Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/2635
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 maart 2026 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [woonplaats] (slachterij)
(gemachtigde: mr. E. Dans)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 november 2022, kenmerk 20/6292, in het geding tussen
de slachterij
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselzekerheid, nu: de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs)
Procesverloop in hoger beroep
De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 november 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:11895).
De minister heeft een reactie op het hoger beroepschrift gegeven.
De zitting was op 30 oktober 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: voor de slachterij, haar gemachtigde, [naam 2] en [naam 3] en voor de minister de gemachtigde,
[naam 4] en [naam 5] .
[naam 4] en [naam 5] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
De slachterij exploiteert een pluimveeslachterij met daarbij ook een uitsnijderij. Op 22 februari 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een regulier toezicht een inspectie uitgevoerd in de uitsnijderij. In het daarvan opgemaakte rapport van bevindingen van 27 februari 2019 is daarover – voor zover hier van belang – het volgende opgenomen:
“[…] Ik stond op enige afstand van de kratten waarin de borstkappen met bestemming humane consumptie waren verzameld, toen ik een borstkap zag met een gele verkleuring over een gedeelte van de binnenkant van de borstkap. Ik liep naar de kratten toe en pakte de borstkap met de gele verkleuring om deze beter te bekijken […]. De verkleuring herkende ik als een verontreiniging met gal afkomstig uit het maagdarmkanaal. De borstkap heb ik overgedragen aan een bij mij bekende medewerker van de delenafdeling. Hij heeft de borstkap afgewaardeerd.
Hierna vervolgde ik mijn ronde over de delenafdeling en bekeek nog een aantal borstkappen in de kratten met bestemming humane consumptie. In één van die kratten zag ik nog een borstkap met een groene verkleuring over een gedeelte van de binnenkant van de borstkap […]. De verkleuring herkende ik als een verontreiniging met gal, afkomstig vanuit het maagdarmkanaal. Ook deze borstkap heb ik overgedragen aan de bij mij bekende medewerker van bovengenoemd bedrijf. Ook deze borstkap is vervolgens afgewaardeerd.[…]”
1.3
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister met het besluit van 9 augustus 2019 (boetebesluit) aan de slachterij een boete opgelegd van € 7.500,- voor het feit dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Volgens de minister heeft de slachterij hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004. [1] De minister heeft het standaardboetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) verhoogd omdat de slachterij op 24 november 2017 al is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds deze boete onherroepelijk is geworden.
1.4
Met het besluit van 20 oktober 2020 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
De rechtbank heeft de slachterij niet gevolgd in het betoog dat de minister een te hoge boete heeft opgelegd. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, daartoe het volgende overwogen waarbij voor eiseres en verweerder respectievelijk de slachterij en de minister moet worden gelezen.
“4.3. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht geen toepassing heeft gegeven aan de bepaling van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. Bij dat oordeel is het volgende in overweging genomen.
4.3.1.
Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt een boete gehalveerd indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of het milieu gering zijn of ontbreken. Zoals volgt uit de Nota van Toelichting bij het Besluit Handhaving (Staatsblad 2012, 603, pagina’s 11 en 12) en door het College van Beroep voor het bedrijfsleven is overwogen in ECLI.NL:CBB:2020:5, is bij de indeling van overtredingen in boetecategorieën al rekening gehouden met de ernst van de gevolgen van een overtreding en biedt artikel 2.3 de mogelijkheid om de feitelijke gevolgen of risico’s van een overtreding in het concrete geval in het boetebedrag tot uiting te laten komen.
4.3.2.
Volgens eiseres waren de risico’s van deze overtreding van punt 3 gering omdat het om gal gaat, maar dit standpunt volgt de rechtbank niet. In de eerste plaats merkt de rechtbank op dat uit het voorschrift van punt 3 en het doel van Verordening 852/2004 in beginsel al volgt dat overtreding van punt 3 (door levensmiddelen niet tegen elke vorm van verontreiniging te beschermen) een risico vormt voor de volksgezondheid. Dat het in dit geval om een verontreiniging met gal gaat doet daar niet aan af. Daartoe verwijst de rechtbank allereerst naar het arrest van het Hof van Justitie van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720) waaruit volgt dat de Uniewetgever in Verordening 853/2004 ook gal heeft bedoeld aan te merken als een verontreiniging. Daarnaast is in punt 39 van dat arrest de definitie van verontreiniging in Verordening (EG) nr. 852/2004 aangehaald en dat is (voor zover hier relevant) een biologisch of fysisch agens in een levensmiddel met mogelijke nadelige gevolgen voor de gezondheid. Daarbij wijst het Hof in punt 40 ook op het hoge niveau van voedselveiligheid dat de Uniewetgever wil garanderen door uit te gaan van een brede opvatting van het begrip verontreiniging. In punt 3, dat eiseres is verweten, staat dat levensmiddelen moeten worden beschermd tegen “elke vorm van verontreiniging’’ waardoor het levensmiddel ongeschikt wordt voor de menselijke consumptie of schadelijk kan worden voor de gezondheid. Gal is een vorm van verontreiniging en heeft dus mogelijk nadelige gevolgen (risico’s) voor de volksgezondheid. Dat gal op zichzelf geen enkel risico voor de volksgezondheid vormt, is de rechtbank ook niet gebleken. De rechtbank verwijst in dat kader ook naar het verweerschrift van 19 november 2021 waarin verweerder onder andere wijst op het meeslepen van bacteriën door de gal. En ook uit het door eiseres overgelegde rapport van IRAS volgt dat gal wel degelijk bacteriën bevat. Het uitgangspunt van de IRAS rapporten is ook steeds geweest dat de aantallen Campylobacter laag zijn ten opzichte van de aantallen die al op het karkas aanwezig zijn. Ook [naam 5] relateert dat zo: gal kan weliswaar de ziekteverwekkende bacterie Campylobacter bevatten, maar het aantal daarvan in gal is te laag ten opzichte van de aantallen die al op de karkassen zitten om een meetbaar verhoogd risico op te lopen.
4.3.3.
Het aandeel dat gal heeft op de totale bacteriënload van een karkas vindt de rechtbank evenwel niet relevant voor de vraag of vanwege een gering risico voor de volksgezondheid de boete moet worden gematigd. Gal betekent op zichzelf immers al een risico voor de volksgezondheid. Daarbij zou de stelling van eiseres in feite betekenen dat de boete moet worden gehalveerd niet zozeer vanwege de aanwezigheid van gal maar vanwege het enkele feit dat de gal op een pluimveekarkas (dat al veel onzichtbare verontreiniging bevat) terecht is gekomen en bijvoorbeeld niet op een runderkarkas. En dat kan geen reden zijn voor matiging vanwege een gering risico, aangezien dat risico verbonden is aan de verontreiniging zelf, in dit geval gal. Bovendien ziet het voorschrift van punt 3 op alle levensmiddelen, ongeacht van welk dier ze afkomstig zijn.
[…]
5. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de boete ten onrechte wegens recidive heeft verhoogd. De boete die op 24 november 2017 aan eiseres was opgelegd mag niet ten grondslag worden gelegd aan onderhavige verhoging vanwege recidive. De boete van 24 november 2017 was opgelegd wegens aangetroffen baansmeer op een karkas. Deze boete is weliswaar onherroepelijk, maar volgens eiseres is het onevenredig om deze boete als grondslag voor verhoging wegens recidive te gebruiken, omdat die boete gelet op de uitspraken van deze rechtbank van 10 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:5646 en ECLI:NL:RBROT:2021:5647) niet had mogen woorden opgelegd.
[…]
5.3
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat verweerder de boete van 24 november 2017 niet aan de verhoging wegens recidive ten grondslag mag leggen. Dat de boetes in de door eiseres aangehaalde zaken zijn vernietigd doet er niet aan af dat de boete van 24 november 2017 onherroepelijk is geworden en ten tijde van het opleggen van onderhavige boete nog geen vijf jaar zijn verlopen. De vraag of een weigering van verweerder om terug te komen van de onherroepelijk geworden boete van 24 november 2017 stand zou houden, is in deze procedure niet aan de orde.
5.4.
Verweerder heeft zich in antwoord op de vraag van de rechtbank over het toepasselijk beleid, in de brief van 11 april 2022 op het standpunt gesteld dat het interventiebeleid ten aanzien van bezoedeling met gal niet verschilt van dat bij bezoedeling met feces. Relevant is hier dat het gaat om overtreding van het voorschrift van bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3 van de Vo. 852/2004 (hiervoor genoemd: punt 3). Daarvoor geldt in het hier van toepassing zijnde Specifiek Interventiebeleid Vlees (IB01-spec 25, hierna het beleid) dat bij direct risico voor de volksgezondheid (zoals bij feces en in het beleid dus ook bij gal) de overtreding wordt aangemerkt als klasse B (regel A2) en niet als klasse C (regel A4). De stelling van eiseres dat verweerder in strijd met zijn eigen beleid heeft gehandeld kan dus niet slagen. Wel geldt op grond van het beleid dat in het geval van permanent / frequent toezicht (waarvan bij eiseres sprake is) bij een klasse B overtreding de eerste keer wordt gewaarschuwd en pas bij de volgende keer een boete wordt opgelegd (zie het Algemeen Interventiebeleid p. 10 en het Specifiek Interventiebeleid Vlees, p. 7), maar dat is in dit geval niet meer relevant nu er al eerder (binnen een periode van driejaar, zie het Algemeen interventiebeleid p. 3) een boete aan eiseres is opgelegd.
[…]
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder met betrekking tot de in geding zijnde boete een onjuiste toepassing heeft gegeven aan hetgeen in de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is bepaald over de hoogte van de boete. Overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten in samenhang met artikel 4, tweede lid en bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 leidt tot een boete van € 2.500,- . De hoogte van de boete als hier aan de orde acht de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Deze boete heeft verweerder met toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren verhoogd tot € 7.500,- omdat aan eiseres eerder op 24 november 2017 een (eveneens verhoogde) boete is opgelegd van € 5.000,- voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijfjaren zijn verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De hoogte van de boete is gelijk aan de som van de voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
6.3.
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan op grond van artikel 5:46. derde lid, van de Awb niettemin lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een van de omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd betreft het risico voor de volksgezondheid. De rechtbank verwijst voor haar oordeel daarover naar punt 4.3 van deze uitspraak. De omstandigheid dat een slachterij onder permanent toezicht staat is op zichzelf geen reden om de boete onevenredig te achten. Het is niet aannemelijk geworden dat de frequentie van het toezicht bij eiseres hoger is dan bij andere vergelijkbare bedrijven. In het beleid is voor bedrijven met permanent toezicht (zie Specifiek Interventiebeleid Vlees, p. 6/7, en het Algemeen Interventiebeleid p,10) een verbijzondering van het algemene beleid opgenomen, die rekening houdt met de vergrote kans op het aantreffen van een overtreding.”
2.2
De rechtbank heeft naar aanleiding van het beroep van de slachterij op overschrijding van de redelijke termijn de boete gematigd met 15% tot een bedrag van € 6.375,-. Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard.
Wettelijk kader
3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
4 Zoals de rechtbank al heeft vastgesteld is niet in geschil dat de op de twee borstkappen aangetroffen plekken gal, een overtreding oplevert van het voorschrift van bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3 van Verordening 852/2004. De minister was daarom bevoegd om daarvoor een boete op te leggen. In hoger beroep bestrijdt de slachterij het oordeel van de rechtbank over de hoogte van de boete. Het College is van oordeel dat de hogerberoepsgronden van de slachterij niet slagen. Hierna licht het College zijn oordeel toe.
Halvering van de boete
5.1
Volgens de slachterij heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. De slachterij betoogt dat de boete op grond van deze bepaling moet worden gehalveerd omdat gal geen, dan wel hooguit een gering risico voor de volksgezondheid vormt. De rechtbank heeft ten onrechte de begrippen 'gevaar en ‘risico’ door elkaar gehaald. Dat een verontreiniging met gal wordt aangemerkt als gevaar voor de volksgezondheid wil echter niet zeggen dat er daarmee ook een risico is voor de volksgezondheid, wat het criterium is bij de toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. De rechtbank is verder ten onrechte voorbij gegaan aan de microbiologische onderzoeksrapporten van Institute for Risk Assessment Sciences (IRAS). Daaruit volgt volgens de slachterij overtuigend dat een plek gal geen meetbaar verhoogd risico voor de volksgezondheid met zich brengt.
5.2
De minister stelt zich op het standpunt dat de risico’s en de gevolgen voor de volksgezondheid van een bezoedeling met gal vanuit het oogpunt van een onvoldoende procesbeheersing niet zijn aan te merken als gering of zelfs ontbrekend, als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. Eén van de gevaren die de voedselveiligheid kunnen bedreigen, is microbiologische besmetting, die met name kan optreden wanneer het uithalen van de organen niet goed verloopt. Dit kan er toe leiden dat een besmetting met of de groei van (pathogene) micro-organismen op voedsel optreedt, waardoor levensmiddelen onveilig worden voor consumptie. Daarnaast benadrukt de minister dat ziekteverwekkers in een aantal van miljoenen per gram zitten, zodat ook kleine bezoedelingen mensen ziek kunnen maken. De minister wijst erop dat naar schatting jaarlijks 60.000 voedselinfecties verband houden met pluimvee, waarvan de campylobacter-bacterie de grootste veroorzaker is. Het staat vast dat gal bacteriën bevat. De omstandigheid dat de aantallen campylobacter in gal te laag zijn om een meetbaar verhoogd risico op te leveren, betekent volgens de minister niet dat in geval van een bezoedeling met gal automatisch dan ook sprake is van geringe risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid.
5.3.1
Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving wordt het standaardboetebedrag gehalveerd, indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of het milieu gering zijn of ontbreken in het concrete geval. In de Nota van Toelichting bij deze bepaling (Stb. 2012, 603, p. 11) is uiteengezet dat hiermee is voorzien in een mogelijkheid om per geval de verschillende feitelijke gevolgen of risico’s van een overtreding tot uiting te laten komen.
5.3.2
Het College stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat gal een vorm van verontreiniging is en dus de aanwezigheid of de introductie van een gevaar behelst. Ook is niet in geschil dat dat gevaar mogelijk nadelige gevolgen heeft voor de gezondheid. Het betoog van de slachterij dat een verontreiniging met gal weliswaar een gevaar voor de volksgezondheid is, maar in dit geval geen risico of gering risico is voor de volksgezondheid als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit Handhaving kan niet worden gevolgd. Daarbij is van belang dat de minister in beroep en ook op zitting in hoger beroep onderbouwd heeft toegelicht dat als gal langs de galblaas, lever, darmdelen of machineonderdelen druipt, ziekmakende bacteriën kunnen worden meegesleept. Verder staat vast dat gal op een borstkap van een kip bacteriën kan bevatten, met name de
campylobacter-bacterie. Dat, zoals de slachterij mede onder verwijzing naar IRAS onderzoeken stelt, de aantallen campylobacter-bacteriën afkomstig uit galverontreiniging relatief laag zijn en niet tot een meetbaar verhoogd risico leiden, wil nog niet zeggen dat de mogelijke gevolgen van die verontreiniging, die een gevaar introduceert, ontbreken dan wel gering zijn. De minister heeft aannemelijk gemaakt dat ook kleine verontreinigingen met ziekteverwekkende bacteriën in gal op borstkappen van kippen mensen ziek kunnen maken.
campylobacter-bacterie. Dat, zoals de slachterij mede onder verwijzing naar IRAS onderzoeken stelt, de aantallen campylobacter-bacteriën afkomstig uit galverontreiniging relatief laag zijn en niet tot een meetbaar verhoogd risico leiden, wil nog niet zeggen dat de mogelijke gevolgen van die verontreiniging, die een gevaar introduceert, ontbreken dan wel gering zijn. De minister heeft aannemelijk gemaakt dat ook kleine verontreinigingen met ziekteverwekkende bacteriën in gal op borstkappen van kippen mensen ziek kunnen maken.
5.3.3
Uit het voorgaande volgt dat het College met de rechtbank van oordeel is dat de minister terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Is de juiste overtredingsklasse gehanteerd?
6.1
De slachterij heeft in het verlengde van haar betoog over de toepassing van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit Handhaving aangevoerd dat de minister een onjuiste overtredingsklasse heeft gehanteerd. Een verontreiniging met gal moet volgens de slachterij gelet op het Specifiek Interventiebeleid Vlees (IB01-spec 25) (interventiebeleid) worden gekwalificeerd als een klasse C-, in plaats van een klasse B-overtreding, omdat gal slechts een gering risico voor de volksgezondheid oplevert. Bij een klasse B-overtreding volgt een boete na een waarschuwing en bij herhaling binnen drie jaar, een boete. Bij een klasse C-overtreding behoort het opleggen van een boete pas na herhaalde waarschuwingen tot de mogelijkheden. De minister had in dit geval moeten volstaan met een waarschuwing in plaats van een boete, omdat volgens de slachterij sprake is van een klasse C-overtreding.
6.2
Zoals het College hiervoor onder 5.3.2 heeft overwogen zijn de gevolgen van een verontreiniging met gal, anders dan de slachterij stelt, niet gering. Alleen al gelet hierop kan niet worden gezegd dat deze overtreding in het kader van het interventiebeleid van de minister gekwalificeerd moet worden als een klasse C-overtreding. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Permanent toezicht
7.1
Volgens de slachterij is de boete onevenredig hoog omdat er in de slachterij permanent toezicht wordt gehouden. Op de locatie waar de slachterij haar werkzaamheden uitvoert is niet alleen een slachterij, maar ook een uitsnijderij. De bevindingen in deze zaak hebben zich voorgedaan in de uitsnijderij. Omdat de slachtwerkzaamheden en de uitsnijderij op dezelfde locatie zijn gevestigd is er feitelijk ook permanent toezicht op de uitsnijderij-activiteiten van de slachterij. Dat brengt met zich dat de toezichtsfrequentie hoger is dan bij bedrijven waar de activiteiten op gescheiden locaties zijn gevestigd, waardoor ook de kans groter is dat er overtredingen worden geconstateerd. Dit leidt vervolgens weer tot een hogere boetelast. De slachterij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het permanente toezicht een bijzondere omstandigheid is op basis waarvan de boete gematigd moet worden.
7.2
Het College overweegt als volgt. Voor bedrijven waar permanent toezicht aanwezig is heeft de minister apart beleid opgesteld. Dit resulteert in het geven van een extra waarschuwing om zo tegemoet te komen aan een eventuele hogere boetelast. Niets wijst erop dat dit beleid in deze zaak niet is gevolgd. Zoals het College al eerder heeft overwogen leidt het feit dat sprake is van permanent toezicht op zichzelf niet tot een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) op grond waarvan de boete gematigd moet worden. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 30 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:534 en 2 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:136. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Toepassing recidivebepaling
8.1
De slachterij voert aan dat de toepassing van de recidivebepaling van artikel 2.5 van het Besluit handhaving in dit geval tot onevenredige gevolgen leidt en dat de rechtbank hier ten onrechte aan voorbij is gegaan. Volgens de slachterij moet het – inmiddels onherroepelijke – boetebesluit van 24 november 2017 buiten toepassing worden gelaten bij de beoordeling of er aanleiding is voor een verhoging van de boete op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving. De slachterij baseert zich hierbij op de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 10 juni 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:5646 en ECLI:NL:RBROT:2021:5647. In deze uitspraken zijn – voor zover hier van belang – de betreffende boetebesluiten herroepen, omdat de minister niet afdoende had gemotiveerd waarom het interventiebeleid was veranderd. Volgens de slachterij was het feitencomplex van het boetebesluit van 24 november 2017 hetzelfde als bij de boetebesluiten die de rechtbank Rotterdam heeft herroepen. Als artikel 2.5 van het Besluit handhaving wel wordt toegepast, vormt het feit dat de rechtbank Rotterdam boetebesluiten met hetzelfde feitencomplex heeft herroepen als het boetebesluit aan de slachterij van 24 november 2017, een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb op basis waarvan de boete gematigd moet worden.
8.2
Het College stelt vast dat niet in geschil is dat de boete van 24 november 2017 is opgelegd omdat de slachterij een overtreding heeft begaan. Eveneens staat vast dat de slachterij hiertegen geen rechtsmiddelen heeft aangewend en dat dit boetebesluit onherroepelijk is. Gelet hierop heeft de minister het boetebesluit van 24 november 2017 terecht betrokken bij de toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving. In wat de slachterij heeft aangevoerd ziet het College geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boete gematigd moet worden. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Overschrijding redelijke termijn
9.1
Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1) ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden.
9.2
In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
9.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 19 juli 2019. Op het moment van de uitspraak op beroep van de rechtbank was de redelijke termijn met 15 maanden overschreden. In hoger beroep is de redelijke termijn verder overschreden. Op het moment van de uitspraak in hoger beroep zijn er 6 jaar en bijna 8 maanden verstreken sinds het voornemen tot boeteoplegging. Dat betekent dat de redelijke termijn in totaal is overschreden met afgerond 32 maanden. Er is dan ook sprake van een verdere overschrijding van 17 maanden. Deze verdere overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep. Voor deze verdere overschrijding handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding voor een aanvullende matiging van de boete met 15% tot een bedrag van € 5.250,-.
Slotsom
10.1
Het hoger beroep slaagt niet. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal de boete vaststellen op € 5.250,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
10.2
Het College heeft ambtshalve beoordeeld of de redelijke termijn in hoger beroep verder was overschreden. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake. Omdat de verdere overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan de rechterlijke fase in hoger beroep zal de griffier van het College het in hoger beroep door de slachterij betaalde griffierecht op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb terugbetalen.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- stelt de boete vast op € 5.250,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de slachterij terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, mr. C.T. Aalbers en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. E.M.M.A. Driessen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2026.
w.g. M.P. Glerum w.g. E.M.M.A. Driessen
Bijlage
Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne
Artikel 4 (Algemene en specifieke hygiënevoorschriften)
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met primaire productie en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende bewerkingen, houden zich aan de algemene hygiëne voorschriften van deel A van bijlage I, alsmede aan alle andere specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. .../2004.
2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. .../2004*
3. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten voorzover van toepassing, de volgende specifieke hygiënemaatregelen treffen:: a) b) c) d) voldoen aan de microbiologische criteria voor levensmiddelen; procedures om de doelstellingen van deze verordening te bereiken; voldoen aan de vereisten inzake temperatuurbeheersing voor levensmiddelen; handhaving van het koelcircuit; e) steekproeven en analyses.
4. De in lid 3 bedoelde criteriavereisten en doelstellingen worden volgens de in artikel 14, lid 2, bedoelde procedure vastgesteld. De bijbehorende bemonsterings- en analysemethoden worden volgens dezelfde procedure vast gesteld.
5. Wanneer in deze verordening, in Verordening (EG) nr. .../2004 en in de uitvoeringsbepalingen daarvan geen bemonsterings- of analysemethoden zijn gespecificeerd, mogen exploitanten van levensmiddelenbedrijven passende, in andere communautaire wetgeving of in de nationale wetgeving vastgelegde methoden hanteren of, bij gebreke daarvan, methoden die resultaten opleveren welke gelijkwaardig zijn met de resultaten die bij gebruik van de referentiemethode worden verkregen, als die methoden wetenschappelijk gevalideerd zijn overeenkomstig de internationaal erkende regels of protocollen.
6. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven mogen de in de artikelen 7 tot en met 9 bedoelde gidsen als hulpmiddel gebruiken om aan hun verplichtingen ingevolge deze verordening te voldoen.
Bijlage II, Hoofdstuk IX (bepalingen van toepassing op levensmiddelen)
[…]
3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
[…]
Wet Dieren
Artikel 6.2, eerste lid. (Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten)
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Besluit handhaving en overige zaken Wet Dieren
Artikel 2.2, eerste lid, onder c (Boetecategorieën)
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
[…]
c. categorie 3: € 2500;
Artikel 2.3. (Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn)
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
Artikel 2.5. (Recidive)
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
2. Bij ministeriële regeling kunnen overtredingen worden aangewezen die soortgelijk zijn aan daarbij aangewezen andere overtredingen.
3. Op krachtens het tweede lid aangewezen overtredingen is het eerste lid van overeenkomstige toepassing.
Regeling handhaving en overige zaken Wet Dieren
Artikel 1.2. (Indeling categorieën bestuurlijke boete)
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd
Bijlage (als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren)
[…]
Regeling dierlijke producten
Categorie
Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel betrekking heeft op de artikelen 3, 4, eerste tot en met derde lid, 5, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, onderdelen a en b, en artikel 6, derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004
3
[…]
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, onder c (Verbodsbepalingen EU-verordeningen)
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
[…]
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.