Uitspraak
97/8313 WW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, appellant,
en
A, wonende te B, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) in de plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige geval is het Lisv in de plaats getreden van de Bedrijfsvereniging voor het Vervoer. In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het bestuur van deze bedrijfsvereniging.
Appellant is op de daartoe in een aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van de door de Arrondissementsrechtbank te Breda onder dagtekening 31 juli 1997 tussen partijen gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Desgevraagd heeft appellant bij brief van 13 juli 1998 een specificatie aan de Raad verstrekt van het door hem van gedaagde teruggevorderde bedrag aan uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW).
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op
1 september 1998, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door E.J.J. Loontjens, werkzaam bij Gak Nederland bv., en waar gedaagde niet is verschenen.
II. MOTIVERING
De Raad stelt voorop dat het in dit geding aan de orde zijnde geschil zal worden beoordeeld aan de hand van de WW en de daarop berustende bepalingen, zoals deze luidden ten tijde hier van belang.
Tussen partijen is niet in geschil -en ook de Raad gaat er van uit- dat gedaagde in de weken 16, 34, 35 en 38 van 1995, over welke weken hij een uitkering ingevolge de WW ontving, werkzaamheden heeft verricht via uitzendbureau Randstad, dat gedaagde van die werkzaamheden geen melding heeft gemaakt op de zogenoemde werkbriefjes met betrekking tot die weken, dat gedaagde als gevolg daarvan meer uitkering over die weken heeft ontvangen dan waar hij recht op had en dat appellant dat meerdere terecht van gedaagde terugvordert.
In het primaire besluit van 17 juni 1996 en in het thans bestreden besluit op bezwaar van 11 september 1996 is het desbetreffende terugvorderingsbedrag door appellant gesteld op f 940,49.
Appellant heeft in het bestreden besluit tevens zijn in het primaire besluit neergelegde beslissing gehandhaafd om gedaagde wegens het plegen van een benadelingshandeling een sanctie op te leggen van 20% gedurende 16 weken en om van gedaagde ook terug te vorderen het bedrag aan uitkering dat gedaagde als gevolg van die sanctie te veel heeft ontvangen. Dat bedrag is door appellant gesteld op f 1.241,52.
Gedaagdes tegen het bestreden besluit ingestelde beroep richtte zich tegen de sanctie en de daaruit voortvloeiende terugvordering.
De rechtbank heeft dat beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover betrekking hebbende op de sanctie en op de daarmee verband houdende terugvordering, en in zoverre het primaire besluit van 17 juni 1996 herroepen, met veroordeling van appellant tot vergoeding aan gedaagde van het griffierecht.
Kort samengevat heeft die rechter daartoe overwogen dat appellant weliswaar bevoegd is gedaagde een sanctie op te leggen en dat de door appellant getroffen sanctie in overeenstemming is met het -door de rechtbank niet onredelijk bevonden- beleid van appellant ten aanzien van het sanctioneren van benadelingshandelingen, maar dat appellant bij afweging van alle daarvoor in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot deze sanctie had kunnen komen. De rechtbank acht de getroffen sanctie niet evenredig aan de ernst van gedaagdes verwijtbaarheid.
Blijkens de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank bij haar oordeelsvorming in het bijzonder in aanmerking genomen de situatie waarin gedaagde verkeerde door de ziekte en het overlijden van diens moeder -gedaagdes moeder overleed in 1995 (in week 38)-, voorts de omstandigheid dat gedaagde, naar deze heeft gesteld, ten tijde van het inleveren van de onderhavige werkbriefjes nog niet beschikte over de precieze loongegevens van Randstad, en bovendien het feit dat het financieel effect van de sanctie het bedrag van de in voormelde vier weken onverschuldigd betaalde uitkering overtreft.
In zijn aanvullend beroepschrift heeft appellant uiteengezet dat, en waarom, hij de opgelegde sanctie juist acht en wenst te handhaven.
Ter zitting van de Raad heeft de gemachtigde van appellant gepersisteerd bij het aanvullend beroepschrift, doch tevens medegedeeld dat appellant bij de berekening van de terugvordering ten dele van onjuiste gegevens is uitgegaan. Om die reden wenst appellant het bestreden besluit, voor zover betrekking hebbende op de terugvordering van eerdergenoemd bedrag van f 940,49, niet te handhaven.
Met betrekking tot de sanctie overweegt de Raad in de eerste plaats dat hij met appellant en de rechtbank van oordeel is dat gedaagde door het verzwijgen van de door hem in de weken 16, 34, 35 en 38 van 1995 verrichte werkzaamheden een benadelingshandeling heeft gepleegd in de zin van artikel 25, aanhef en onder b, van de WW.
Appellant was mitsdien op grond van het bepaalde in artikel 27, eerste lid, van de WW bevoegd een sanctie op te leggen.
Met betrekking tot de zwaarte van de door appellant jegens gedaagde getroffen sanctie overweegt de Raad het volgende.
Bij Besluit van 17 maart 1994 heeft de (voormalige) Sociale Verzekeringsraad (SVr) ter uitvoering van het bepaalde in artikel 27, vierde lid, van de WW, nadere regels gegeven omtrent de wijze waarop de (voormalige) bedrijfsverenigingen gebruik dienen te maken van hun sanctiebevoegdheid. Doel hiervan was het bevorderen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bij het toepassen van sancties. Sedert 1 januari 1995 geldt evengenoemd Besluit van de SVr als een besluit van het (inmiddels eveneens voormalige) Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming (Tica). De Raad zal dat Besluit in deze uitspraak verder aanduiden als het Tica-besluit, en de op dat Besluit gegeven toelichting aanmerken als een toelichting door het Tica.
In het Tica-besluit zijn de verplichtingen van de werknemer in artikel 2 naargelang Pro de ernst daarvan ingedeeld in vijf categorieën, waarvan de eerste de minst en de vijfde de meest zware verplichtingen bevat. Op grond van artikel 3 van Pro het Tica-besluit is de op te leggen sanctie in beginsel zwaarder bij het niet nakomen van een in een hogere categorie opgenomen verplichting.
De benadelingshandeling is in artikel 2, eerste lid, onder e ten zesde, van het Tica-besluit ingedeeld in de vijfde categorie. In artikel 3 van Pro het Besluit heeft het Tica voorgeschreven dat bij het niet nakomen van een verplichting in deze categorie, afhankelijk van de mate waarin de gedraging of nalatigheid van de werknemer hem naar het oordeel van de bedrijfsvereniging kan worden verweten, de hoogte en de duur van de weigering van de uitkering bedragen:
1. 10% gedurende 8 weken,
2. 20% gedurende 16 weken,
3. 30% gedurende 21 weken,
4. 30% gedurende 42 weken, of
5. de gehele uitkering over de volledige of resterende uitkeringsduur.
Onder benadeling als hier bedoeld is, zo valt uit de toelichting af te leiden, niet alleen benadeling in frauduleuze zin begrepen, maar ook vormen van benadeling in arbeidsrechtelijke zin, voor zover deze althans niet zijn opgenomen in de vierde categorie.
Het beleid dat appellant ten tijde hier in geding voerde bij het hanteren van de aan hem toekomende sanctiebevoegdheid is neergelegd in het "Sanctiebesluit WW BV Vervoer" van 20 mei 1994 (hierna: Sanctiebesluit). Op grond van artikel 10 van Pro dat besluit wordt bij overtreding van artikel 2, eerste lid, onder e ten zesde, van het Tica-besluit, indien het een benadelingshandeling in frauduleuze zin betreft, een sanctie opgelegd van:
a. 20% over 16 weken bij een financieel nadeel tot
f 6.000,--, voor zover de werknemer niet welbewust frauduleus heeft gehandeld en hij daarmee geen of nauwelijks inkomen heeft verworven;
b. 30% over 42 weken bij een financieel nadeel tot f 6.000,--;
c. de blijvend gehele weigering bij een financieel nadeel vanaf f 6.000,-- tot f 12.000,--, indien het Openbaar Ministerie geen strafvervolging heeft ingesteld.
Appellant heeft gedaagdes gedrag/nalaten kennelijk aangemerkt als niet welbewust frauduleus handelen en, conform zijn beleid, de lichtst mogelijke sanctie opgelegd van 20% gedurende 16 weken.
Zoals hiervoor al is geconstateerd, heeft appellant in zijn Sanctiebesluit bij een benadelingshandeling in frauduleuze zin slechts drie sanctieklassen opgenomen. In de toelichting op zijn Sanctiebesluit heeft appellant hierover opgemerkt dat de in het Tica-besluit vermelde lichtst mogelijke sanctie (10% over 8 weken) beslist niet passend wordt geacht bij een toch wel ernstig vergrijp als de benadelingshandeling.
Ter zitting van de Raad heeft de gemachtigde van appellant verklaard de gebondenheid aan het Tica-besluit zo op te vatten dat dit besluit de ruimte laat bepaalde sanctieklassen voor bepaalde overtredingen niet toe te passen.
De Raad kan deze opvatting van appellant niet delen.
Aan appellant kan worden toegegeven dat ook het Tica, blijkens de toelichting op zijn Besluit, waar het betreft het niet nakomen van verplichtingen ter vaststelling van uitkeringsrechten, frauduleuze handelingen of nalatigheden, waarbij een werknemer het oog heeft op het ten laste van het Algemeen Werkloosheidsfonds of de bedrijfsvereniging behalen van financieel voordeel, als de meest ernstige beschouwt. Vanwege de grote waarde die het Tica hecht aan fraudebestrijding is deze benadelingshandeling, aldus de toelichting, in de hoogste (vijfde) categorie geplaatst, welke categorie, zoals reeds aangegeven, de vijf hiervoor genoemde sanctieklassen kent. De Raad wijst er hierbij op dat het Tica ten aanzien van benadelingshandelingen in frauduleuze zin niet een aparte categorie in het Tica-besluit heeft opgenomen, noch uitdrukkelijk een bepaalde sanctieklasse heeft uitgesloten. Ook uit de toelichting op het Tica-besluit blijkt dat het Tica bij de vijfde categorie vijf sanctiemogelijkheden heeft aangegeven, waarbij de mate van verwijtbaarheid bepalend is voor de vraag welke van deze sancties wordt toegepast.
Gelet hierop, en in aanmerking genomen het doel van het Tica-besluit -te weten het bevorderen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid- is de Raad van oordeel dat het Tica ook voor sanctionering van benadelingshandelingen in frauduleuze zin uitdrukkelijk een onderscheid heeft willen maken naar vijf sanctieklassen.
De in artikel 3 van Pro het Tica-besluit neergelegde beleidsvrijheid van de bedrijfsverenigingen is dan beperkt tot het bepalen van criteria ten aanzien van de verwijtbaarheid van de overtreding en het classificeren van benadelingshandelingen volgens deze criteria in de vijf sanctieklassen. Appellant heeft de grenzen van die beperkte beleidsvrijheid overschreden door een beleid te voeren dat de mogelijkheid uitsluit op een overtreding als de onderhavige te reageren met een sanctie van 10% over 8 weken en daardoor niet de nuanceringen kent welke door het Tica zijn beoogd. Overigens vermag ook de Raad niet in te zien dat een benadelingsbehandeling die bijvoorbeeld voortvloeit uit een, overigens wel verwijtbare, eenmalige vergissing en die slechts een gering bedrag betreft zodanig verwijtbaar is te achten dat de sanctieklasse van 20%/16 weken gehanteerd zou moeten worden.
Nu het bestreden besluit is gebaseerd op een te categorisch beleid dat niet strookt met het Tica-besluit, kan het bestreden besluit ook in zoverre niet in stand blijven en is dat door de rechtbank, zij het op andere gronden dan door de Raad gehanteerd, in zoverre terecht vernietigd.
De Raad wil overigens niet onvermeld laten dat hij kan onderschrijven hetgeen appellant heeft aangevoerd met betrekking tot de overwegingen die de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft gewijd aan de door gedaagde genoemde omstandigheden welke tot het onjuist invullen van de onderhavige werkbriefjes zouden hebben geleid. In het aanvullend beroepschrift heeft appellant die grieven als volgt verwoord:
"In de eerste plaats merkt ondergetekende op dat het aan gedaagde toe te rekenen valt dat hij heeft nagelaten inkomsten op te geven. Met de rechtbank is ondergetekende van mening dat het niet van belang is of en in hoeverre sprake is geweest van opzet, kwade trouw of schuldige nalatigheid. Ondergetekende kan zich echter niet verenigen met de overweging van de rechtbank dat het van belang is dat gedaagde in afwachting was van de werkelijke loongegevens van Randstad en dat gedaagde in verband met het overlijden van zijn moeder verzuimd heeft de juiste loongegevens op te vragen.
De rechtbank gaat er ten onrechte aan voorbij dat de in het dossier aanwezige werkbriefjes allen laten zien dat de door gedaagde (destijds wel opgegeven) gewerkte uren door werkgever Randstad tijdig zijn afgestempeld en door gedaagde tijdig zijn ingeleverd. Niet de werkelijke computerloongegevens van Randstad, zoals de rechtbank impliciet overweegt, zijn van belang, doch de door gedaagde gewerkte uren.
Er is geen reden aanwezig waarom gedaagde deze uren niet op zijn werkbriefjes kon vermelden, nu hij de betreffende peiodes ook gewoon kon werken. Ondergetekende verliest daarmee niet uit het oog dat het overlijden van zijn moeder voor gedaagde een schokkende en emotionele gebeurtenis is geweest, doch met het toeschrijven van het verzuim (in casu het opvragen van de werkelijke loongegevens) aan het overlijden van gedaagdes moeder gaat de rechtbank er aan voorbij dat gedaagde ieder gewerkt uur en elke gewerkte dag kan vermelden op het in zijn bezit zijnde werkbriefje. Dat de werkelijke loongegevens van een uitzendbureau eerst een maand later bekend worden is in casu een omstandigheid die irrelevant is. Gedaagde weet c.q. kan voor aanvang van zijn werkzaamheden bij het uitzendbureau op de hoogte zijn van het voor hem vastgestelde brutoloon per uur. Niet valt in te zien waarom gedaagde niet direct na afloop van de door hem verrichte werkzaamheden alvast tot invulling van zijn werkbriefje van de tot dan toe verrichte werkzaamheden had kunnen overgaan.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de bedrijfsvereniging mee laat wegen dat gedaagde per
10 oktober 1995 zijn dagelijkse werkzaamheden heeft hervat, terwijl gedaagde ter zitting mededeelde dat het onjuist is dat hij op 10 oktober 1995 zijn werkzaamheden heeft hervat. Nergens heeft de bedrijfsvereniging echter aangegeven dat gedaagde het werk heeft hervat; met de term ter hand nemen van de dagelijkse gang van zaken is veeleer beoogd aan te geven dat gedaagde op 10 oktober 1995 over is gegaan tot invulling van het werkbriefje over de periode
11 september 1995 tot en met 8 oktober 1995 en inlevering van het werkbriefje bij de correspondent WW. Het is des te merkwaardiger dat gedaagde wel in staat is in deze periode te solliciteren en een drietal sollicitaties op dit werkbriefje wel te vermelden met de data 26 september 1995,
30 september 1995 en 2 oktober 1995, doch het niet opgeven van gewerkte dagen en uren toe te schrijven aan het later bekend worden van de werkelijke loongegevens van Randstad en het overlijden van zijn moeder. Ondergetekende wil benadrukt zien dat gedaagde niet alleen heeft verzuimd zijn gewerkte uren te vermelden op het werkbriefje, maar zelfs vraag 3 van de werkbriefjes zonder voorbehoud telkenmale met 'nee' beantwoordt.
Vervolgens gaat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij dat gedaagde ook al in week 16 van 1995 gewerkt heeft bij Randstad en deze werkzaamheden niet heeft opgegeven op het werkbriefje. Gedaagde werkte in week 16 van 1995 (17 april tot en met 23 april) in totaal 16 uur verdeeld over twee dagen, zonder hiervanmededeling te doen aan de bedrijfsvereniging. Ook in week 34 van 1995 (21 augustus 1995 tot en met 27 augustus 1995) werkte gedaagde bij Randstad, in totaal 32 uur verdeeld over 4 dagen. Daar gedaagde niet hoefde te wachten op werkelijke loongegevens van Randstad bij het invullen van het werkbriefje over de periode 14 augustus 1995 tot en met 10 september 1995, doch kon overgaan tot directe ureninvulling op het werkbriefje (zoals hij voorheen ook deed), is het overlijden van zijn moeder ook hier irrelevant. Hetzelfde geldt voor week 35 van 1995, 8 uur gewerkt op 1 dag."
Uit al hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het bestreden besluit ten volle voor vernietiging in aanmerking komt.
Hetzelfde lot treft de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarbij het beroep gegrond is verklaard en is beslist over het griffierecht. De Raad neemt hierbij mede in aanmerking dat hij zich niet kan verenigen met de -niet gemotiveerde- gedeeltelijke herroeping door de rechtbank, zulks met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van appellants primaire besluit van 17 juni 1996, aangezien die herroeping minst genomen de onjuiste indruk wekt dat de rechtbank appellant niet tot het nemen van een nader sanctiebesluit bevoegd acht.
De Raad ziet geen termen om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens voor zover daarbij gedaagdes beroep gegrond is verklaard en over het griffierecht is beslist;
Vernietigt het bestreden besluit;
Bepaalt dat appellant naar aanleiding van gedaagdes bezwaar tegen het besluit van 17 juni 1996 een nadere beslissing zal nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Aldus gegeven door mr J.C.F. Talman als voorzitter en mr Ch.J.G. Olde Kalter en mr P.H. Hugenholtz als leden, in tegenwoordigheid van P.S. van Gelein Vitringa als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 1998.
(get.) J.C.F. Talman.
(get.) P.S. van Gelein Vitringa.