [naam 1] stonden.
European and Mediterranean Plant Protection Organization(EPPO) blijkt dat Meloidogyne enterolobii zich verspreidt via irrigatiewater en dat er rekening mee wordt gehouden dat het zich ook via drainwater verspreidt wanneer planten op hetzelfde watergeefsysteem zijn aangesloten. Ten tijde van het bestreden besluit deed de minister verder wetenschappelijk onderzoek naar de verspreiding van Meloidogyne enterolobii via het water. Op basis van de toen beschikbare informatie konden alle partijen planten op hetzelfde watergeefsysteem worden aangemerkt als waarschijnlijk besmet. De minister is op grond daarvan van mening dat deze planten via het watersysteem zo dicht in de nabijheid van de besmette planten zijn geweest, dat de planten terecht waarschijnlijk besmet zijn verklaard. Het onderzoek waarnaar de minister in het bestreden besluit heeft verwezen is inmiddels afgerond. Dit is het onderzoek ‘Verspreiding van Meloidogyne enterolobii in eb-vloed watergeefsystemen’ van de Wageningen University & Research. De conclusie uit het onderzoek is dat Meloidogyne enterolobii zich via een eb-vloedwatersysteem kan verspreiden. Ten tijde van het opleggen van de maatregelen bestond, op basis van de geldende wetenschappelijke literatuur, al het sterke vermoeden dat dit het geval kon zijn. Naar aanleiding van deze onderzoeksresultaten meent de minister dat er ook nu voldoende wetenschappelijke onderbouwing bestaat voor het standpunt dat planten besmet kunnen raken met Meloidogyne enterolobii indien deze met besmette planten in hetzelfde watergeefsysteem staan. Om die reden is de minister van mening dat hij terecht is overgegaan tot het opleggen van maatregelen voor alle planten die in de kas bij [naam 1] stonden.
Beoordeling College
6.1
Op grond van artikel 17 van Pro Verordening 2016/2031 neemt een lidstaat onmiddellijk alle fytosanitaire maatregelen die noodzakelijk zijn om een EU-quarantaineorganisme in het betrokken gebied uit te roeien. Artikel 18, eerste lid, van Verordening 2016/2031 bepaalt dat de bevoegde autoriteit onmiddellijk gebieden instelt waar de uitroeiingsmaatregelen moeten worden genomen. Zo’n afgebakend gebied bestaat uit een besmette zone en een bufferzone. De besmette zone bestaat onder andere uit planten waarvan bekend is dat zij met het betrokken plaagorganisme zijn besmet (onder a) en uit planten die mogelijk met dat plaagorganisme zijn of zullen worden besmet, met inbegrip van planten die mogelijk besmet zijn omdat zij gevoelig zijn voor dat plaagorganisme en zich in de nabijheid van besmette planten hebben bevonden of omdat zij, voor zover bekend, uit dezelfde productie als besmette planten stammen of uit besmette planten verkregen zijn (onder c).
6.2
Omdat in de deelpartij, die in de verwerkingsloods stond, een besmetting met het quarantaineorganisme Meloidogyne enterolobii is vastgesteld, heeft de minister de overige planten van diezelfde partij, die in de kas stonden, terecht als waarschijnlijk besmet aangemerkt en dus tot de besmette zone gerekend. Ook als de deelpartij waarop de besmetting is aangetroffen na het vervoer vanuit [land] direct in de verwerkingsloods was geplaatst en deze planten dus op geen enkel moment in de kas hebben gestaan, zoals [naam 1] stelt, dan verandert dat niet dat de deelpartij in de kas uit dezelfde productie stamt als de besmet verklaarde planten in de verwerkingsloods en dus in de besmette zone vallen. Omdat de overige planten in de kas in hetzelfde water stonden als deze deelpartij, en dus in de nabijheid hiervan stonden, heeft de minister deze planten ook terecht tot de besmette zone gerekend en als waarschijnlijk besmet aangemerkt. Het College ziet in het betoog van [naam 1] geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister zich bij de besluitvorming niet heeft mogen baseren op het wetenschappelijk onderzoek van EPPO en de voorlopige resultaten van de Wageningen Universiteit, die ten tijde van die besluitvorming voorhanden waren. Het daarna afgeronde onderzoek van de Wageningen Universiteit heeft bovendien bevestigd dat eb-vloed watergeefsystemen een risico vormen voor de verspreiding van Meloidogyne enterolobii. Dat bij het onderzoek dat [naam 1] op 20 april 2023 heeft laten doen naar 10 liter water uit de kas geen plantparasitaire aaltjes zijn aangetroffen, neemt niet weg dat in de deelpartij in de verwerkingsloods een besmetting is geconstateerd.
6.3
Deze beroepsgronden slagen niet.
Advies van een tweede deskundige
Standpunt [naam 1]
7.1
[naam 1] betoogt verder dat de minister niet heeft voldaan aan haar actieve mededelings- /informatieplicht door in de besluiten niet te verwijzen naar de rechten van [naam 1] op een second opinion door een deskundige. Artikel 35 van Pro Verordening 2017/625 legt deze verplichting duidelijk bij de bevoegde autoriteiten. De bepaling is daarmee te vergelijken met een bepaling over een rechtsmiddel. Exploitanten dienen door de bevoegde autoriteiten voldoende op de hoogte te worden gesteld van hun recht op een second opinion. Als het College van oordeel is dat niet onomstotelijk een actieve mededelings- en informatieplicht rust op de bevoegde autoriteit met betrekking tot de second opinion, verzoekt [naam 1] om hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
7.2
De minister heeft [naam 1] ten onrechte de mogelijkheid ontnomen dan wel niet de mogelijkheid geboden om aan te tonen dat geen sprake is geweest van een besmetting.
Met de brief van 27 oktober 2023 heeft [naam 1] aan de minister gevraagd een second opinion te mogen uitvoeren op de gedane test van 27 maart 2023. De minister stelt dat het niet kan gaan om een laboratoriumonderzoek maar dat alleen documenten mogen worden beoordeeld. [naam 1] is het daar niet mee eens.
7.3
Als het College van oordeel is dat het bestreden besluit niet al op basis van de beroepsgronden voor vernietiging in aanmerking komt, verzoekt [naam 1] om een deskundige te benoemen. Deze deskundige kan dan een volledige hertest uitvoeren (een tweede analyse, test of diagnose van de bestanddelen van het oorspronkelijke monstermateriaal).
Standpunt minister
8.1
Uit artikel 35 van Pro Verordening 2017/625 volgt niet dat de minister een actieve mededelingsplicht heeft voor wat betreft het wijzen van [naam 1] op de mogelijkheid tot het laten uitvoeren van een contra-expertise. Dit volgt niet uit de tekst van het artikel, noch uit overweging nummer 48 van de preambule bij Verordening 2017/625. Daarbij heeft [naam 1] uiteindelijk zelf geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een second opinion te laten uitvoeren.
8.2
Er moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de besmette planten en de
waarschijnlijk besmette planten. De besmette planten zijn op 27 maart 2023 door een keurmeester van Naktuinbouw bemonsterd en de resultaten van het onderzoek naar het monster waren positief. De waarschijnlijk besmette planten zijn in het geheel niet bemonsterd. Een eventuele hertest van de waarschijnlijk besmette planten is dus in het geheel niet
mogelijk. Verder stelt de minister dat hij op grond van artikel 35, tweede lid, van
Verordening 2017/625 geen tweede monster hoeft te nemen van planten die worden onderzocht op de aanwezigheid van een quarantaineorganisme. Quarantaineorganismen verspreiden zich zeer onregelmatig, waardoor een negatieve (her)test een positieve test niet
ongedaan maakt. Juist daarom is het door het International Plant Protection Convention (IPPC) afgeraden om tegenmonsters te gebruiken voor de beoordeling van de aanwezigheid van quarantaineorganismen in planten. Verder wijst de minister erop dat de twijfel van [naam 1] aan de positieve uitslag van het monsteronderzoek niet is onderbouwd.
8.3
De minister ziet geen reden om een deskundige aan te wijzen die een volledige hertest kan uitvoeren. Het feitelijk uitvoeren van een hertest is niet mogelijk, omdat er geen tweede monster is genomen.
Beoordeling College
9.1
Anders dan [naam 1] stelt, bevat artikel 35 van Pro Verordening 2017/625 niet de verplichting voor de minister om [naam 1] actief te informeren over het in het eerste lid genoemde recht om te verzoeken om het advies van een tweede deskundige. Voldoende is dat ervoor is gezorgd dat [naam 1] het recht heeft om daar om te verzoeken. Het College heeft, vanwege de duidelijke bewoordingen van artikel 35, geen reden voor twijfel aan de uitleg van deze bepaling en ziet daarom geen aanleiding voor het stellen van een prejudiciële vraag. Verder overweegt het College, zoals het al eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 14 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:126, onder 3.3.2), dat titel 5.2 van de Awb geen verplichting bevat een belanghebbende in de gelegenheid te stellen tot het doen uitvoeren van een contra-expertise en dat de minister dus niet kan worden verweten dat hij [naam 1] niet uit eigen beweging heeft gewezen op de mogelijkheid van een contra-expertise.
9.2
Artikel 35, tweede lid, van Verordening 2017/625 bepaalt dat bij het nemen van het monster een voldoende hoeveelheid materiaal wordt genomen om het advies van een tweede deskundige mogelijk te maken. In het tweede lid staat ook dat dit lid niet van toepassing is bij de beoordeling van de aanwezigheid van quarantaineorganismen in planten. Omdat het hier gaat om de aanwezigheid van een quarantaineorganisme heeft de minister terecht gesteld dat hij geen tweede monster hoefde te nemen. Van de door de minister geboden gelegenheid om de documenten van de bemonstering, analyse, test of diagnose op grond van artikel 35, eerste lid, van Verordening 2017/625 te laten beoordelen door een tweede deskundige, heeft [naam 1] geen gebruik gemaakt.
9.3
Uit het voorgaande volgt dat het College ook het verzoek om een deskundige aan te wijzen voor een volledige hertest, afwijst. Een dergelijke hertest is niet mogelijk, omdat er volgens de minister geen bruikbaar materiaal beschikbaar is. Bovendien volgt uit artikel 35 van Pro Verordening 2017/625 dat in situaties als hier aan de orde het advies van een tweede deskundige alleen betrekking heeft op documenten en niet op het hertesten van afgenomen materiaal.
9.4
Deze beroepsgronden slagen dus ook niet.
Minst bezwarende maatregelen
Standpunt [naam 1]
10 [naam 1] betoogt tot slot dat de door de minister getroffen maatregelen niet proportioneel zijn. De mogelijkheid om de planten in de kas in quarantaine te plaatsen, is te laat toegestaan en door de quarantainemaatregel niet direct na de periode van tien weken op te heffen, heeft de bedrijvigheid van [naam 1] onnodig lang stilgelegen en heeft de minister in de uitvoering van de door haar opgelegde maatregelen niet zorgvuldig gehandeld. De belangen van [naam 1] zijn onvoldoende in het oog gehouden.
Standpunt minister
11 Meloidogyne enterolobii was nog maar kort voorafgaand aan de bij [naam 1] vastgestelde besmetting als plaagorganisme aangemerkt. Meloidogyne enterolobii is een tropische wortelknobbelnematode met zeer veel waardplanten. De nematode zorgt voor
knobbels op de wortels van planten, waardoor deze onder andere slecht groeien
en de opbrengsten van vruchtgewassen teruglopen. De nematode is zeer schadelijk voor bijvoorbeeld tomaat en paprika, en siergewassen kunnen worden aangetast. De minister heeft pas begin 2023 voor het eerst besmetting met Meloidogyne enterolobii aangetroffen op Nederlands grondgebied. Omdat er relatief veel besmettingen werden geconstateerd heeft de minister in maart en april 2023 een brede survey uitgevoerd. De survey is uitgevoerd bij Nederlandse bedrijven die de belangrijkste risicoplant importeerden. Met de survey is de aanwezigheid van Meloidogyne enterolobii in kaart gebracht om verspreiding te voorkomen en om de bedrijven waar het quarantaineorganisme werd aangetroffen niet onevenredig te benadelen. De resultaten uit deze survey, die op 13 april 2023 is afgerond, hebben tot nieuwe besluitvorming geleid. Deze nieuwe besluitvorming heeft er toe geleid dat de minister met ingang van 14 mei 2023 toestaat dat waarschijnlijk besmette planten een behandeling kunnen ondergaan, door deze tien weken in quarantaine te plaatsen. Vooruitlopend op deze mogelijkheid tot het plaatsen van de planten in quarantaine is [naam 1] hier op 28 april 2023 over geïnformeerd. Voor de daadwerkelijke quarantaineplaatsing was het van belang dat [naam 1] een plan van aanpak zou indienen. Het plan van aanpak is uiteindelijk op 25 mei 2023 goedgekeurd, waarna de quarantaineperiode van start is gegaan. Omdat de gevolgen van het wortelknobbelaaltje groot kunnen zijn, moest de minister overgaan tot vergaande maatregelen. De minister is van mening dat hij er daarbij alles aan heeft gedaan om met zijn besluitvorming de voor [naam 1] minst bezwarende maatregelen te nemen.
Beoordeling College
12.1
Het College is van oordeel dat het besluit van de minister om toe te staan dat de planten in de kas niet worden vernietigd, maar tijdelijk in quarantaine worden geplaatst, evenredig is. In het bestreden besluit heeft de minister uiteengezet dat de gevolgen van een besmetting met Meloidogyne enterolobii schadelijk is voor verschillende gewassen, omdat de wortels slecht groeien en de opbrengsten kunnen teruglopen. In het verweerschrift en op de zitting heeft de minister nader uitgelegd waarom de quarantaine, die per 25 mei 2023 is ingegaan, nodig was. Met Uitvoeringsverordening 2021/2285 [1] is Meloidogyne enterolobii per 11 april 2022 aangewezen als plaagorganisme. Nadat begin 2023 besmettingen in Nederland werden geconstateerd is de door de minister genoemde survey uitgevoerd. Met de daarop gebaseerde besluitvorming stond de minister met ingang van 14 mei 2023 toe dat waarschijnlijk besmette planten een behandeling ondergingen, door deze tien weken in quarantaine te plaatsen. Hiervoor was het nodig dat [naam 1] een plan van aanpak zou indienen. Het plan van aanpak is uiteindelijk op 25 mei 2023 goedgekeurd, waarna de quarantaineperiode van start is gegaan. De minister heeft ook toegelicht dat een besmetting niet altijd zichtbaar is. Om verspreiding te voorkomen moest de minister maatregelen nemen die rekening hielden met het risico dat de besmetting wel aanwezig was, zonder dat deze zichtbaar was. Met de optie om voor quarantaine te kiezen, heeft de minister [naam 1] bespaard dat zij de planten moest vernietigen. Tegen deze achtergrond is van een onevenredige besluitvorming geen sprake. Het College merkt daarbij nog op dat de vraag of de quarantaine met het in 1.6 genoemde besluit tijdig is opgeheven in deze procedure niet aan de orde kan komen, want over de opheffing van de quarantaine heeft de minister een apart besluit genomen. Daarnaast staat de vraag of de vastlegging, de maatregel en de aanvullende maatregel evenredig waren, los van een afzonderlijk besluit tot opheffing daarvan.
12.2
Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
13.1
[naam 1] heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
13.2
In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
13.3
De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen. In deze zaak heeft de minister het bezwaarschrift tegen het vaststellingsbesluit en het maatregelenbesluit ontvangen op 11 april 2023 en het bezwaarschrift tegen het aanvullende maatregelenbesluit op 31 mei 2023. In dit geval is sprake van drie zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (maatregelen naar aanleiding van een (verdenking van) een besmetverklaring). Deze zaken zijn zowel in de bezwaarfase door de minister als in de beroepsfase door het College gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Omdat de bezwaarschriften niet allemaal tegelijkertijd zijn ingediend, wordt voor de bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst ingediende bezwaarschrift, namelijk 11 april 2023 (zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.10.2). Hiervan uitgaande, stelt het College vast dat op het moment van deze uitspraak de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ongeveer 10 maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat [naam 1] recht heeft op een schadevergoeding van € 1.000,-. De minister heeft op 6 oktober 2023 op de bezwaren beslist. De behandeling van de bezwaarschriften heeft niet meer dan een half jaar in beslag genomen, maar de behandeling van het beroep heeft wel meer dan anderhalf jaar geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus geheel aan het College toe te rekenen.
Conclusie
14.1
Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren.
14.2
Het College zal de Staat veroordelen tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 1.000,- aan [naam 1] . Het College zal de Staat eveneens veroordelen in de kosten van [naam 1] in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 467,- (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met een waarde van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 467,-;
- veroordeelt de Staat tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 1.000,- aan [naam 1] .
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. D. Brugman en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2026.
w.g. J.H. de Wildt w.g. C.D.V. Efstratiades
Bijlage
Verordening (EU) 2016/2031 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen plaagorganismen bij planten
Artikel 5, tweede lid (Verbod op het binnenbrengen, verkeer, houden, vermeerderen of vrijlaten van EU-quarantaineorganismen)
De Commissie stelt door middel van een uitvoeringshandeling een lijst op van de plaagorganismen die met betrekking tot het grondgebied van de Unie voldoen aan de voorwaarden van artikel 3 („lijst van de EU-quarantaineorganismen”).
Artikel 17, eerste lid (Uitroeiing van EU-quarantaineorganismen)
Indien het bestaan van een van de in artikel 11, eerste alinea, onder a) en b), bedoelde situaties officieel is bevestigd, neemt de bevoegde autoriteit onmiddellijk alle fytosanitaire maatregelen die noodzakelijk zijn om het betreffende EU-quarantaineorganisme in het betrokken gebied uit te roeien. Deze maatregelen worden genomen overeenkomstig bijlage II. Die uitroeiingsverplichting is niet van toepassing wanneer een uit hoofde van artikel 28, lid 2, vastgestelde uitvoeringshandeling betreffende dat plaagorganisme anders bepaalt.
Artikel 18, eerste en tweede lid (Instelling van afgebakende gebieden)
1. Indien het bestaan van een van de in artikel 11, eerste alinea, onder a) en b), bedoelde situaties officieel is bevestigd, stelt de bevoegde autoriteit onmiddellijk een of meer gebieden in, waar de in artikel 17, lid 1, bedoelde uitroeiingsmaatregelen moeten worden genomen („afgebakend gebied”). Het afgebakend gebied bestaat uit een besmette zone en een bufferzone.
2. a) De besmette zone omvat, naargelang het geval, alle planten waarvan bekend is dat zij met het betrokken plaagorganisme zijn besmet;
b) alle planten die tekenen of symptomen vertonen die duiden op een mogelijke besmetting met dat plaagorganisme;
c) alle andere planten die mogelijk met dat plaagorganisme zijn of zullen worden besmet, met inbegrip van planten die mogelijk besmet zijn omdat zij gevoelig zijn voor dat plaagorganisme en zich in de nabijheid van besmette planten hebben bevonden of omdat zij, voor zover bekend, uit dezelfde productie als besmette planten stammen of uit besmette planten verkregen zijn;
d) land, bodem, waterlopen en andere elementen die met het betrokken plaagorganisme zijn besmet of mogelijk zijn besmet.
Uitvoeringsverordening (EU) EU) 2019/2072 van de Commissie van 28 november 2019 tot vaststelling van eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van Verordening (EU) 2016/2031 van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft beschermende maatregelen tegen plaagorganismen bij planten
Artikel 3 (lijst van EU-quarantaineorganismen)
De lijst van EU-quarantaineorganismen als bedoeld in artikel 5 van Pro Verordening (EU) 2016/2031 is in bijlage II bij deze verordening opgenomen.
De lijst van EU-quarantaineorganismen die voor zover bekend niet op het grondgebied van de Unie voorkomen, is vastgesteld in bijlage II, deel A, en de lijst van EU-quarantaineorganismen waarvan bekend is dat zij op het grondgebied van de Unie voorkomen, is vastgesteld in bijlage II, deel B.
Uitvoeringsverordening (EU) 2021/2285 van de Commissie van 14 december 2021
tot wijziging van Uitvoeringsverordening (EU) 2019/2072 wat betreft de opneming in een lijst van plaagorganismen, verboden en voorschriften voor het binnenbrengen in en het verkeer binnen de Unie van planten, plantaardige producten en andere materialen
Artikel 1, tweede lid
De bijlagen I, II, IV tot en met VIII en X tot en met XIV worden gewijzigd overeenkomstig de bijlage bij deze verordening
Bijlage II
Deel A
Plaagorganismen die voor zover bekend niet op het grondgebied van de Unie voorkomen
[…]
4. Nematoden
[…]
3. Meloidogyne enterolobii Yang & Eisenback [MELGMY]
Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen
Artikel 35, eerste en tweede lid (Advies van een tweede deskundige)
1. De bevoegde autoriteiten zorgen ervoor dat exploitanten wier dieren of goederen bij officiële controles worden bemonsterd, geanalyseerd, getest of gediagnosticeerd, het recht hebben te verzoeken om het advies van een tweede deskundige, op kosten van de exploitant.
Dat recht op het advies van een tweede deskundige stelt de exploitant in staat te verzoeken om beoordeling van de documenten betreffende de bemonstering, analyse, test of diagnose door een tweede erkende en passend gekwalificeerde deskundige;
2. Indien relevant en technisch haalbaar, met name gezien de prevalentie en verspreiding van het gevaar bij de dieren of goederen, de bederfelijkheid van de monsters of goederen en de hoeveelheid beschikbaar substraat, zorgen de bevoegde autoriteiten ervoor:
a) dat bij het nemen van het monster, en desgevraagd door de exploitant, een voldoende hoeveelheid materiaal wordt genomen om het advies van een tweede deskundige en de in lid 3 bedoelde beoordeling mogelijk te maken, mocht dit nodig blijken, of
b) dat wanneer het niet mogelijk is een voldoende hoeveelheid materiaal als bedoeld onder a) te nemen, de exploitant daarvan op de hoogte wordt gesteld.
Dit lid is niet van toepassing bij de beoordeling van de aanwezigheid van quarantaineorganismen in planten, plantaardige producten of ander materiaal voor het doel van controle van naleving van de regels bedoeld in artikel 1, lid 2, onder g).